Europarecht

Aktenzeichen  RO 5 K 16.1862

Leitsatz

1 Ob eine Fläche nach Art. 32 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 beihilfefähig ist, richtet sich nach der tatsächlichen Nutzung. Die landwirtschaftliche Nutzung darf nicht von der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung durch deren Intensität, Dauer oder Zeitpunkt stark eingeschränkt sein. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)
2 Aus § 12 Abs. 3 Nr. 5 DirektzahlDurchV ergibt sich, dass nicht alle Flächen auf Truppenübungsplätzen als vorrangig militärisch genutzt angesehen werden können. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Bescheide des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten … vom 16.11.2015 (Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten), 07.12.2015 (Zuweisung von Zahlungsansprüchen) und 10.12.2015 (Direktzahlungen für das Jahr 2015) in der Form des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17.11.2016 werden aufgehoben, soweit dem Kläger keine Förderung bzw. Zahlungsansprüche für die von ihm beantragten Flächen im Truppenübungsplatz T gewährt wurden. 
II. Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger aufgrund des Mehrfachantrages vom 5.5.2015 für das Jahr 2015 Zahlungsansprüche (Direktzahlungen/Betriebsprämien) zuzuweisen und eine Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für die beantragten Flächen im Truppenübungsplatz T zu gewähren.
III.Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
IV.Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.   

Gründe

Der Kläger begehrt Aufhebung der angefochtenen Ausgangsbescheide in Gestalt des Widerspruchsbescheids, soweit ihm durch diese keine Förderung und Zahlungsansprüche für von ihm bewirtschaftete Flächen auf dem Truppenübungs Platz T… gewährt werden und Verpflichtung des Beklagten zur Zuweisung von Zahlungsansprüchen, Aktivierung von Direktzahlungsansprüchen und Gewährung von Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für diese Flächen.
1. Die zulässige Klage ist begründet. Die Klage ist als Versagungsgegenklage statthaft. Die ablehnenden Ausgangsbescheide des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten … vom 16.11.2015, 7.12.2015 und 10.12.2015 in Form des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17.11.2016 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten gemäß § 113 Abs. 5 S.1VwGO, soweit dem Kläger keine Förderung bzw. Zahlungsansprüche für die von ihm beantragten Flächen im Truppenübungs Platz gewährt wurden.
Bei den streitgegenständlichen Flächen handelt es sich um beihilfefähige landwirtschaftliche Flächen, die zum landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers zum Stichtag 15.5.2015 gehören (Art. 32 Abs. 2, Art. 24 Abs. 1 u. 2 VO (EU) Nr. 1307/213, Art. 31 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 (benachteiligte Gebiete) und § 10 DirektZahlDurchV).
a) Die Flächen des Truppenübungsplatzes stellen beihilfefähige, landwirtschaftlich genutzte Flächen dar und sind auch dem Betrieb des Klägers zuzurechnen. Eine beihilfefähige Fläche nach Art. 32 Abs. 1 VO(EU) Nr. 1307/2013 ist jede landwirtschaftliche Fläche, die zumindest hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird und zum Betrieb des Klägers gehört, wozu eine hinreichende Selbstständigkeit bei der Bewirtschaftung erforderlich ist.
Für die Beurteilung kommt es auf die tatsächliche Nutzung an (EuGH Urteil vom 14.10.2010 – C 61/09 Rn. 37 und EuGH vom 2.7.2015 – C 422/13 Rn. 36). Es kommt daher nicht auf eine Bescheinigung der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben an, wenn die Flächen vom Landwirt tatsächlich überwiegend landwirtschaftlich genutzt wurden und der Landwirt (Betriebsinhaber) dazu auch die Berechtigung hatte. Die landwirtschaftliche Nutzung darf allerdings nicht von der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung durch deren Intensität, Dauer oder Zeitpunkt stark eingeschränkt sein (BVerwG Beschluss vom 26.11.2012 – 3 B 17/12 -). Dies ist zwischenzeitlich durch Art. 32 Abs. 3 Buchst. a) normiert und durch § 12 Abs. 1 DirektZahlDurchfV in nationales Recht umgesetzt.
Das Gericht hat nach dem Gesamtergebnis der mündlichen Verhandlung gem. § 108 Abs. 1 VwGO die Überzeugung gewonnen, dass die streitgegenständlichen Flächen im Truppenübungs Platz vom Kläger tatsächlich landwirtschaftlich genutzt wurden und der Kläger dazu auch die zivilrechtliche Berechtigung hatte. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und glaubhaft dargelegt, dass er im Rahmen seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit weder durch die Intensität noch durch Art, Dauer und Zeitpunkt einer militärischen Nutzung der streitgegenständlichen Flächen nennenswert oder stark eingeschränkt ist (vgl. dazu VG Regensburg vom 14.2.2013 Az.RO 7 K 12.516). Vielmehr findet auf diesen Flächen nach den glaubhaften Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung überhaupt keine militärische Nutzung statt. Nicht einmal die Flugbahnen von Geschossen gehen über diese Flächen. Es ergibt sich auch aus den vorgelegten Fotos, dass die Flächen für Militärfahrzeuge gesperrt sind (Foto Pfahl mit Schild „Off Limits to track vehicles“).
Im vorliegenden Fall kann auch angenommen werden, dass die Vorgaben durch den Revierleiter für die Bewirtschaftung der Fläche, nicht dazu führen, dass eine hauptsächliche landwirtschaftliche Nutzung verneint werden müsste. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht bei der Bewirtschaftung eines Flughafengeländes, bei der aus Gründen der Flugsicherheit die konkrete Vorgabe bestand, die Grashöhe einer Teilfläche konstant auf maximal 15 cm zu halten, die Frage aufgeworfen, ob die Voraussetzungen einer hauptsächlichen landwirtschaftliche Nutzung noch erfüllt sind (vgl. BVerwG vom 26.11.2012 – 3 B 17/12 Rn. 6). Doch ist dieser Fall mit dem streitgegenständlichen Fall nicht vergleichbar. Denn dem Kläger werden im Truppenübungs Platz keine solch engen Vorgaben gemacht. Die im vorliegenden Fall im März des Jahres erteilt Berechtigung, die Flächen als Wiesen zu bewirtschaften, lässt ausreichend Handlungsspielraum für eine landwirtschaftliche Nutzung, solange diese Flächen nicht ständig durch Militärfahrzeuge befahren werden oder darauf Schießübungen stattfinden oder Manöver durchgeführt werden. Tatsächlich sind die beantragten Flächen aber nicht militärisch genutzt worden.
b) Die Förderfähigkeit der streitgegenständlichen Truppenübungsplatzflächen ist nicht durch § 12 Abs. 3 Nr.5 DirektzahlDurchV ausgeschlossen. Danach werden „unbeschadet dessen, ob eine Flächen eine landwirtschaftliche Fläche ist, insbesondere folgende Flächen hauptsächlich für eine nicht landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt: Flächen auf Truppenübungsplätzen, soweit die Flächen vorrangig militärisch genutzt werden.“ Es handelt sich hier um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich voll überprüfbar ist. Schon aus dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 Nr.5 DirektzahlDurchV ergibt sich, dass nicht alle Flächen auf Truppenübungsplätzen als vorrangig militärisch genutzt angesehen werden können. Es können deshalb nicht, wie im vorliegenden Fall erfolgt, pauschal alle Flächen im Truppenübungs Platz durch die Truppenübungsplatzverwaltung als vorrangig militärisch genutzt erklärt werden. Dies ist für die Landwirtschaftsbehörden und auch für die Gerichte nicht bindend. Dies würde auch die Ermächtigung des Art. 32 Abs. 3 Buchst. b) VO (EU) Nr. 1307/2013 überschreiten. Danach „können die Mitgliedstaaten ein Verzeichnis der Flächen erstellen, die hauptsächlich für nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden.“ Aus dem Zusammenhang mit Art. 32 Abs. 3 Buchst. a) ergibt sich aber, dass in diesem Verzeichnis nicht Flächen aufgenommen werden dürfen, die nach den Kriterien des Art. 32 Abs. 3 Buchst. a) VO(EU) Nr. 1307/2013 als hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Flächen angesehen werden müssen. Die Kriterien hat der EuGH in seiner Rechtsprechung (s.o.) mehrmals konkretisiert und betont, dass es auf die tatsächliche Nutzung ankommt. Davon abweichende Regelungen in § 12 Abs. 3 DirektzahlDurchV sind mit EU-Recht nicht vereinbar (vgl. so wohl auch OVG Lüneburg vom 21.3.2017 – 10LB 81/16 Rn. 25).Es können deshalb in dieses Verzeichnis nur Flächen aufgenommen werden, auf denen tatsächlich nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten ausgeübt werden, wie Militärübungen oder Flugvorgänge(siehe dazu auch EuGH vom 02.7.2015 – C 684/13 Rn. 68 – juris.Vorliegend ist jedoch nicht ersichtlich, dass die landwirtschaftliche Nutzung durch eine militärische Nutzung überhaupt eingeschränkt war. Die Flächen werden tatsächlich somit nicht vorrangig militärisch im Sinne des § 12 Abs. 3 Nr. 5 DirektZahlDurchfV genutzt. Der Umstand, dass der eigentliche Hauptzweck der Flächen in einem Truppenübungs Platz deren militärische Nutzung ist, hindert nicht die Annahme, dass es sich hierbei um landwirtschaftliche Flächen handeln kann. Abzustellen ist – wie oben bereits ausgeführt – darauf, wofür die Flächen tatsächlich genutzt werden und nicht welcher Zweck abstrakt der Flächennutzung zu Grunde liegt (so auch VG Minden Urteil vom 21.01.2009- 3 K 136/08 Rn.18).
2. Die Flächen standen dem Kläger als Betriebsinhaber zur Verfügung. Die Flächen stehen demjenigen Betriebsinhaber zur Verfügung, der die Flächen zum Stichtag selbst bewirtschaftet. Das ist derjenige, der die Flächen tatsächlich bewirtschaftet hat, das Nutzungsrecht besitzt und das unternehmerische Risiko der Flächenbewirtschaftung trägt.
Der Kläger besaß im vorliegenden Fall ein selbstständiges Nutzungsrecht für das Jahr 2015. Für das Vorliegen des Nutzungsrechts ist es keine Voraussetzung, dass dem Kläger die uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Flächen in Bezug auf die landwirtschaftliche Tätigkeit zusteht. Die Parteien können vielmehr aufgrund ihrer Vertragsfreiheit das zugrunde liegende Rechtsverhältnis frei gestalten (EuGH, Urteil vom 14.10.2010 a.a.O.). Diese Rechtsprechung ist auf die Rechtslage ab 2015 grundsätzlich übertragbar (siehe auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.06.2016- 10 ME 35/16 Rn. 21).
Die Abgrenzung zwischen mehreren Nutzern ist einzelfallbezogen nach den Kriterien für eine landwirtschaftliche Tätigkeit zu treffen, d.h. es ist insbesondere danach zu fragen, wer auf eigenes Risiko und selbständig die hier in Rede stehenden Grünflächen überhaupt bzw. überwiegend gesät, sonst gepflegt und geerntet hat (so auch OVG Lüneburg a.a.O. Rn. 20). Nach den glaubhaften Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung, die auch nicht bestritten werden, schleppt der Kläger die Wiesen im Frühjahr ab. Bei Wildschweinschäden sät er die Flächen nach. Militärische Schäden gibt es wenig. Er gibt Dünger auf die Wiesen, wenn auch nur wenig, weil die Flächen extensiv bewirtschaftet werden. Er erntet dann auch das Gras als Heu oder als Silage.
Für diese Bewirtschaftung hat der Kläger auch eine zivilrechtliche Berechtigung. Ein Pachtverhältnis oder pachtähnliches Verhältnis ist dafür zwar nicht erforderlich. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Berechtigung zur Nutzung der Flächen für deren Zuordnung als beihilfefähige Fläche ohne Bedeutung wäre. Vielmehr muss sich aus der Art der zivilrechtlichen Nutzungsberechtigung ergeben, dass der Bewirtschafter eine gewisse selbstständige Entscheidungsbefugnis bei der Nutzung ausüben kann (BayVGH Urteil vom 16.04. 2013, Az. 21 B 12.1307 Rn. 25 u.37).
Ein solches Nutzugsrecht, das eine selbstständige Bewirtschaftung der Flächen ermöglicht, ist vorliegend gegeben. Für die Frage, wie die Bewirtschaftung der Flächen erfolgen soll, gibt es keinen schriftlichen Vertrag. Nach den glaubhaften Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung erhält er vom Revierleiter im März jedes Jahres für die gesamten Flächen eine Freigabe. Er kann die Pflegemaßnahmen für die Grünlandflächen durchführen. Er kann dann auch später das Heu machen oder das Gras für die Silage gewinnen. Für die zivilrechtliche Berechtigung reicht auch eine mündliche Vereinbarung aus. Eine solche zivilrechtliche Vereinbarung liegt mit der Freigabe durch den Revierleiter vor. Damit kann der Kläger die Flächen im Truppenübungs Platz, die ihm freigegeben werden, auch mindestens für eine gesamte Vegetationsperiode bewirtschaften. Wenn der Kläger die Freigabe der Flächen für die landwirtschaftliche Nutzung erhalten hat, konnte sich der Kläger nach seinen glaubhaften Angaben in den vergangenen 40 Jahren immer darauf verlassen, dass er dann berechtigt ist, das Gras zu Heu oder Silage zu machen. Durch eine militärische Nutzung wurde dies nach seinen Angaben nicht beeinträchtigt.
Der Kläger trägt auch das unternehmerische Risiko für seine landwirtschaftliche Tätigkeit. Nach seinen glaubhaften Angaben benötigt der Kläger für die Pflegemaßnahmen mindestens 20 Stunden. Für die Ernte braucht er dann mindestens nochmals 30 Stunden für die gesamte Fläche. Wenn der Grasertrag durch Wildschweinschäden niedrig ist oder der Grasertrag durch die Witterung sehr gering ist oder das Heu durch Regenfälle beschädigt wird, bekommt er trotz seiner Arbeitsleistungen keinen angemessen Gegenwert durch den Ertrag. Wenn der Kläger nicht genügend Heuballen ernten kann, hat er keine angemessene Deckung für seine Arbeit und Maschinenkosten. Dieses Risiko trägt der Kläger. Schließlich muss er auch, wenn das Gras für Heu oder Silage nicht mehr brauchbar ist, die Wiesen gleichwohl noch abmähen und pflegen.
Nach alledem hat der Kläger einen Anspruch auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen für die beantragte Fläche und daraus folgend auch Anspruch auf die beantragte Förderungen für das Jahr 2015. Deshalb war der Beklagte so zu verpflichten, wie es sich aus dem Tenor des Urteils ergibt, und die angefochtenen Bescheide aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.
Die Beklagte hat als unterlegene Partei die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung mit Abwendungsbefugnis gegen Sicherheitsleistung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V. m. § 709, § 711 ZPO.