Europarecht

Aktenzeichen  Au 1 K 17.883

Leitsatz

1 Wegen des nach Art. 288 Abs. 2 AEUV geltenden Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gilt Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 unmittelbar und verdrängt andere nationale Vorschriften. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
2 Der Anwendungsbereich des Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 ist enger als der Anwendungsbereich von § 39 LFGB, da Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 voraussetzt, dass die zuständige Behörde bereits einen Verstoß festgestellt hat. Demgegenüber berechtigt § 39 Abs. 2 LFGB die zuständigen Behörden dazu, notwendige Anordnungen und Maßnahmen zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts auf einen Verstoß als auch zur Verhütung künftiger Verstöße zu treffen. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
3 Nach Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 ist für die Klassifizierung eines Stoffes als Futtermittelzusatzstoff nicht zusätzlich Voraussetzung, dass dieser Stoff die Begriffsbestimmung als „Futtermittel“ im Sinne von Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 iVm Art. 3 Abs. 2 b VO (EG) Nr. 767/2009 erfüllt. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
1. Der Beklagte stützt das Verbot, Eisen-III-Oxyhydroxid als Phosphatbinder für Katzenfutter ohne entsprechende Zulassung in den Verkehr zu bringen, zu verarbeiten oder zu verwenden zutreffend auf Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl EG Nr. L 165 S. 1-141) – im Folgenden: VO (EG) Nr. 882/2004 – i.V.m. § 39 Abs. 1 und 2 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) i.V.m. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über Zusatzstoffe zur Verwendung in der Tierernährung (ABl. EG Nr. L 268 S. 29-43) – im Folgenden: VO (EG) Nr. 1831/2003.
Nach Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen, um festgestellte Verstöße zu beseitigen. Wegen des nach Art. 288 Abs. 2 AEUV geltenden Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gilt Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 unmittelbar und verdrängt andere nationale Vorschriften. Allerdings ist der Anwendungsbereich des Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 enger als der Anwendungsbereich von § 39 LFGB, da Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 voraussetzt, dass die zuständige Behörde bereits einen Verstoß festgestellt hat. Demgegenüber berechtigt § 39 Abs. 2 LFGB die zuständigen Behörden dazu, notwendige Anordnungen und Maßnahmen zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts auf einen Verstoß als auch zur Verhütung künftiger Verstöße zu treffen (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Bd. 2 (Stand Juli 2016), § 39 LFGB Rn. 10; BayVGH, U.v. 9.7.2015 – 20 BV 14.1490 – juris Rn. 42). Welche der beiden im streitgegenständlichen Bescheid genannten Rechtsgrundlagen maßgeblich ist, kann allerdings offen bleiben, weil Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 und § 39 LFGB eine identische Zielrichtung haben und hinsichtlich des Befugnisrahmens und der Rechtsfolgen gleich sind. Beide Rechtsgrundlagen stellen generalklauselartige Befugnisnormen dar, welche bei Eröffnung des jeweiligen Anwendungsbereiches der Norm und der Zugrundelegung des streitgegenständlichen Sachverhaltes die getroffenen Anordnungen decken können. Angesichts der Ankündigung der Klägerin, das Produkt – zukünftig – auf den Markt bringen zu wollen, spricht einiges dafür, dass insoweit die streitgegenständliche Untersagungsverfügung auf § 39 Abs. 2 LFGB zu stützen ist.
2. Nach Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 bzw. § 39 Abs. 1 und 2 LFGB treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Sie können insbesondere das Herstellen, Behandeln oder In den Verkehr bringen von Erzeugnissen verbieten (Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 bzw. § 39 Abs. 2 Nr. 3 LFBG).
Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 darf niemand einen Futtermittelzusatzstoff in Verkehr bringen, verarbeiten oder verwenden, sofern nicht eine entsprechende Zulassung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 erteilt und die in der Verordnung festgelegten Bedingungen für die Verwendung sowie die Kennzeichnungsvorschriften erfüllt sind. Die Klägerin beabsichtigt, den Stoff Eisen-III-Oxyhydroxid als Phosphatbinder für Katzenfutter auf den Markt zu bringen. Bei diesem Stoff – für den derzeit unstreitig keine Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 vorliegt – handelt es sich um einen Futtermittelzusatzstoff, so dass die Voraussetzungen für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung vorliegen.
a) Bei dem Phosphatbinder Eisen-III-Oxyhydroxid handelt es sich um einen Futtermittelzusatzstoff im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003.
Nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 sind „Futtermittelzusatzstoffe“ Stoffe, Mikroorganismen oder Zubereitungen, die keine Futtermittel-Ausgangserzeugnisse oder Vormischungen sind und bewusst Futtermitteln oder Wasser zugesetzt werden, um insbesondere eine oder mehrere der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Funktionen zu erfüllen.
aa) Zwischen den Beteiligten besteht Einigkeit darüber, dass es sich bei dem Stoff Eisen-III-Oxyhydroxid nicht um einen Futtermittelausgangsstoff handelt. Bei dem von der Klägerin zur Markteinführung vorgesehenen Phosphatbinder handelt es sich um ein weißes Pulver, das in Katzenfutter eingerührt oder über das Katzenfutter gestreut wird. Er wird somit bewusst einem (anderen) Futtermittel zugesetzt und von der Katze gemeinsam mit dem Futtermittel gefressen. Nach Aussage der Klägerin beeinflusst Eisen-III-Oxyhydroxid den Verdauungsvorgang im Darm mit der Folge, dass das im Katzenfutter vorhandene Phosphat vom Tier nicht aufgenommen, sondern ausgeschieden wird.
Auf Grund dieser Wirkungsweise erfüllt es auch eine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 unter a) bis g) alternativ aufgeführten Funktionen. Einschlägig ist vorliegend Art. 5 Abs. 3 lit. f) VO (EG) Nr. 1831/2003 (Positive Beeinflussung der Tierproduktion, der Leistung oder des Wohlbefindens der Tiere, insbesondere durch Einwirkung auf die Magen- und Darmflora oder die Verdaulichkeit der Futtermittel). Da nach eigenen Angaben der Klägerin durch die Beigabe des Phosphatbinders die Verdaulichkeit des Futter-Phosphors gesenkt, die Belastung auf das Ausscheideorgan Niere reduziert und somit die Entwicklung einer klinischen Niereninsuffizienz verzögert wird bzw. deren Symptome abgeschwächt werden, beeinflusst das streitgegenständliche Produkt das Wohlbefinden der Tiere.
bb) Zwischen den Beteiligten ist jedoch streitig, ob für die Anwendbarkeit der Verordnung auf das streitgegenständliche Produkt Voraussetzung ist, dass zusätzlich zu den in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgeführten Begriffsmerkmalen eines Futtermittelzusatzstoffes auch die Begriffsmerkmale eines Futtermittels im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl EG Nr. L 31 S. 1-24) – im Folgenden: VO (EG) Nr. 178/2002 erfüllt sein müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Art. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 enthält die für die Anwendung dieser Verordnung maßgeblichen Begriffsbestimmungen. In Abs. 1 dieses Artikels ist bestimmt, dass für „Futtermittel“ die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gelten. In Abs. 2 des Artikels sind weitere Begriffe, u.a. der Begriff „Futtermittelzusatzstoff“ näher definiert. Die Klägerin zieht aus der Regelung in Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 den Schluss, dass die Einordnung eines Stoffes als „Futtermittelzusatzstoff“ voraussetzt, dass dieser Stoff neben den in Art. 2 Abs. 2 lit a) VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Voraussetzungen zusätzlich auch die Begriffsbestimmungen und Voraussetzungen für die Qualifizierung als „Futtermittel“ im Sinne von der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfüllen muss, d.h. auch das Merkmal „zur oralen Tierfütterung bestimmt“ nach Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 767/2009 vorliegen muss. Dieses Merkmal sei nach der letztgenannten Vorschrift nur gegeben, wenn der Stoff auch den Nahrungsbedarf der Tiere deckt oder die Produktivität von normal gesunden Tieren aufrechterhält. Dieser Ansicht kann jedoch nicht gefolgt werden.
Gegen diese Auffassung spricht schon der eindeutige Wortlaut in Art. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003, der in seinem Absatz 1 für die Begriffsbestimmung eines „Futtermittels“ auf die Definition in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verweist und in Absatz 2 lit. a) für den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 eine eigenständige Begriffsbestimmung „Futtermittelzusatzstoff“ enthält. Diese Begriffsbestimmung nimmt in keiner Weise Bezug auf die in Abs. 1 enthaltene Definition. Gleiches gilt auch für die übrigen in Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 unter b) bis n) aufgeführten Begriffsbestimmungen, die jeweils eigenständige Definitionen ohne Rückgriff auf Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 enthalten.
Auch der Verordnungszweck spricht gegen die Auffassung der Klägerin. Nach Art. 1 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 ist Zweck der Verordnung die Einführung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Zulassung und Verwendung von Futtermittelzusatzstoffen, um ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit des Menschen, der Tiere und der Umwelt im Zusammenhang mit Futtermittelzusatzstoffen zu schaffen. Es handelt sich somit bei dieser Verordnung um eine spezielle Regelung für das In-Verkehr-Bringen von Futtermittelzusatzstoffen. Welche Stoffe dem Zulassungsverfahren dieser Verordnung unterliegen, ist in Art. 2 dieser Verordnung geregelt. Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 enthält somit für den Anwendungsbereich dieser Verordnung eine spezielle Definition von „Futtermittelzusatzstoffen“, die gerade nicht voraussetzt, dass es sich um ein Futtermittel im Sinne von Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 handelt. Entscheidend und ausreichend ist, dass es sich um Stoffe, Mikroorganismen oder Zubereitungen handelt, die einem Futtermittel (im Sinne von Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002) zugesetzt werden. Diese eigenständige Futtermittelzusatzstoffdefinition in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 setzt somit gerade nicht voraus, dass der Stoff dem Nahrungsbedarf der Tiere dient.
Nach Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 ist lediglich zusätzlich darauf abzustellen, ob der Zusatzstoff eine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Funktionen erfüllt. Wie der Aufzählung in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 zu entnehmen ist, kann ein Futtermittelzusatzstoff verschiedene Funktionen erfüllen. So liegt ein Futtermittelzusatzstoff z.B. vor, wenn die Beschaffenheit des Futtermittels (a) oder der tierischen Erzeugnisse (b) oder die Farbe von Zierfischen und Ziervögeln positiv beeinflusst wird (c). Gerade aus der letztgenannten Funktion wird deutlich, dass es für die Qualifizierung als Futtermittelzusatzstoff nicht darauf ankommen kann, dass dieser zusätzlich auch die Begriffsbestimmungen des Futtermittels („den Nahrungsbedarf der Tiere deckt oder die Produktivität von normal gesunden Tieren aufrechterhält“) erfüllt. Auch die unter Art. 5 Abs. 3 lit. d) VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgelistete Funktion „den Ernährungsbedarf der Tiere decken“ ergibt nur einen Sinn, wenn dieses Kriterium nicht bereits bei der Einordnung als Futtermittelzusatzstoff vorliegen muss. Aus dieser Auflistung, die im Übrigen nicht abschließend ist, ist der Schluss zu ziehen, dass ein Futtermittelzusatzstoff auch dem Ernährungsbedarf der Tiere dienen kann, dies aber nicht Voraussetzung für die Definition dieses Begriffs ist.
cc) Für die Einordnung als Futtermittelzusatzstoff ist auch nicht Voraussetzung, dass zusätzlich eine der in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgeführten Kategorien erfüllt wird. Zum einen verweist Art. 2 Abs. 2 lit a) VO (EG) Nr. 1831/2003 für die Begriffsbestimmung „Futtermittelzusatzstoff“ nicht auf Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003, zum anderen betrifft diese Vorschrift das Zulassungsverfahren selbst. In Art. 7 VO (EG) Nr. 1831/2003 ist das Zulassungsverfahren geregelt und bestimmt, dass ein Antrag auf Zulassung an die Kommission der Europäischen Union zu richten ist und bei der Antragstellung neben weiteren Angaben auch ein Vorschlag für die Zuordnung des Futtermittelzusatzstoffes zu einer in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorie zu machen ist. Diese Kategorien dienen daher der Einordnung von (zugelassenen) Futtermittelzusatzstoffen; sie sind nicht Voraussetzung für die Beurteilung der Frage, ob es sich bei dem entsprechenden Stoff überhaupt um einen Futtermittelzusatzstoff handelt. Wenn die Klägerin vorträgt, dass der von ihr verwendete Stoff keiner der Kategorien zuzuordnen sei, so ist diese Frage Gegenstand des Zulassungsverfahrens. Sollte die Zulassungsbehörde zu dem Ergebnis kommen, dass der streitgegenständliche Phosphatbinder keiner der in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorien zuzuordnen ist, kann sie eine weitere Kategorie festlegen (Art. 6 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003).
dd) Da somit nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 für die Klassifizierung des streitgegenständlichen Stoffes als Futtermittelzusatzstoff nicht zusätzlich Voraussetzung ist, dass dieser Stoff die Begriffsbestimmung als „Futtermittel“ im Sinne von Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 b VO (EG) Nr. 767/2009 erfüllt, kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob dieser Stoff „zur oralen Tierfütterung“ eingesetzt wird bzw. dazu dient, den Nahrungsbedarf oder die Produktivität von normal gesunden Tieren aufrechtzuerhalten.
b) Da für den Phosphatbinder Eisen-III-Oxyhydroxid die notwendige Zulassung als Futtermittelzusatzstoff gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 nicht vorliegt, sind die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung gegeben. Denn das In-Verkehr-Bringen, Verarbeiten oder Verwenden des streitgegenständlichen Futtermittelzusatzstoffes setzt ein Zulassungsverfahren voraus, in dem überprüft wird, ob durch die Verwendung des Stoffes u.a. die Gesundheit und das Wohlergehen der Tiere gewährleistet ist. Die Untersagung, den Phosphatbinder Eisen-III-Oxyhydroxid ohne entsprechende Zulassung als Futtermittelzusatzstoff nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 in den Verkehr zu bringen, zu verarbeiten oder zu verwenden, ist daher rechtmäßig.
3. Die Zwangsgeldandrohung wurde zutreffend auf Art. 29, 30, 31 und 36 VwZVG gestützt. Auch hinsichtlich der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen keine rechtlichen Bedenken.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.