Europarecht

Aktenzeichen  Au 8 S 17.1698

Leitsatz

1 § 24 GlüStV kommt auch dann als Rechtsgrundlage für eine Auflage zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis in Betracht, wenn die Auflage in ihrem Regelungsgehalt über den Wortlaut der gesetzlichen Regelung hinausgeht. (Rn. 40) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die als Nebenbestimmung zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis verfügte Untersagung, Geldautomaten in oder außerhalb einer Spielhalle aufzustellen, bereitzuhalten oder zu dulden, dient ihrer Begründung nach der Vermeidung von Glücksspielsucht und damit einem in § 1 GlüStV aufgeführten Ziel. (Rn. 45) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die aufschiebende Wirkung der am 20. Oktober 2017 erhobenen Klage der Antragstellerin gegen Nr. 4.13 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 22. September 2017 wird wiederhergestellt, soweit die Beseitigung des Geldautomaten angeordnet wurde.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
II. Antragstellerin und Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine von der Antragsgegnerin als Nebenbestimmung zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis verfügte Untersagung, Geldautomaten in oder außerhalb einer Spielhalle aufzustellen, bereitzuhalten oder zu dulden sowie die Anordnung, einen Geldautomaten im Eingangsbereich einer Spielhalle zu entfernen.
1. Der Antragstellerin wurde auf Antrag vom 29. September 2011 mit Bescheid vom 23. März 2012 durch die Antragsgegnerin die unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zum Betrieb der Spielhalle „…“ erteilt. Neben der Adresse der Spielhalle wurde der Grundrissplan der Spielhalle bezüglich der baulichen Ausführung zum Bestandteil des Bescheids erklärt. Auf Antrag vom 22. Dezember 2012 wurde der Antragstellerin mit Bescheid vom 20. Juni 2013 die bis zum 30. Juni 2017 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis im Umfang der erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle „…“ erteilt.
Am 14. November 2012 schloss die Antragstellerin mit der Beigeladenen eine Aufstellungs- und Betriebsvereinbarung für Geldautomaten am Standort der vorgenannten Spielhalle mit einer Laufzeit bis zum 1. Dezember 2017. Dieser Vertrag wurde am 29. Mai 2015 bis zum 30. November 2022 verlängert. Diese Vertragsverlängerung enthielt folgende Klausel:
„Beide Parteien können den Aufstellungsvertrag mit einer Frist von 6 Monaten zum Monatsende kündigen, wenn der Betrieb des Geldautomaten an dem unter § 1 aufgeführten Standort infolge gesetzlicher Vorgaben unmöglich oder unrechtmäßig sein oder werden sollte.“
2. Die Antragstellerin hat am 3. Februar 2017 die Neuerteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle „…“ beantragt.
Mit Bescheid vom 22. September 2017 erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle „…“ in dem mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 23. März 2012 gewerberechtlich genehmigten Umfang (Nr. 1). Die Erlaubnis wurde befristet bis zum 30. Juni 2021 erteilt (Nr. 2). Der Bescheid enthält in Nr. 4 unter anderem folgende Nebenbestimmung:
4. Die Erlaubnis wird unter folgenden Auflagen erteilt:
4.13 Das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere EC- oder Kreditkartenautomaten, in der Spielhalle, in Nebenräumen, Foyers, Toiletten, Durchgängen, Treppenhäusern, Gängen und im umliegenden Einflussbereich (z.B. im Eingangsbereich, im Bereich der Parkplätze) des Spielhallenbetreibers ist unzulässig.
Den Automat zur Bargeldabhebung neben dem Eingang der Spielhalle hat [die Antragstellerin] zu entfernen.
In Nr. 5 des Bescheids wurde (unter anderem) die sofortige Vollziehung der unter Nr. 4 genannten Auflagen angeordnet.
Zur Begründung des Bescheids hat die Antragsgegnerin im Wesentlichen ausgeführt, dass die oben genannte Spielhalle ab 1. Juli 2017 zwingend einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb bedürfe. Diese dürfe auch erteilt werden, da die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderlaufe. Die Erlaubnis könne jedoch unter Nebenbestimmungen erteilt werden, § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV. Das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung stelle einen Widerspruch zu § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 GlüStV dar und sei durch die Antragstellerin zu beenden. Die Möglichkeit, sich in der Spielhalle, in Nebenräumen, Foyers, Toiletten, Durchgängen, Treppenhäusern, Gängen und im umliegenden Einflussbereich (zum Beispiel im Eingangsbereich, im Bereich der Parkplätze) mittels EC- und Kreditkarten Bargeld beschaffen zu können, erhöhe das Risiko eines suchtgefährdenden Spielverhaltens und einer Verschuldung.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung entspreche der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens und liege im besonderen öffentlichen Interesse. Bei einer Abwägung der Interessen an einer effektiven und schnellen Gefahrenabwehr für die Allgemeinheit und denen der Antragstellerin an einer abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit der Auflagen unter Nr. 4 des Bescheids müssten die Interessen der Betroffenen zurückstehen.
Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2017 hat die Antragstellerin sämtliche bestehende Verträge mit der Beigeladenen mit sofortiger Wirkung gekündigt.
3. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2017, eingegangen bei Gericht am 20. Oktober 2017, hat die Antragstellerin Klage gegen den Bescheid vom 22. September 2017 erhoben und u.a. beantragt, die Nebenbestimmung 4.13 des Bescheids aufzuheben (Au 8 K 17.1594). Über die Klage ist noch nicht entschieden.
Zugleich hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 12. November 2017, eingegangen bei Gericht am 13. November 2017, im vorliegenden Verfahren beantragt,
die aufschiebende Wirkung der gegen die Nebenbestimmung 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 erhobenen Klage wiederherzustellen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Nebenbestimmung 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 unionsrechtswidrig sei und gegen Art. 49 und Art. 56 AEUV verstoße. Wie sich aus mehreren Urteilen des EuGH (Belgacom, Parking Brixen, Attanasio) ergäbe, seien die Grundfreiheiten trotz mangelnder Grenzüberschreitung anwendbar. Dafür reiche es schon aus, wenn ein Bereich Binnenmarktrelevanz habe. Ein zur Anwendbarkeit des Unionsrechts führendes gesichertes grenzüberschreitendes Interesse bestehe an einer glücksspielrechtlichen Konzession zum Betrieb einer Spielhalle. Der Eingriff in oben genannte Freiheiten sei auch nicht gerechtfertigt, da die Beschränkung nicht kohärent sei. Soweit ersichtlich seien in sämtlichen staatlich konzessionierten Spielbanken, die mit dem Betrieb von Geldspielgeräten dieselbe Dienstleistung anbieten würden, Automaten vorhanden, um Bargeld abzuheben. Der Glücksspielstaatsvertrag sowie die Nebenbestimmung Nr. 4.13 im Bescheid vom 22. September 2017 würden nicht dem Schutz des Bürgers vor Suchtgefahren und vor überhöhten Geldausgaben dienen, sondern allein der Legitimation des Ausschließlichkeitsrechts der Bundesländer im Bereich der Lotterien und Sportwetten.
Darüber hinaus habe sich die Antragsgegnerin nicht mit der Rechtfertigung dieses beschränkenden Eingriffs auseinandergesetzt, obwohl sie dafür allein darlegungs- und beweisbelastet sei.
Die angegriffene Nebenbestimmung sei auch nach nationalem Recht rechtswidrig. Abgesehen davon, dass sich keine Rechtsgrundlage für ein Verbot von Geldautomaten in einer Spielhalle finden ließe, sei die Verfügung zu unbestimmt und ermessensfehlerhaft. Die Verwendung des Begriffs „Einflussbereich“ genüge nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz. Zudem sei das Verbot von Kartenautomaten nicht dazu geeignet, das Spielverhalten von Kunden zu beeinflussen, da ein Geldautomat nicht zur übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs führe. Vielmehr müssten Kunden große Geldsummen mit sich führen, sodass Nr. 4.13 des Bescheids eher kontraproduktiv sei. Außerdem hätte die Antragsgegnerin unverhältnismäßig gehandelt, da sie die wirtschaftlichen Folgen für die Antragstellerin sowie die Tatsache, dass die Antragstellerin auf die Entfernung des Geldautomaten keinen Einfluss habe, nicht berücksichtigt hätte.
Auf die Antragsschrift wird im Einzelnen verwiesen.
Die Antragsgegnerin hat mit Schreiben vom 8. Januar 2018 beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass ein Verstoß gegen Art. 49 und Art. 56 AEUV ausscheide, da kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliege. Bei der Antragstellerin handele es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland, die ihre Spielhallen in Deutschland betreibe. Hilfsweise wäre ein solcher Verstoß gerechtfertigt, da eine Gesamtkohärenz vorliege.
Auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragstellerin habe man keine Rücksicht nehmen müssen, da sie selbst sich durch die Vertragsverlängerung im Jahre 2015 in diese Situation gebracht hätte und zivilrechtliche Aspekte bei Erwägungen im Rahmen des Sicherheitsrechts keine Rolle spielen könnten.
Mit § 24 Abs. 2 Satz 3 und § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Satz Nr. 1 GlüStV sei eine Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung vorhanden. Man könne auch auf § 33 i GewO abstellen. Zudem sei ein Verbot von Geldautomaten durchaus geeignet, Spielsucht zu verhindern. Es sei eine logische Selbstverständlichkeit, dass ein Geldautomat, der Bargeld oder Kredite unkompliziert in der Spielhalle oder in direkter Nähe ausgebe, spielsuchtfördernd sei. Erst wenn die Spielhalle verlassen werden müsse, könne die Möglichkeit, sich in einer Verlustphase schnell neue Barmittel zu beschaffen, effektiv eingeschränkt werden. Der Begriff „Einflussbereich“ sei hinreichend bestimmt, zumal jedenfalls Bestimmbarkeit als solche ausreichend sei.
Auf die Antragserwiderung wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Schriftsätzen vom 30. Januar 2018 und vom 25. Februar 2018 vertiefte und wiederholte die Antragstellerin ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend brachte sie vor, dass bei der Erteilung einer Auflage neben § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auch Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG berücksichtigt werden müsse, da ein Anspruch auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bestehe. Ebenso lägen die Voraussetzungen des § 33 i GewO nicht vor.
Auf die Replik im Übrigen wird verwiesen.
Mit Schriftsatz vom 16. Februar 2018 legte die Antragsgegnerin Pläne zur Konkretisierung der Nebenbestimmung Nr. 4.13 vor, wobei der in der Auflage genannte umliegende „Einflussbereich“ der Spielhalle bzw. der Spielhallenbetreiberin in den Plänen rot markiert wurde. Der Schriftsatz selbst und die nachgereichten Pläne wurden zum Inhalt des gegenüber der Antragstellerin ergangenen Bescheids vom 22. September 2017 gemacht. Eine Behörde sei befugt, einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot im gerichtlichen Verfahren durch nachträgliche Klarstellung zu heilen. Auf die Duplik im Übrigen wird verwiesen.
Mit weiterem Schriftsatz vom 6. März 2018 wiederholte und vertiefte die Antragstellerin ihr Vorbringen. Die Antragstellerin sei nicht Eigentümerin des Grundstücks. Sie habe nur das Gebäude von der Eigentümerin gemietet, nicht jedoch die das Gebäude umgebende Freifläche. Die Antragstellerin dürfe jedoch kostenfrei die Stellplätze im östlichen Grundstücksbereich sowie die Stellplätze entlang der Straße nutzen. Eine Verfügungsbefugnis der Antragstellerin über die in den Plänen der Antragsgegnerin schraffierte Gesamtfläche scheide damit aus. Der Aufstellungsort des Geldautomaten liege somit außerhalb des Einflussbereichs der Antragstellerin. Der Nebenbestimmung könne daher aus sachlichen und rechtlichen Gründen nicht Folge geleistet werden. Insbesondere stehe § 317 StGB entgegen.
Mit Beschluss vom 24. Januar 2018 wurde der Automatenbetreiber zum Verfahren beigeladen. Dieser Beschluss wurde durch Beschluss vom 15. Februar 2018 gem. § 122 Abs. 1, § 118 Abs. 1 VwGO wegen einer offenbaren Unrichtigkeit berichtigt. Die Beigeladene hat sich im Verfahren nicht geäußert, sie hat keinen Antrag gestellt.
Ergänzend wird auf die vorgelegte Akte nebst Lichtbildern sowie die Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Nr. 4.13 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 22. September 2017 ist zulässig und teilweise begründet.
Rechtsbehelfe gegen Nr. 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 haben nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine aufschiebende Wirkung.
Der Antrag ist in der Sache teilweise begründet.
Das Gericht hat bei seiner Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes und das Interesse des Betroffenen, vom sofortigen Vollzug bis zur Entscheidung in der Hauptsache zunächst verschont zu bleiben, gegeneinander abzuwägen. Hierbei hat das Gericht die Erfolgsaussichten der Klage, soweit sie im Rahmen der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung überschaubar sind, zu berücksichtigen. Stellen sich die Erfolgsaussichten als offen dar, hat eine reine Interessenabwägung stattzufinden. Maßgeblich für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist dabei die sich im Zeitpunkt der Entscheidung darbietende Sach- und Rechtslage.
Die Klage gegen Nr. 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 wird voraussichtlich insoweit erfolgreich sein, wie gegenüber der Antragstellerin die Beseitigung des Geldautomaten angeordnet wurde. Im Übrigen ist Nr. 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 voraussichtlich rechtmäßig und die Antragstellerin daher nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagung, Geldautomaten in oder außerhalb einer Spielhalle aufzustellen, bereitzuhalten oder zu dulden bzw. die Anordnung, einen Geldautomaten im Eingangsbereich einer Spielhalle zu entfernen, ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG. Danach kann die glücksspielrechtliche Erlaubnis, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es dabei unschädlich, dass im AGGlüStV keine Regelung zum Aufstellen, Bereithalten oder Dulden von technischen Geräten zur Bargeldabhebung vorhanden ist. § 24 Abs. 3 GlüStV räumt den Ländern lediglich eine weitergehende Konkretisierungsbefugnis sowohl auf den in Abs. 1 beschriebenen Anwendungsbereich und die nähere Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts als auch auf die in Abs. 2 geregelten Erlaubnisvoraussetzungen ein (Hecker in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 24 Rn. 31). Wenn ein Land von dieser Konkretisierungsbefugnis insoweit keinen Gebrauch macht, hat dies nicht zur Folge, dass überhaupt keine Rechtsgrundlage vorhanden ist. Vielmehr kann auf § 24 GlüStV als zu konkretisierende Norm zurückgegriffen werden. Unschädlich ist es in diesem Zusammenhang auch, dass die angeordnete Auflage in ihrem Regelungsgehalt über den Wortlaut der gesetzlichen Regelung hinausgeht. Könnte die Behörde nämlich nur gesetzliche Vorgaben in Auflagen umsetzen, wären Auflagen überflüssig.
Zwar weist die Antragstellerin insoweit zu Recht darauf hin, dass Art. 36 BayVwVfG neben § 24 GlüStV anwendbar ist. Letzterer hat nach Wortlaut und Zielsetzung der Norm jedoch keinen abschließenden Charakter. Dies ergibt sich durch Auslegung des § 24 GlüStV. Da diese Vorschrift nicht auf bestimmte Arten von Nebenbestimmungen beschränkt ist, ist (im Zweifel) davon auszugehen, dass das Fachrecht keine abschließende Regelung enthält (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 26). Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG und nicht Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG die maßgebliche Norm, da auf den Erlass einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis kein Anspruch besteht. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV regelt nicht die Erlaubnisvoraussetzungen, sondern legt nach seinem eindeutigen Wortlaut die Versagungsvoraussetzungen fest (Hecker in Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 24 Rn. 28). Für den Fall, dass keine Versagungsvoraussetzungen gegeben sind, enthält § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zwar keine Bestimmungen hinsichtlich des Ermessens, jedoch spricht das Fehlen einer näheren Normierung der Voraussetzungen eines Verwaltungsakts dafür, dass der Erlass in das Ermessen der Behörde gestellt ist (Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 19; VG Regensburg, U.v. 21.10.2010 – RO 5 K 10.31 – juris Rn. 57). Dafür spricht auch Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV, dem zu Folge die glücksspielerechtliche Erlaubnis erteilt werden darf.
2. Die Antragsgegnerin ist gemäß § 28 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 4 AGGlüStV i.V.m. Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 ZustV, Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG für den Erlass der streitgegenständlichen Auflage sachlich und örtlich zuständig.
3. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist rechtmäßig. Die Begründung der sofortigen Vollziehung genügt den Anforderungen gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Mit dem Hinweis auf die besonderen Gefahren für die Allgemeinheit, die durch das Dulden bzw. Aufstellen eines Geldautomaten entstehen können, wird eine auf den konkreten Einzelfall abstellende und die Dringlichkeit hinreichend darlegende Begründung abgegeben (vgl. BayVGH, B.v. 15.7.2002 – 20 CS 02.1482 – juris Rn. 12).
4. Nr. 4.13 des Bescheids vom 22. September 2017 ist materiell rechtmäßig, soweit es um die Unzulässigkeit des Aufstellens, Bereithaltens oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung geht (Nr. 4.13 Teil 1).
a) Die Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG liegen vor. Da Art. 36 BayVwVfG abgesehen von der Regelung in Abs. 1 keine näheren Festlegungen der Zwecke, zu deren Verwirklichung oder Wahrung Nebenbestimmungen zulässig sind, enthält, ist auf Art. 36 Abs. 3 BayVwVfG abzustellen, wonach dem Zweck des Verwaltungsakts zuwiderlaufende Nebenbestimmungen ausgeschlossen sind. Daraus ergibt sich, dass Nebenbestimmungen nur dann zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsakts in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich sind, dienen (vgl. VG Regensburg, U.v. 21.10.2010 – RO 5 K 10.31 – juris Rn. 57; Ramsauer in Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 79). Gem. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen. Ziele des Staatsvertrages sind gleichrangig das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (Nr. 2), den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3), sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (Nr. 4) und Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (Nr. 5), § 1 GlüStV. Die Nebenbestimmung in Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids vom 22. September 2017 dient ihrer Begründung nach der Vermeidung von Glücksspielsucht und damit einem in § 1 GlüStV aufgeführten Ziel.
b) Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch die Antragsgegnerin ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).
Das Gebot der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, erfordert, das Ermessen in gleich gelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 25). Danach haben sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Antragsgegnerin das ihr eröffnete Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. Sie hat bereits in der Vergangenheit glückspielrechtliche Erlaubnisse mit identischen bzw. nahezu identischen Nebenbestimmungen erlassen.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin die wirtschaftlichen Folgen für die Antragstellerin sowie die Tatsache, dass die Antragstellerin auf die Entfernung des Geldautomaten keinen Einfluss habe, bei der Entscheidung über die Untersagung des Aufstellens von Geldautomaten durchaus berücksichtigt. Zwar geschah dies nicht im Bescheid vom 22. September 2017, dafür jedoch in der Antragserwiderung vom 8. Januar 2018, in der die Antragsgegnerin insbesondere darauf eingeht, warum kein Bestandsschutz der Verträge mit der Beigeladenen gewährt werden konnte bzw. warum zivilrechtliche Vereinbarungen im Rahmen einer sicherheitsrechtlichen Anordnung keine Rolle spielen können. Insoweit wurden die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin zulässigerweise ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO).
Auch die von der Antragstellerin zitierten Anwendungshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr zur Befreiung vom Verbot von Mehrfachkonzessionen führen nicht zu einem Ermessensfehler der Antragsgegnerin in Form einer Ermessensüberschreitung, da diese bei der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Auflagen keine Anwendung finden. Sie gelten vielmehr nur im Rahmen der Erteilung von Befreiungen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV. Doch selbst wenn die zitierten Anwendungshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr Anwendung fänden, ergäbe sich daraus kein Ermessensfehler der Antragsgegnerin. Die Kammer folgt bei dieser Bewertung der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr in Bezug auf Sportwetten. Ebenso wie dort wurden auch die hier zitierten Anwendungshinweise nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie keine ermessensbindende Wirkung entfalten können (vgl. BayVGH, B.v. 18.1.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 49). Darüber hinaus treffen die Anwendungshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr zur Befreiung vom Verbot von Mehrfachkonzessionen keine endgültig abschließende Aussage dazu, wann eine Befreiung nicht erteilt werden soll. Es wird nur festgesetzt, was in der Regel gegen eine Befreiung spricht.
c) Nr. 4.13 Teil 1 ist auch hinreichend bestimmt und verstößt somit nicht gegen Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.
Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei einem normalen, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5).
In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids vom 22. September 2017 als hinreichend bestimmt. Spätestens durch die im Schriftsatz vom 16. Februar 2018 nachgereichten Pläne wird der Antragstellerin in nachvollziehbarer Weise aufgezeigt, welcher Bereich von dem Begriff „Einflussbereich“ erfasst sein soll. Insoweit wurde der Bescheid der Antragsgegnerin zulässigerweise ergänzt.
5. Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids verstößt auch nicht gegen höherrangiges EU-Recht, insbesondere Art. 49 und Art. 56 AEUV.
a) Die Anwendbarkeit der oben genannten Grundfreiheiten in einem Fall mit rein innerstaatlichem Bezug gemäß der Rechtsprechung des EuGH u.a. in den Rechtssachen Belgacom, Parking Brixen und Attanasio erscheint fraglich, da es für eine Anwendbarkeit von Grundfreiheiten in einem solchen Fall nicht genügt, dass die Antragstellerin hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnte (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – juris Rn. 83). Es lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Antragstellerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann.
b) Die Frage des grenzüberschreitenden Bezugs kann jedoch letztlich dahinstehen, da ein Eingriff jedenfalls gerechtfertigt wäre. In der Rechtsprechung des EuGH ist anerkannt, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des allgemeinen Interesses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können, wenn die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auch die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen (EuGH, U.v. 6.11.2003 – Rs.C-243/01, Gambelli – juris Rn. 67 m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben ist die Nebenbestimmung in Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids vom 22. September 2017 gerechtfertigt. Ihrer Begründung zufolge dient Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids vom 22. September 2017 der Vermeidung von Glücksspielsucht und damit einem zwingenden Grund des Allgemeinwohls als ungeschriebenem Rechtfertigungsgrund.
Dazu ist Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids vom 22. September 2017 entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch geeignet. Die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten sowie die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen sowie für die Gesellschaft, die mit Spiel und Wetten einhergehen, rechtfertigen ein ausreichendes Ermessen staatlicher Stellen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (EuGH, U.v. 6.11.2003 – Rs.C-243/01, Gambelli – juris Rn. 63 m.w.N.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Antragstellerin zitierten Beschluss des VGH Baden-Württemberg (VGH BW, B.v. 20.7.2011 – 6 S 1430/11 – juris Rn. 6 ff.), da sich dieser im Rahmen des § 33i GewO mit der „übermäßigen Ausnutzung des Spielbetriebs“ auseinandersetzt. Gem. § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV kann die glücksspielerechtlicher Erlaubnis, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden. Auf die in § 33i GewO genannten Voraussetzungen kommt es somit nicht an.
Nr. 4.13 Teil 1 des Bescheids trägt auch kohärent und systematisch zur Verwirklichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele bei. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dient. Zudem gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit dieser Einschränkungen beeinträchtigen könnten (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – juris Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 317).
6. Nr. 4.13 Teil 2 des Bescheids vom 22. September 2017 ist materiell rechtswidrig, soweit es um die angeordnete Beseitigung des Geldautomaten geht. Die Antragsgegnerin handelte bei der Auswahl des richtigen Adressaten der Anordnung ermessensfehlerhaft.
Zwar gelten die oben unter Nr. 3 und 4 ausgeführten Erwägungen auch hinsichtlich dieses Teils der Nebenbestimmung. Dennoch erweist sich die angeordnete Beseitigung des Geldautomaten als rechtswidrig. Glücksspielrecht ist besonderes Sicherheitsrecht (vgl. Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 9 Rn. 1ff.). Damit kann zur Bestimmung des richtigen Adressaten zumindest analog auf Art. 9 LStVG zurückgegriffen werden. Die Antragstellerin hat somit bei der Auswahl des Adressaten der Beseitigungsanordnung zu prüfen, welcher Störer in Anspruch genommen wird. Der Geldautomat befindet sich außerhalb der Spielhalle in deren Eingangsbereich. Nach Aktenlage hat die Antragstellerin auf den Bereich, in dem der Geldautomat aufgestellt ist, keinen Einfluss. Sie ist weder Eigentümerin der die Spielhalle umgebenden Fläche, noch hat sie diese von der Eigentümerin im Mietvertrag vom 15. März 2011 angemietet. Die Antragstellerin ist laut der Anlage zu o.g. Mietvertrag lediglich dazu berechtigt, die PKW-Stellplätze unentgeltlich zu nutzen. Da sich der Geldautomat jedoch an einem Standort befindet, den die Antragstellerin nicht nutzen darf, ist die Antragstellerin nicht Zustandsstörerin i.S.d. Art. 9 Abs. 2 LStVG. Die Antragstellerin hat zwar am 14. November 2012 bzw. am 29. Mai 2015 mit der Beigeladenen eine Aufstellungs- und Betriebsvereinbarung über den streitgegenständlichen Geldautomaten getroffen. Es ist jedoch zweifelhaft, ob sie deswegen Handlungsstörerin i.S.d. Art. 9 Abs. 1 LStVG ist. Immerhin hat die Beigeladene den Geldautomaten aufgestellt und damit die letzte steuerbare Ursache für die Entstehung der Gefahr gesetzt.
Dies kann jedoch im Ergebnis dahinstehen, da die Antragsgegnerin bei der Störerauswahl jedenfalls ermessensfehlerhaft handelte. Neben der Antragstellerin sind auch die Beigeladene als Eigentümerin des Geldautomaten sowie die Eigentümer der die Spielhalle umgebenden Fläche Handlungsbzw. Zustandsstörer i.S.d. Art. 9 Abs. 1, Abs. 2 LStVG. Kommen jedoch mehrere Störer in Betracht, hat die Sicherheitsbehörde in jedem Fall eine Auswahlentscheidung nach pflichtgemäßen Ermessen zu treffen (BayVGH, B.v. 24.7.2015 – 9 ZB 14.1291 – juris Rn. 10). Die Antragsgegnerin hat jedoch in ihrer Entscheidung mangels Aufklärung der Verfügungsbefugnis nicht erkannt, dass mehrere potentielle Adressaten für den streitgegenständlichen Nebenbestimmung zur Beseitigung zur Verfügung stehen. Sie hat keinerlei Erwägungen dahingehend anstellt, welcher der o.g. Störer die Gefahr am schnellsten und sichersten abwehren oder beseitigen kann, so dass es gerade an einer solchen Auswahlentscheidung fehlt und somit ein Ermessensausfall vorliegt. Eine Ermessensreduktion auf Null hinsichtlich der Inanspruchnahme der Antragstellerin ist weder vorgetragen noch im Hinblick auf die Aktenlage ersichtlich. Insofern ist auch eine Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO nicht möglich. Im Anwendungsbereich des § 114 Satz 2 liegen nämlich die Fälle, die in welchen bei einem Ermessensverwaltungsakt unvollständige Ermessenserwägungen ergänzt wurden, nicht hingegen solche, in denen es an Ermessenserwägungen bisher fehlte, das Ermessen also noch gar nicht ausgeübt wurde oder wesentliche Teile der Ermessenserwägungen ausgetauscht oder erst nachträglich nachgeschoben wurden (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 114 Rn. 50).
7. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostentragung der Beigeladenen beruht auf § 162 Abs. 3 VwGO.
8. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Kammer folgt grundsätzlich der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach das Interesse eines Spielhallenbetreibers an der Weiterführung einer einzelnen Spielhalle in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vorbehaltlich gegenläufiger Anhaltspunkte mit 10.000 EUR zu veranschlagen ist (BayVGH, B.v. 22.12.2017 – 22 CS 17.2261 – juris Rn. 43 m.w.N.). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch nicht die Weiterführung einer Spielhalle, vielmehr geht es um eine einzelne Nebenbestimmung zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die das Aufstellen von Geldautomaten zum Inhalt hat. Für diese Auflage sieht die Kammer in isolierter Betrachtung den Auffangstreitwert als sachgerecht an, der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auf 2.500,00 EUR zu halbieren war.