Baurecht

Aktenzeichen  M 19 K 18.472

Leitsatz

1. Die Aufzählung in Art. 39 Abs. 1 S. 1 BayNatSchG ist abschließend; das Vorkaufsrecht erstreckt sich nicht auf Grundstücke, die lediglich Teil eines FFH-Gebiets sind. (Rn. 18) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der Gesetzgeber ist unionsrechtlich nicht verpflichtet, FFH-Gebiete einem Vorkaufsrecht zu unterwerfen. Es fehlt an einer eine gesetzesimmanente Fortbildung des nationalen Rechts rechtfertigenden Lücke. (Rn. 19 – 23) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Berufung ist zuzulassen, weil die entscheidungserhebliche Rechtsfrage, ob Art. 39 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG auf Grundstücke, die (nur) in einem FFH-Gebiet liegen, im Wege der erweiternden Auslegung oder analog anzuwenden ist, in der obergerichtlichen Rechtsprechung bislang noch nicht geklärt ist. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Bescheid des Landratsamts Rosenheim vom 11. Januar 2018 wird aufgehoben.
II. Der Beklagte und die Beigeladene zu 2) haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen. Der Beigeladene zu 1) trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die zulässige Klage hat Erfolg.
I.
Der Bescheid des Beklagten vom 11. Januar 2018 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
1. Die streitgegenständlichen Grundstücke unterfallen tatbestandlich nicht der Regelung des Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG. Sie liegen unbestritten in keinem der in Art. 39 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 BayNatSchG ausdrücklich genannten Gebiete, insbesondere nicht in einem Naturschutzgebiet. Vielmehr sind die Grundstücke (nur) in einem FFH-Gebiet belegen.
Die Aufzählung in Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG ist abschließend. Das naturschutzrechtliche Vorkaufsrecht erstreckt sich demnach nicht auf Grundstücke, die lediglich Teil eines FFH-Gebiets sind, wenn dieses nicht zugleich als (insbesondere) Naturschutzgebiet (vgl. § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG) ausgewiesen ist. Die Vorschrift kann auch weder aus Gründen des Unionsrechts erweiternd ausgelegt (a) noch auf FFH-Flächen analog angewendet werden (b).
a) Der Gesetzgeber ist unionsrechtlich nicht verpflichtet, FFH-Gebiete einem Vorkaufsrecht zu unterwerfen. Eine erweiternde Auslegung des Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG ist daher nicht geboten.
Nach Art. 4 Abs. 3 und Art. 288 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind die Verwaltung und sind die Gerichte verpflichtet, das nationale Recht unionsrechtskonform auszulegen, wenn und soweit ein entsprechender Interpretationsspielraum besteht (vgl. zur Herleitung W. Schroeder in Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 288 AEUV Rn. 110). Der wichtigste Anwendungsfall ist insoweit die richtlinienkonforme Auslegung. Diese ist dabei „nicht bloß eine Auslegungsmethode (…), mit der nationale Rechtsvorschriften nach ihrem Inhalt befragt werden (…). Vielmehr ist sie eine verbindliche Anleitung zur Erzielung eines bestimmten Ergebnisses“ (W. Schroeder in Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 288 AEUV Rn. 111). Dies bedeutet in erster Linie, dass innerstaatliche Stellen, soweit sie „bei der Anwendung des nationalen Rechts – gleich, ob es sich um vor oder nach der Richtlinie erlassene Vorschriften handelt – dieses Recht auszulegen haben, seine Auslegung soweit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten [müssen], um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen“ (EuGH, U.v. 13.11.1990 – C-106/89 – juris Rn. 8). Sofern der Mitgliedstaat es versäumt, eine Richtlinie fristgerecht umzusetzen, sind die innerstaatlichen Stellen verpflichtet, das einschlägige nationale Recht entsprechend auszulegen. Es kann daher die Pflicht bestehen, Lücken im nationalen Recht durch unionsrechtskonforme, insbesondere richtlinienkonforme gesetzesimmanente Fortbildung des nationalen Rechts zu schließen (vgl. Calliess/Kahl/Puttler in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 4 EUV Rn. 98), die ihre Grenze in einer Auslegung contra legem des nationalen Rechts findet (vgl. Hatje in Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 4 EUV Rn. 52 ff.).
Im vorliegenden Fall fehlt es an einer eine gesetzesimmanente Fortbildung des nationalen Rechts rechtfertigenden Lücke.
Ziel der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie – im Folgenden FFH-Richtlinie) ist es, dem Artenschwund, der vor allem durch die Zerstörung und sonstige Beeinträchtigung der Lebensräume der Tier- und Pflanzenarten verursacht wird, entgegenzuwirken. Hierzu wird den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, durch Ausweisung von Schutzgebieten ein zusammenhängendes europäisches ökologisches Netz mit der Bezeichnung „Natura 2000“ im Sinne des Art. 3 FFH-Richtlinie zu schaffen. Dieses Ziel will die Richtlinie jedoch (nur) auf eine bestimmte Weise erreichen: Nach Art. 6 FFH-Richtlinie legen die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest. Sie treffen geeignete Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden. Normiert ist also ein Verschlechterungsverbot, das das Unterlassen bestimmter Tätigkeiten bedeuten sowie lenkende Maßnahmen erfordern kann. Vorgesehen ist außerdem für bestimmte Projekte und Pläne eine zusätzliche Prüfungsstufe auf ihre Verträglichkeit mit den individuell für das FFH-Gebiet aufgestellten Erhaltungszwecken (ausführlich Schmidt/Kahl/Gärditz, Umweltrecht, 10. Aufl. 2017, S. 426 ff.).
Ein Vorkaufsrecht zugunsten öffentlicher Stellen kennt die Richtlinie hingegen nicht, mithin muss dessen Anwendung der Gesetzgeber den zuständigen Behörden für Grundstücke in einem FFH-Gebiet auch nicht ermöglichen. Dies ist auch stimmig vor dem Hintergrund, dass sich ein Recht zum vorrangigen staatlichen oder kommunalen Erwerb von schutzwürdigen Grundstücken in das Schutzregime der Richtlinie nicht einfügen würde. Es ist mit der Struktur der skizzierten Mechanismen nicht vergleichbar. Ein Vorkaufsrecht knüpft (nur) an einen konkreten Vorkaufsfall an, nicht aber an bestimmte „schadensgeneigte“ Tätigkeiten, Projekte und Pläne (vgl. Blum in Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Praxis der Kommunalverwaltung, § 40 Nr. 2.1.4). Die in der Richtlinie vorausgesetzte Verknüpfung zwischen beeinträchtigender Handlung und Schutzmaßnahme fehlt. Somit hängt die unionsrechtlich gewollte praktische Wirksamkeit des Schutzes gemeldeter und gelisteter Gebiete nicht von der Existenz eines Vorkaufsrechts ab. Folglich verfängt auch der Hinweis des Beklagten und der Beigelanden zu 2) auf das unionsrechtliche Effektivitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV nicht. Das Effektivitätsgebot ist kein „Blankoscheck“, mit dem ein naturschutzfachlich wünschenswerter Zustand im Anwendungsbereich der FFH-Richtlinie durch beliebige Mittel herbeigeführt werden kann. Das Effektivitätsgebot kann nur dazu verpflichten, in der Richtlinie vorgegebene oder zumindest angelegte Instrumente durch Auslegung des nationalen Rechts zu effektuieren.
Das Vorkaufsrecht ist überdies auch kein zulässiges Instrument, um im Wege der einzelfallbezogenen Eingriffsverwaltung etwaige Pflichtverstöße durch Unterlassung einer Unterschutzstellung von gemeldeten und gelisteten Gebieten durch die zuständigen Stellen – unter gleichzeitiger Umgehung der den Betroffenen andernfalls zustehenden Rechtsschutzmöglichkeiten (vgl. Art. 12 Abs. 1 BayNatSchG i.V.m. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 AGVwGO) – zu kompensieren. Es wäre eine überschießende und damit methodisch nicht mehr zu rechtfertigende Umsetzung des Unionsrechts durch gesetzesimmanente Fortbildung, aus der – für sich genommen möglicherweise zutreffenden – Annahme, der Beklagte sei verpflichtet, das FFH-Gebiet nach Maßgabe von §§ 31, 32 BNatSchG als Naturschutzgebiet auszuweisen, sämtliche an eine solche Ausweisung anknüpfenden nationalen Regelungen analog anzuwenden, obwohl das FFH-Schutzregime den Gehalt dieser nationalen Regelungen – wie insbesondere das Vorkaufsrecht – selbst weder kennt noch vorschreibt (diesen Einwand übersehen das VG Gera, U.v. 10.3.2014 – 5 K 22/13 Ge – juris Rn. 47 ff. und das VG München, U.v. 15.9.2009 – M 1 K 09.2240 – juris Rn. 20, die aber letztlich die Streitfrage jeweils offen lassen können). Mögliche Pflichtverstöße können insoweit nur „kompensiert“ werden, indem an Schädigungshandlungen anknüpfende Regelungsmechanismen der Richtlinie im konkreten Fall angewendet werden.
Ein anderes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zu sogenannten faktischen Vogelschutzgebieten oder potentiellen FFH-Gebieten (zusammenfassend Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 33 Rn. 9 ff.), die Folge des unionsrechtlichen Umstands ist, dass nicht hinreichend umgesetzte Richtlinien in der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung bestimmte Rechtswirkungen entfalten können. Folgerichtig kann diese Rechtsprechung nur dazu verpflichten, Verschlechterungsverbote und möglicherweise in der Richtlinie vorgesehene Ausnahmevorschriften (vgl. Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie) auch für noch nicht gemeldete oder nicht gelistete Gebiete anzuwenden. Die Mitgliedstaaten können also verpflichtet sein, auch bei solchen Gebieten bestimmte beeinträchtigende Eingriffe zu verhindern (vgl. EuGH, U.v. 14.9. 2006 – C-244/05 – NVwZ 2007, 61 ff.). Diese Pflicht gilt unabhängig von den Eigentumsverhältnissen an den betroffenen Grundstücken. Nicht dem Zugriff unmittelbarer Richtlinienanwendung unterliegt hingegen die Anwendung der Richtlinie unbekannter Regelungen, wie etwa zum Vorkaufsrecht.
b) Art. 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayNatSchG ist auch nicht analog anzuwenden. Eine analoge Anwendung der Vorschrift scheidet aus.
Ob und unter welchen Voraussetzungen eine nur analog anwendbare Vorschrift dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe – der mit der Ausübung eines Vorkaufsrechts verbunden ist – genügen kann, ist in der Rechtsprechung ungeklärt (offen gelassen in BVerfG, U.v. 31.5.2006 – 2 BvR 1673, 2402/04 – BVerfGE 116, 69/83; tendenziell bejahend BVerfG, B.v. 3.7.2003 – 1 BvR 238/01 – BVerfGE 108, 150/159 f.; verneinend BVerfG, B.v. 14.8.1996 – 2 BvR 2088/93 – juris Rn. 13; zusammenfassend Reimer in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 9 Rn. 29) und bedarf auch vorliegend keiner Klärung, wenngleich erhebliche Zweifel daran bestehen, eine Eingriffsbefugnis isoliert analog anzuwenden, ohne dass hierdurch ein bestehendes Regelungsregime nur abgerundet würde.
Zwar scheidet entgegen der Ansicht der Klägerin eine Analogie nicht bereits deshalb aus, weil eine Anwendung von Art. 39 BayNatSchG auf gemeldete und gelistete Gebiete mit nicht hinnehmbarer Rechtsunsicherheit infolge der fehlenden parzellenscharfen Abgrenzung verbunden wäre (so Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 72. EL April 2014, § 66 BNatSchG Rn. 6; in diese Richtung auch Kraft in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 66 Rn. 5). Denn eine parzellenscharfe Abgrenzung ist beispielsweise auch in den in Art. 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG genannten „Angrenzungsfällen“ nicht möglich (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 13.10.2009 – 14 B 07.1760 – juris Rn. 19 ff. zum Begriff der an das streitgegenständliche Grundstück angrenzenden Verlandungsfläche) und ist insoweit Art. 39 BayNatSchG nicht fremd.
Gleichfalls scheitert eine Analogie nicht an der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Freistaats Bayern. Der bayerische Gesetzgeber verfügt wegen Art. 66 Abs. 5 BNatSchG über die entsprechende Gesetzgebungskompetenz; der Bundesgesetzgeber hat insoweit von der ihm zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) in Ansehung des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts keinen abschließenden Gebrauch gemacht (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 72. EL April 2014, § 66 BNatSchG Rn. 24).
Jedoch fehlt es an einer planwidrigen Regelungslücke (zur verfassungsrechtlichen Bedeutung dieser Voraussetzung siehe BVerfG, U.v. 31.5.2006 – 2 BvR 1673, 2402/04 – BVerfGE 116, 69/83). Der bayerische Gesetzgeber hat im Jahr 2010 das Vorkaufsrecht durch das Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz – BayNatSchG) anlässlich des Wegfalls der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes infolge der Föderalismusreform im Jahr 2006 aus dem bisherigen Bayerischen Naturschutzgesetz in das neue Gesetz mit eher geringfügigen Modifikationen überführt (vgl. LT-Drs. 16/5872, S. 1 und 28). Hinsichtlich von in FFH-Gebieten belegenen Grundstücken hat der Gesetzgeber die Vorschrift hingegen nicht erweitert. Zwar lässt sich den Materialien zu dieser Frage keine ausdrückliche Positionierung entnehmen. Doch spricht gegen die Annahme einer unbewussten Lücke, die der Gesetzgeber geschlossen hätte, wäre er hierauf nur hingewiesen worden, dass er im Rahmen des Gesetzgebungsverfahren durchaus dem FFH-Regime geschuldete Änderungen aufgenommen hat (vgl. LT-Drs. 16/5872, S. 26 zu Art. 21 – gentechnisch veränderte Organismen). Das demnach vorhandene Bewusstsein, im Naturschutzrecht auch das FFH-Schutzregime beachten zu müssen, spricht gegen die Annahme, dass der Gesetzgeber den Schutz von FFH-Gebieten durch das Instrument einer erleichterten Eigentumsverschaffung nur übersehen hat.
Damit fehlt es an der für eine analoge Anwendung der Vorschrift erforderlichen planwidrigen Regelungslücke.
Außerdem würde eine analoge Auslegung den vom Gesetzgeber ohnehin gesondert geregelten, zeitlich vorgelagerten (wenngleich auf ein Jahr limitierten) Schutz vor Veränderungen für (erst) geplante Naturschutzgebiete durch Art. 54 Abs. 3 BayNatSchG und Art. 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 a.E. BayNatSchG überdehnen (vgl. Kraft in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 66 Rn. 5).
Im Ergebnis steht damit der Ausübung eines naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts bereits entgegen, dass die betroffenen Grundstücke nicht von den Tatbestandsmerkmalen des Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG erfasst werden.
2. Im Übrigen bestehen gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheids keine Bedenken. Die naturschutzfachliche Rechtfertigung im Sinne von Art. 39 Abs. 2 BayNatSchG wurde im Bescheid und auch im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausreichend dargelegt. Die – auch – verfolgte Absicht, das Grundstück in ein Ökokonto einzustellen, steht der Ausübung des Vorkaufsrechts angesichts der verfolgten Aufwertungsinteressen nicht entgegen (BayVGH, U.v. 3.5.2016 – 14 B 15.205 – juris Rn. 53 m.w.N.). Dingliche Rechte der Klägerin an dem Grundstück lassen die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht als ermessensfehlerhaft erscheinen. Die Eigentümerstellung lässt die Verwirklichung naturschutzfachlicher Aspekte besser bewerkstelligen als im Falle des Angewiesenseins auf gesetzliche Eingriffstatbestände; dies gilt auch dann, wenn die Ausübung bestimmter Rechte der Klägerin infolge ihrer dinglichen Sicherung nicht von der Beigeladenen zu 2) als Eigentümerin unterbunden werden kann. Dass die Klägerin eine von einer Kommune getragene Gesellschaft ist, hindert die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung nicht. Eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft ist unabhängig von der Natur ihrer Gesellschafter eine juristische Person des Privatrechts. Es ist nicht erkennbar, weshalb für sie nicht die in ständiger Rechtsprechung angenommene allgemeine Erfahrungstatsache Geltung beanspruchen können sollte, dass Grundstücke im Eigentum der öffentlichen Hand die Verwirklichung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege besser und sicherer gewährleisten als Grundstücke in der Hand von Privatpersonen, deren privatnützige Interessen leicht in Konflikt mit den Anforderungen von Naturschutz und Landschaftspflege geraten können (vgl. BayVGH, U.v. 3.5.2016 – 14 B 15.205 – juris Rn. 54; B.v. 9.3.2015 – 14 ZB 13.2250 – NuR 2015, 427 Rn. 7 m.w.N.). Die Klägerin verfolgt ausweislich des im Internet zuletzt verfügbaren Beteiligungsberichts der Gesellschafter-Kommune aus dem Jahr 2015 (S. 55) den Zweck, die Bevölkerung mit Strom, Gas, Wasser und Fernwärme zu versorgen, ein Müllheizkraftwerk und Abfallentsorgungseinrichtungen zu betreiben, mit Abfällen zu handeln und diese zu vermitteln, ein Frei- und Hallenbad zu betreiben, die Telekommunikation sicherzustellen und den öffentlichen Personennahverkehr zu betreiben. Es ist ersichtlich, dass Naturschutz und Landschaftspflege – anders als bei der öffentlichen Hand – nicht zu den Interessen der Klägerin gehören.
II.
Der Beklagte als unterlegener Beteiligter (§ 154 Abs. 1 VwGO) und die Beigeladene zu 2), die einen Sachantrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), haben die Kosten des Verfahrens zu tragen; sie haften nach § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung (ZPO) nach Kopfteilen. Dass der Beigeladene zu 1) seine außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen hat, entspricht der Billigkeit; er hat lediglich an der mündlichen Verhandlung teilgenommen, aber keinen Sachantrag gestellt und sich mithin keinem Kostenrisiko ausgesetzt (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).
III.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
IV.
Die Berufung ist nach § 124a i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die vorliegend entscheidungserhebliche Rechtsfrage, ob Art. 39 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG auf Grundstücke, die (nur) in einem FFH-Gebiet liegen, im Wege der erweiternden Auslegung oder analog anzuwenden ist, in der obergerichtlichen Rechtsprechung bislang noch nicht geklärt und von fallübergreifender Relevanz ist. Das Interesse an der Rechtssicherheit und der Fortbildung des Rechts verlangt nach einer Klärung im Berufungsverfahren.