Europarecht

Aktenzeichen  Au 3 K 17.454

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen. 
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die Klage hat sowohl im Hauptantrag als auch in den Hilfsanträgen keinen Erfolg. Denn die Klägerin hat für das Kalenderjahr 2013 keinen Anspruch auf Zahlung eines weiteren Ausgleichs für Mindereinnahmen im Ausbildungsverkehr.
I.
Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Ausgleichszahlung nach § 45a PBefG in Höhe von 201.559,37 EUR für das Kalenderjahr 2013.
Gemäß § 45a Abs. 1 PBefG ist für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs unter bestimmten Voraussetzungen ein Ausgleich nach Maßgabe von § 45a Abs. 2 PBefG zu gewähren. Als Ausgleich werden nach § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG 50 v.H. des Unterschiedsbetrags zwischen dem Ertrag aus der Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten gewährt. § 45a PBefG wird durch die auf der Grundlage von § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG ergangene Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr (Personenbeförderungs-Ausgleichsverordnung – PBefAusglV) ergänzt. Nach § 3 Abs. 1 PBefAusglV werden die Personen-Kilometer im Sinn von § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG durch Multiplikation der Beförderungsfälle mit der mittleren Reiseweite ermittelt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefAusglV ist die Zahl der Beförderungsfälle nach den verkauften Zeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr zu errechnen. Für die Ausnutzung der Zeitfahrausweise sind 2,3 Fahrten je Gültigkeitstag zugrunde zu legen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 PBefAusglV). Dabei ist gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 PBefAusglV die Woche mit höchstens 6 Tagen, der Monat mit höchstens 26 Tagen und das Jahr mit höchstens 240 Tagen anzusetzen; nach § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 PBefAusglV können diese Werte unterschritten werden, soweit Fahrplanangebote nicht vorhanden sind oder tarifliche Einschränkungen bestehen oder nur ausbildungsnotwendige Tage berücksichtigt werden sollen.
1. Wie der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, hat der Begriff „Gültigkeitstag“ im Sinn von § 3 Abs. 2 Satz 2 PBefAusglV nicht nur eine formale, sondern auch eine materielle Bedeutung. Es genügt also nicht, dass die ausgegebenen Zeitfahrausweise formal gültig sind, sondern es muss auch ein tatsächliches Verkehrsangebot an dem fraglichen Tag vorhanden sein. Maßgeblich für die Berechnung der Ausnutzung der Zeitfahrausweise sind also die Tage, an denen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs Fahrleistungen in Anspruch genommen werden können (siehe OVG Brandenburg, U.v. 30.6.1999 – 4 A 11/98 – juris Rn. 37).
a) Das Erfordernis der tatsächlichen Nutzbarkeit des Fahrausweises folgt aus Sinn und Zweck der Ausgleichsregelung des § 45a PBefG. Dieser besteht darin, den Verkehrsunternehmen einen Ausgleich dafür zu gewähren, dass ihnen aus sozialen Gründen Tarifgestaltungen für den Ausbildungsverkehr „zugemutet“ werden, die betriebswirtschaftlich nicht kostendeckend sind. Mit § 45a PBefG soll ein Teil dieser Belastungen ausgeglichen werden. Dementsprechend setzt der Ausgleichsanspruch nach § 45a PBefG nicht nur einen genehmigten Linienverkehr voraus, sondern auch die tatsächliche Durchführung des genehmigten Verkehrs (vgl. VG Augsburg, U.v. 8.11.2016 – Au 3 K 15.1241 – juris Rn. 57). Ohne diese tatsächliche Durchführung entstehen dem Verkehrsunternehmen nämlich keine Beförderungskosten und damit keine Mindereinnahmen, an die § 45a PBefG die Ausgleichspflicht anknüpft.
b) Dieses Ergebnis wird durch eine historische Betrachtungsweise gestützt. Bereits mit dem an die nachgeordneten Behörden gerichteten Rundschreiben vom 26. Mai 1981 – also wenige Jahre nach dem Inkrafttreten des § 45a PBefG zum 1. Januar 1977 – stellte das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr zusammenfassend fest, dass als Gültigkeitstage im Sinn von § 3 Abs. 2 Satz 3 PBefAusglV die Tage anzusetzen seien, an denen für den Auszubildenden nach Fahrplan eine Fahrtmöglichkeit bestehe und diese Fahrtmöglichkeit durch Tarifbestimmungen nicht ausgeschlossen sei. Hiervon ist das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie ersichtlich auch in seinem Schreiben vom 1. Juli 1996 ausgegangen. Die Regierung von … wurde darauf hingewiesen, dass grundsätzlich nur der Ausnutzungsfaktor für Schultage anzusetzen sei, wenn eine Linie nur an Schultagen betrieben werde. Für die Berechnung der Ausgleichsleistungen sei festzustellen, an welchen Tagen ein Betrieb stattfinde. Dementsprechend wies der Oberbundesanwalt im Jahr 2000 gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht darauf hin, dass anerkannt sei, dass auch eine tatsächliche Einschränkung des Verkehrsangebotes an unterrichtsfreien Tagen als Reduzierung der Gültigkeitsdauer von Zeitfahrscheinen im Ausbildungsverkehr zu werten sei (vgl. BVerwG, U.v. 7.9.2000 – 3 C 31.99 – juris Rn. 18). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen seines Urteils vom 7. September 2000 diesen Hinweis nicht aufgegriffen und ohne Auseinandersetzung mit der hier dargestellten Rechtsproblematik nur auf die tariflich geregelte Gültigkeitsdauer der Zeitfahrausweise abgestellt (vgl. BVerwG, U.v. 7.9.2000 – 3 C 31.99 – juris Rn. 26; ebenso BVerwG, U.v. 28.11.2007 – 3 C 47.06 – NVwZ-RR 2008, 395/396). Es hat jedoch der dezidierten Auffassung der Vorinstanz, dass für die Berechnung der Ausgleichsleistungen die Tage maßgeblich seien, an denen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs Fahrleistungen in Anspruch genommen werden können, nicht widersprochen, obwohl es dies in anderem Zusammenhang ausdrücklich getan hat (vgl. BVerwG, U.v. 7.9.2000 – 3 C 31.99 – juris Rn. 30). Das Gericht geht deshalb davon aus, dass das Bundesverwaltungsgericht die langjährige Praxis, Ausgleichszahlungen nur bei einem tatsächlichen Verkehrsangebot zu gewähren, nicht ändern wollte.
c) Die auf Initiative des Bundesrats erfolgte Änderung der Personenbeförderungs-Ausgleichsverordnung zum 1. Januar 2003 konnte an dieser aus dem Gesetz folgenden und allgemein anerkannten Vorgabe nichts ändern. Soweit es in dem damals neu eingefügten § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 PBefAusglV heißt, die Höchstwerte nach Halbsatz 1 könnten unterschritten werden, soweit Fahrplanangebote nicht vorhanden seien, ist dies zumindest missverständlich. Nach dem Ausgeführten verbleibt als Anwendungsbereich dieser ersten Alternative nur die Fallkonstellation, dass ein Linienverkehr gemäß § 42 Satz 2 PBefG ohne Fahrplan betrieben wird. Ansonsten führt aber die gebotene gesetzeskonforme Auslegung der nachrangigen Norm dazu, dass das vordergründig der Behörde eingeräumte Kürzungsermessen stets in der Weise auf Null reduziert ist, dass wegen des fehlenden Verkehrsangebots entsprechend zu kürzen ist. Auch die zweite Alternative des § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 PBefAusglV erscheint problematisch. Es erschließt sich nämlich nicht, inwiefern tarifliche Einschränkungen die Gültigkeitstage von Fahrausweisen noch zusätzlich begrenzen können. Angesichts der Unstimmigkeiten der ersten beiden Kürzungsalternativen formulierte das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg in seinem Urteil vom 30. Juni 1999 zu der sich bereits damals abzeichnenden Neuregelung, diese seien eher eine Präzisierung des Begriffs der Gültigkeitstage als neu eröffnete Kürzungsmöglichkeiten (vgl. OVG Brandenburg, U.v. 30.6.1999 – 4 A 11/98 – juris Rn. 43).
2. Damit ist im Rahmen von § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 Alt. 1 und 2 PBefAusglV bereits kein Ermessen gegeben, so dass Ermessensfehler nicht in Betracht kommen. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin ebenso nicht berufen. Dies gilt auch mit Blick auf den Umstand, dass in der Vergangenheit bei den Anträgen der Klägerin nach § 45a PBefG im Rahmen von § 3 Abs. 2 PBefAusglV jeweils die Höchstwerte hinsichtlich der Gültigkeitstage anerkannt worden sind. Eine rechtswidrige Verwaltungspraxis kann nämlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensgrundsatzes keinen Anspruch auf ein Verwaltungshandeln gegen das Gesetz begründen (vgl. VG Augsburg, U.v. 8.11.2016 – Au 3 K 15.1241 – juris Rn. 54 m.w.N.).
II.
Da die Klage im Hauptantrag erfolglos bleibt, ist über den ersten Hilfsantrag zu entscheiden. Allerdings ist auch dieser unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die geltend gemachten weiteren Ausgleichszahlungen in Höhe von 65.847 EUR.
Nach § 45a PBefG sollen Mindereinnahmen (teilweise) ausgeglichen werden, die „dem Unternehmer für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr“ entstanden sind. Anspruchsberechtigt ist also jeweils der Unternehmer bzw. das Verkehrsunternehmen, das die Beförderung durchgeführt hat (vgl. OVG Brandenburg, U.v. 30.6.1999 – 4 A 11/98 – juris Rn. 37). § 45a PBefG bietet dagegen keine Rechtsgrundlage dafür, dass ein Verkehrsunternehmen die Mindereinnahmen eines anderen Verkehrsunternehmens ausgeglichen erhält, die diesem durch Beförderungsleistungen im Ausbildungsverkehr entstanden sind. Das Gericht hat insofern bereits entschieden, dass Ausgleichsleistungen nach § 45a PBefG jedenfalls nur für genehmigte Linienverkehre des jeweiligen Unternehmers geleistet werden können (VG Augsburg, U.v. 8.11.2016 – Au 3 K 15.1241 – juris Rn. 36 ff.).
Dies hat auch dann zu gelten, wenn die Unternehmen in einem Verkehrsverbund miteinander verbunden sind und ihr Verkehrsangebot aufeinander abgestimmt haben. Ein Verkehrsverbund lässt die rechtliche und wirtschaftliche Eigenständigkeit seiner Mitglieder unberührt. Die erforderliche personenbeförderungsrechtliche Genehmigung wird nicht dem Verkehrsverbund, sondern dem Unternehmen erteilt, das den jeweiligen Linienverkehr betreibt. Die Auffassung der Klägerin würde dazu führen, dass eine Beförderungsleistung mehrfach ausgeglichen würde, nämlich einmal zugunsten des Verkehrsunternehmens, das die Leistung erbracht hat, und zusätzlich zugunsten eines oder sogar mehrerer anderer Mitglieder des Verkehrsverbundes, die an dem fraglichen Wochentag (Samstag) bzw. in den Schulferien gerade keine Beförderungsleistung erbringen. Der besonderen Angebotssituation bei Verkehrsverbünden hat der Normgeber jedoch bereits durch den sogenannten Verbundzuschlag Rechnung getragen (vgl. § 3 Abs. 3 PBefAusglV). Einen weiteren Ausgleich sieht weder § 45a PBefG noch die hierzu ergangene Personenbeförderungs-Ausgleichsverordnung vor.
III.
Auch der zweite Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Gewährung eines weiteren Ausgleichs gemäß § 45a PBefG in Höhe von 19.645 EUR zu. Bei der Festsetzung des Ausgleichs nach § 45a PBefG ist jede genehmigte Linie einzeln zu betrachten und der Ausgleich damit streng linienbezogen zu berechnen.
§ 45a Abs. 1 Satz 1 PBefG nimmt ausdrücklich auf „Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach den §§ 42 und 43 Nr. 2“ PBefG Bezug. Wer im Sinn von § 1 Abs. 1 PBefG mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42 und 43 PBefG) Personen befördert, muss gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG im Besitz einer Genehmigung sein. Der Ausgleichsanspruch aus § 45a PBefG ist demnach von vornherein auf den Umfang der Genehmigung beschränkt (vgl. VG Augsburg, U.v. 8.11.2016 – Au 3 K 15.1241 – juris Rn. 36 f.). Da die Genehmigung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG jeweils für die einzelne Linie erfolgt, ist allein auf die Fahrtmöglichkeit auf dieser abzustellen. Dies gilt auch, wenn bei Verkehrsverbünden die Einzelgesellschafter die Unternehmer sind, die den Ausgleich beanspruchen können. Bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen sind ihre jeweiligen Erträge oder – wie hier – ihre Ertragsanteile aufgrund von Einnahmeaufteilungsverträgen nach § 5 Abs. 1 PBefAusglV sowie die Zahl der Beförderungsfälle und die mittleren Reiseweiten auf ihren jeweiligen Linien maßgeblich (vgl. im Zusammenhang mit der Anwendbarkeit des § 3 Abs. 3 PBefAusglV in solchen Fällen BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 26.91 – NVwZ 1992, 1198/1199).
Der Unternehmer erhält bereits für die am Samstag bzw. in den Schulferien fahrenden Linien entsprechende Ausgleichszahlungen. Warum er für eine oder sogar mehrere andere Linien, die keine Leistung an Samstagen bzw. in den Schulferien erbringen, ebenfalls einen höheren Ausgleich erhalten sollte, erschließt sich nicht. Zudem ist völlig unklar, nach welchen Kriterien entschieden werden soll, ob eine auch samstags bzw. in den Schulferien fahrende Linie eine oder mehrere andere Linien ergänzt, so dass sie als Einheit betrachtet werden könnten und jeweils höhere Ausgleichsansprüche bestünden. So ist bspw. die nur unter der Woche verkehrende Linie … eine Schnellbuslinie zu der auch samstags fahrenden Linie, so dass auch am Samstag ein Linienverkehr zwischen … und … stattfindet. Die meisten der durch die Linie … bedienten Haltestellen werden jedoch durch die Linie … nicht angefahren. Ob diese Haltestellen am Samstag eine ausreichende Anbindung erfahren, lässt sich kaum eindeutig beantworten. Das im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 24. Juni 2016 genannte Kriterium der „geringen Entfernung“ ist nicht bestimmt genug, um eine eindeutige Zuordnung zu ermöglichen. Die im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr vom 26. Mai 1981 noch enthaltene Vorgabe von einem bis zwei Kilometern erscheint nicht nachvollziehbar und letztlich beliebig. Die ministeriellen Schreiben lassen die Frage unbeantwortet, ob bereits eine nicht angebundene Haltestelle die Berücksichtigungsfähigkeit des Samstags bei der nur von Montag bis Freitag verkehrenden Linie ausschließt oder es hierzu mehrerer (wie vieler?) nicht angebundener Haltestellen bedarf. Unklar ist überdies, ob hierbei zwischen „normalen“ und untergeordneten Haltestellen (wie diejenige in der kleinen Ortschaft … zwischen … und …) zu unterscheiden ist. Zweifelhaft erscheint zudem, ob ein fehlendes Samstagsangebot auch durch mehrere Linien unter Inkaufnahme eines Umsteigens ausgeglichen werden kann. Soweit das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 24. Juni 2016 darauf abstellt, ob der Auszubildende mit seiner Fahrkarte von seiner Haltestelle aus auch am Samstag fahren könne, führt dies in der konkreten Verbundsituation nicht weiter, weil aufgrund der verbundinternen Verteilung der Fahrkarten nicht ermittelt werden kann, wessen Fahrkarte welcher Linie zugeordnet wurde. Nach alledem überrascht es nicht, dass die Regierung von … die Frage, ob bestimmte nur von Montag bis Freitag verkehrende Linien samstags durch eine andere Linie der Klägerin ergänzt werden, im Ausgangs- und im Widerspruchsverfahren bei zwei Linien unterschiedlich beantwortet hat. Ohnehin führt die Anerkennung von Parallelbedienungen und der damit nötige Vergleich einzelner Linien mit einer oder sogar mehrerer anderer Linien zu einem sehr hohen, kaum vertretbaren Verwaltungsaufwand.
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
V.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
VI.
Die Rechtssache hat gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzliche Bedeutung, weil die Auslegung des Begriffs des „Gültigkeitstags“ im Sinn von § 3 Abs. 2 Satz 2 PBefAusglV in einer Vielzahl von Fällen entscheidungserheblich ist, wie mehrere beim Beklagten anhängige Widerspruchsverfahren zeigen.