Arbeitsrecht

Aktenzeichen  AN 15 K 16.00373

Leitsatz

1. Eine kraft Gesetzes eintretende Gleichstellung iSd § 58 Abs. 1 Nr. 1 AVPfleWoqG kann nicht bei solchen Weiterbildungslehrgängen eintreten, die vor Inkrafttreten der AVPfleWoqG absolviert worden sind. (redaktioneller Leitsatz)
2. Für die Beurteilung der Gleichwertigkeit einer Weiterbildung iSd § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG ist es geboten, sich an den Voraussetzungen zu orientieren, die in der AVPfleWoqG als Mindestanforderungen für die Eignung der Einrichtungsleitung festgeschrieben sind. (redaktioneller Leitsatz)
3. Bei einer signifikanten Abweichung von der gesetzlich vorgesehenen Mindeststundenzahl des § 76 Abs. 2 AVPfleWoqG kann, ohne Blick auf den konkreten Inhalt der Weiterbildung, nicht mehr davon ausgegangen werden, dass durch die Weiterbildung die erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Methoden in einer solchen inhaltlichen Tiefe vermittelt worden sind, wie dies bei der Weiterbildung nach AVPfleWoqG der Fall ist. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

Mit Blick auf das Klagebegehren ist der Antrag des Klägers dahingehend zu verstehen, den Beklagten zur Feststellung zu verpflichten, dass es sich bei der vom Kläger in den Jahren 1997/98 absolvierten Weiterbildung um eine solche nach den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften des Bundes oder der Länder handelt, die nach § 58 Abs. 1 AVPfleWoqG kraft Gesetzes einer Weiterbildung zur Einrichtungsleitung nach der AVPfleWoqG gleichgestellt ist, jedenfalls hilfsweise aber den Beklagten zu verpflichten, die absolvierte Weiterbildung gemäß § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG einer solchen gleichzustellen. Die in dieser Form zulässige Klage hat mangels Begründetheit jedoch keinen Erfolg.
I.
Die so verstandene Klage ist zulässig, insbesondere sind die Anträge jeweils als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage statthaft. Sowohl das Begehren auf Feststellung der Gleichstellung als auch auf Erklärung der Gleichstellung ist jeweils auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet.
II.
Die Klage ist aber sowohl hinsichtlich des Hauptantrages als auch hinsichtlich des Hilfsantrages unbegründet. Der Kläger hat gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Feststellung noch auf Erklärung der Gleichstellung. Der Versagungsbescheid war daher schon nicht rechtswidrig (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der Kläger stützt sein Begehren auf § 58 AVPfleWoqG. Gemäß § 58 Abs. 1 AVPfleWoqG sind insbesondere Weiterbildungen nach den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften des Bundes oder der Länder bereits kraft Gesetzes den in der AVPfleWoqG geregelten Weiterbildungen gleichgestellt, sofern diese vergleichbar sind und erfolgreich absolviert wurden. Weiterbildungen, die nicht bereits nach Abs. 1 kraft Gesetzes gleichgestellt sind, sind nach § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG auf Antrag gleichzustellen, wenn die Regierung von Mittelfranken als zuständige Behörde (§ 96 AVPfleWoqG) die Gleichwertigkeit der Weiterbildung festgestellt hat.
1. Hinsichtlich des Begehrens auf Feststellung der Gleichstellung ist schon fraglich, ob sich der Kläger insoweit auf § 58 Abs. 1 AVPfleWoqG berufen kann, ob diese Norm mithin einen subjektiven Anspruch des Klägers und korrespondierend hierzu eine Verpflichtung des Beklagten auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes vermittelt. Dies kann aber dahinstehen, da jedenfalls die objektiv-rechtlichen Voraussetzungen der Vorschrift nicht vorliegen. Die seitens des Klägers beim Institut „…“ in den Jahren 1997/98 abgeschlossene Weiterbildung genügt nach Überzeugung des Gerichtes schon nicht den Anforderungen des § 58 Abs. 1 AVPfleWoqG.
Der Kläger beruft sich zwar darauf, die von ihm absolvierte Weiterbildung sei eine solche nach einer Rechtsvorschrift des Bundes (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 AVPfleWoqG), da der Weiterbildungslehrgang aufgrund § 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG i.V.m. § 2 HeimPersV absolviert worden sei. Der Kläger verkennt hierbei jedoch, dass eine kraft Gesetzes eintretende Gleichstellung gerade nicht bei solchen Weiterbildungslehrgängen eintreten kann, die vor Inkrafttreten der AVPfleWoqG absolviert worden sind. Dies folgt bereits aus der Existenz der in der Verordnung angelegten Übergangsvorschriften und insbesondere aus § 97 Abs. 3 AVPfleWoqG. Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil sonst dem Verweis auf Bundesrecht in § 58 Abs. 1 Nr. 1 AVPfleWoqG, wie der Kläger meint, kein sinnvoller Anwendungsbereich mehr verbliebe. Der Kläger verkennt hierbei nämlich, dass mit dem Verweis gesetzestechnisch dem Umstand Rechnung getragen wird, dass die im Zuge der Föderalismusreform im September 2006 auf die Länder übergegangene Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich des Heimrechts in der Praxis nicht von allen Landesgesetzgebern zeitgleich wahrgenommen wird. Der Verweis reagiert damit auf die in anderen Bundesländern bis zur Schaffung eigener landesrechtlicher Regelungen temporale Fortgeltung der bundesrechtlichen Regelungen (vgl. Art. 125a Abs. 1 GG). Keineswegs soll damit aber durch die Hintertür eine dauerhafte Anerkennung der nach „alten“ bundesrechtlichen Regelungen anerkannten Weiterbildungen erfolgen. Denn ansonsten würde es keiner Übergangsvorschriften bedürfen. Unabhängig davon ist schon zweifelhaft, ob es sich bei der in Rede stehenden Weiterbildung überhaupt jemals um eine solche nach Bundesrecht gehandelt hat. Die bundesrechtlichen Normen, auf die der Kläger diesbezüglich verweist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG i.V.m. § 2 HeimPersV), enthalten jedenfalls keine Regelungen über die an eine Weiterbildung zum Heimleiter zu stellenden Anforderungen. Dem Gericht sind auch keine anderen bundesrechtlichen Normen bekannt, die etwaige Lehrplaninhalte und Prüfungen einer derartigen Weiterbildung geregelt hätten.
2. Der Kläger kann sein Begehren auch nicht auf § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG stützen.
Nach dieser Vorschrift sind Weiterbildungen, die nicht bereits nach § 58 Abs. 1 AVPfleWoqG kraft Gesetzes gleichgestellt sind, auf Antrag gleichzustellen, wenn die zuständige Behörde die Gleichwertigkeit der Weiterbildung festgestellt hat. Die vom Kläger absolvierte Weiterbildung ist einer Weiterbildung nach §§ 73 bis 77 AVPfleWoqG – entgegen der Ansicht des Klägers – jedoch nicht gleichwertig.
Die tatbestandlich vorausgesetzte Gleichwertigkeit unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff dabei der vollen gerichtlichen Kontrolle. Insofern ist das vom Beklagten im Rahmen der Beurteilung der Gleichwertigkeit herangezogene Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 30. Mai 2012 zum einheitlichen Vollzug des § 58 AVPflewoqG für das Gericht nicht bindend. Auf den Einwand des Klägers, das Ministerialschreiben könne keine Maßstäbe für die Gleichwertigkeit setzen, kommt es damit nicht an. Vielmehr hat das Gericht hier eine eigenständige Prüfung vorzunehmen. Ob eine Weiterbildung als gleichwertig anzusehen ist, bestimmt sich nach dem jeweiligen Regelungszusammenhang und den Zielen des Verordnungsgebers. Einen einheitlichen Rechtsbegriff der „Gleichwertigkeit“ gibt es gerade nicht, da dieser Begriff in unterschiedlichen Gesetzen und Verordnungen vielfältig Verwendung findet. Ausgehend von der hier maßgeblichen Verordnungsbegründung war mit der Einführung von klar strukturierten am aktuellen Wissensstand ausgerichteten Mindestvorgaben für Weiterbildungen neben der Schaffung eines einheitlichen Fort- und Weiterbildungsstandards – die überwiegend von privaten Bildungsträgern angebotenen Weiterbildungen unterschieden sich in Dauer und Inhalt derart wesentlich, dass unter derselben Weiterbildungsbezeichnung teilweise inhaltlich völlig verschiedene Weiterbildungen angeboten wurden -, vor allem die Vermeidung pflegerischer Defizite bzw. Missstände in Pflegeeinrichtungen und damit die Gewährleistung einer durchgängig qualitativ hochwertigen Pflege und Betreuung bezweckt (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 51f., 56). Vor diesem Hintergrund ist es geboten, sich für die Beurteilung der Gleichwertigkeit einer Weiterbildung an den Voraussetzungen zu orientieren, die in der AVPfleWoqG als Mindestanforderungen für die Eignung der Einrichtungsleitung festgeschrieben sind.
Nach § 76 Abs. 2 AVPfleWoqG umfasst eine derartige Weiterbildung neben einer Projektarbeit und einem Praktikum auch mindestens 912 Unterrichtsstunden. Diese Unterrichtsstunden verteilen sich dabei auf 4 Module (Modul A: Soziale Führungs-Qualifikationen mit 11 Themenbereichen und insgesamt 328 Unterrichtsstunden; Modul B: Ökonomische Qualifikationen mit 6 Themenbereichen und insgesamt 184 Unterrichtsstunden; Modul C: Organisatorische Qualifikationen mit 6 Themenbereichen und insgesamt 184 Unterrichtsstunden; Modul D Strukturelle Qualifikationen mit 7 Themenbereichen und insgesamt 216 Unterrichtsstunden; § 76 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 AVPfleWoqG).
Der Vergleich mit den vorstehend genannten Kriterien zeigt, dass die vom Kläger absolvierte Weiterbildung einer solchen nach der AVPfleWoqG gerade nicht gleichwertig ist. Die Unterschiede zwischen den Weiterbildungen sind nicht nur geringfügig. Vielmehr weicht der vom Kläger absolvierte Weiterbildungslehrgang quantitativ und qualitativ erheblich von den Mindestvorgaben der AVPfleWoqG ab und wird damit dem vom Verordnungsgeber ausdrücklich beabsichtigten Qualifikationsniveau nicht einmal annähernd gerecht. Im Gegensatz zu der in der AVPfleWoqG festgeschriebenen Stundenzahl von 912 Unterrichtsstunden umfasste die Weiterbildung des Klägers lediglich 510 Theoriestunden. Bei einer solch signifikanten Abweichung um mehr als 40% von der gesetzlich vorgesehenen Mindeststundenzahl kann schon, ohne Blick auf den konkreten Inhalt der Weiterbildung, nicht mehr davon ausgegangen werden, dass durch die Weiterbildung die erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Methoden in einer solchen inhaltlichen Tiefe vermittelt worden sind, wie dies bei der Weiterbildung nach AVPfleWoqG der Fall ist. Selbst wenn man zugunsten des Klägers durch Hinzurechnung der für Hospitation/Selbststudium aufgewendeten 140 Stunden eine Gesamtstundenzahl von 650 ansetzen wollte, vermag dies zu keiner anderen Einschätzung führen, da dann die Mindeststundenvorgabe immer noch um knapp 30% und damit wesentlich unterschritten wäre und damit zugleich indiziert wäre, dass es der beschriebenen Weiterbildung schon aus zeitlichen Gründen an wesentlichen Mindestinhalten mangeln muss. Aber unabhängig davon wird bereits aus den seitens des Klägers vorgelegten Unterlagen augenscheinlich, dass die Themenbereiche angewandte Pflegewissenschaft, Sozialpolitik und Gerontologie nicht Inhalt der absolvierten Weiterbildung waren und damit in Bezug auf das Modul D: „Strukturelle Qualifikationen“ allein 96 Unterrichtsstunden und damit mehr als 40% an Lehrinhalt und damit auch an vermitteltem Wissen fehlen. Zwischen beiden Weiterbildungen bestehen damit inhaltlich wesentliche Unterschiede, so dass der Kläger mangels Gleichwertigkeit der von ihm absolvierten Weiterbildung keine Gleichstellung nach § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG beanspruchen kann.
Dieses Ergebnis ist auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Zwar handelt es sich bei der Einführung einer Weiterbildungspflicht aufgrund der Anknüpfung an persönliche Kenntnisse und Fähigkeiten des Klägers um eine subjektive Berufszulassungsbeschränkung. Eine solche ist mit der Berufsfreiheit jedoch vereinbar, wenn sie als Voraussetzung zur ordnungsgemäßen Erfüllung des Berufs und zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes erforderlich ist und nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck steht (Ruffert in Beckscher Online Kommentar, GG, Stand März 2015, Art. 12 Rn. 97).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Weiterbildungspflicht dient einem besonders wichtigen Gemeinschaftsgut nämlich der Gesundheit der Heimbewohner. Vor dem Hintergrund der demografiebedingt zu erwartenden Zunahme schwerstpflegebedürftiger Menschen und des stetig voranschreitenden medizinischen Fortschritts ist es zur Sicherstellung einer am aktuellen Stand der Erkenntnisse orientierten Pflege und Betreuung und damit zum Gesundheitsschutz der Bewohner unumgänglich, dass sich auch Einrichtungsleiter im Sinne eines lebenslangen Lernens auf dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik halten. Bedenken dagegen, dass die AVPfleWoqG im Hinblick auf die Anforderungen an die Ausübung der Tätigkeit eines Heimleiters angesichts der Befreiungsmöglichkeit (§ 51 Abs. 2 AVPfleWoqG), der Möglichkeit der Nachqualifikation innerhalb einer Zeitspanne von bis zu sieben Jahren (§ 97 Abs. 3, 4 AVPfleWoqG) sowie der Anrechnung bereits absolvierter Weiterbildungsmodule durch die Weiterbildungseinrichtungen (§ 56 AVPfleWoqG) unverhältnismäßige Anforderungen stellt, hat das Gericht nicht (vgl. auch BayVGH, B.v. 18.6.2013 – 12 ZB 13.87 – juris Rn. 11).
Soweit eine sog. unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung durch die Einführung bestimmter Qualifikationsanforderungen an die Ausübung der Funktion eines Heimleiters vor dem Hintergrund der Befreiungsmöglichkeit des § 51 Abs. 2 AVPfleWoqG überhaupt vorliegen sollte (dies insoweit offen lassend BayVGH, B.v. 18.6.2013 – 12 ZB 13.87 – juris Rn. 11), sieht das Gericht – anders als der Kläger – auch das Gebot des Vertrauensschutzes nicht verletzt. Das Vertrauen darauf, dass eine individuell günstige Regelung in aller Zukunft bestehen bleibt, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Der Gesetzgeber ist vielmehr auch zur Änderung von Dauerregelungen für die Zukunft befugt. Dies gilt vor allem bei Vorschriften zur berufsrechtlichen Regulierung, die aufgrund des sozialen und technischen Fortschrittes schon im Grundsatz auf Fortschreibung und Weiterentwicklung angelegt ist. Selbst wenn der Kläger in den Jahren 1994 bis 2006 tatsächlich bereits als Heimleiter tätig bzw. seine Tätigkeit einer solchen vergleichbar gewesen sein sollte, durfte der vor dem Inkrafttreten der AVPfleWoqG zum 1. September 2011 aus dieser (eventuell bestehenden) Leitungsfunktion ausgeschiedene Kläger demnach nicht darauf vertrauen, eine derartige Leitungsfunktion zu einem späteren Zeitpunkt unter den gleichen Voraussetzungen (wieder) wahrnehmen zu dürfen.
Auch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht gegeben. Der Kläger trägt zwar vor, eine Ungleichbehandlung sei darin zu sehen, dass bei einer im Ausland erworbenen Ausbildung aufgrund der Vorschriften des BayBQFG bestimmte Defizite durch sonstige Befähigungsnachweise oder einschlägige Berufserfahrung ausgeglichen werden könnten, Derartiges bei einer im Inland absolvierten Weiterbildung jedoch verwehrt sei. Der Kläger verkennt hierbei allerdings, dass auch bei einer im Inland erworbenen Weiterbildung über § 56 Abs. 1 AVPfleWoqG die Möglichkeit besteht, vergleichbare Qualifikationen auf die Weiterbildung anrechnen zu lassen; wenn hierfür auch nicht die Regierung von Mittelfranken, sondern die jeweilige Weiterbildungseinrichtung zuständig ist (§ 56 Abs. 2 Satz 1 AVPfleWoqG). Ob dies allein schon ausreicht, das Vorliegen einer Ungleichbehandlung in Frage zu stellen oder ob darüber hinaus § 58 Abs. 2 AVPfleWoqG im Rahmen verfassungskonformer Auslegung so verstanden werden muss, dass über die Gleichwertigkeit auch unter Berücksichtigung der einschlägigen Berufserfahrung zu entscheiden ist, kann letztlich offen bleiben.
Der Kläger hat es nämlich weder im Verwaltungsnoch im Gerichtsverfahren vermocht, seine Berufserfahrung und individuellen Fähigkeiten derart substantiiert vorzutragen, dass eine Einschätzung über die Gleichwertigkeit möglich gewesen wäre. Im Einzelnen hat der Kläger sich nur auf die Vorlage von Zertifikaten und Teilnahmebescheinigungen beschränkt; es erfolgte kein Vortrag zum detaillierten Inhalt der Fortbildungsveranstaltungen. Damit ist auch offen, ob die seitens des Klägers behaupteten Zusatzqualifikationen und Berufserfahrungen gerade die Defizite auszugleichen vermögen, die bei der von ihm absolvierten Weiterbildung in Bezug auf die inhaltliche Tiefe der Lehrinhalte bzw. die fehlenden Themenbereiche insbesondere hinsichtlich Modul D bestehen. Mit Blick auf das BayBQFG ist allein schon deshalb eine Ungleichbehandlung fernliegend. Denn auch das BayBQFG verlangt einem ausländischen Mitbewerber ab, detaillierte Angaben zu Lehrinhalten zu machen.
Der allgemeine Vortrag des Klägers, er weise durch den Besuch von weiteren Fortbildungsveranstaltungen und der hauptberuflichen Leitung von Pflegeheimen faktisch sowohl die persönliche als auch die fachliche Eignung zum Heimleiter auf, ist durchaus verständlich, vermag im Ergebnis an der rechtlichen Bewertung jedoch nichts ändern. Der Verordnungsgeber ist nämlich nicht gehindert, den Nachweis der fachlichen Qualifikation von einer strukturierten Weiterbildung abhängig zu machen, um so zu gewährleisten, dass die erforderlichen Kenntnisse im Einzelfall auch tatsächlich vorliegen. Nur durch für alle Einrichtungsleiter in gleicher Weise geregelte Weiterbildungsanforderungen wird eine für die Qualitätssicherung erforderliche Strukturqualität gewährleistet. Soweit der Kläger meint, dass er über genügend Qualifikationen verfüge, steht es ihm frei, bei einer Weiterbildungseinrichtung diese individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten nach § 56 Abs. 1 AVPfleWoqG anrechnen zu lassen.
Die Klage war somit abzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.