Arbeitsrecht

Aktenzeichen  M 9 K 18.856

Leitsatz

1. Die bedarfsgerechte und damit förderfähige Fläche hängt davon ab, wieviel Fläche neu angemietet werden muss, um die im Krankenhausplan aufgenommenen Betten bedarfsgerecht unterzubringen. Auf die tatsächliche Verteilung der Betten kommt es nicht entscheidend an, da eine räumliche Umverteilung/Umstrukturierung der Betten jederzeit durchgeführt werden kann. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
2. Obergrenze für die Förderung ist die tatsächlich neu hinzugekommene Nutzfläche, weil eine fiktive Förderung von Flächen nicht erfolgen darf. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine Schätzungsbefugnis der Behörde ist in § 1 DVBayKrG nicht enthalten. Die fehlende Schätzungsbefugnis ergibt sich auch aus dem Umkehrschluss zu § 14 Abs. 2 S. 2 DVBayKrG. Nur für die Investitionskosten ist dort explizit eine Schätzungsmöglichkeit vorgesehen. Eine vergleichbare Regelung zur Festlegung der bedarfsgerechten Fläche fehlt. (Rn. 30) (redaktioneller Leitsatz)
4. Die Schätzung der Investitionskosten ist in § 14 Abs. 2 S. 2 DVBayKrG vorgesehen. Bei der Ausgestaltung der Schätzung im Rahmen der Leistungsverwaltung hat der Staat ein weites Gestaltungsermesse. Ungenauigkeiten und Pauschalierung sind das Wesen einer Schätzung. (Rn. 42) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 22.02.2017, Geschäftszeichen … * … * …, wird aufgehoben, soweit mit ihm dem weitergehenden Antrag der Klägerin vom 24.08.2015 nicht stattgegeben wurde.
II. Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 24.08.2015 auf Mietförderung für das Anmieten von Räumen im Gebäude in der …straße 203 in München zur Erweiterung des Betriebs der dynamisch-psychiatrischen Klinik …, soweit er die bereits bewilligte Förderung von Nutzungsentgelten übersteigt, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen
III. Die Klägerin zu 1/3 und der Beklagte zu 2/3 haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar; für die Klägerin nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig (I.) und hinsichtlich des Bescheidungsantrags begründet (II.). Die Klägerin hat lediglich einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Förderung von Nutzungsgelten, soweit er den bisher bewilligten Betrag übersteigt (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die bisherige Berechnung der Förderung der Nutzungsentgelte ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Vornahme, da die Sache nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I.
Die Klage ist zulässig. Die Klage ist nach § 74 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 58 Abs. 2 VwGO am 21. Februar 2018 fristgerecht erhoben worden, da der angefochtene Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung:enthielt. Die Jahresfrist lief mit Ablauf des 27. Februar 2018 ab.
II.
Die Klage ist teilweise begründet. Die Klägerin hat aus §§ 8 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Nr. 1 Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) i. V. m. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Krankenhausgesetz (BayKrG) einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Förderung von Nutzungsentgelten. Die bisherige Berechnung ist in mehreren Punkten rechtswidrig, sodass die Klägerin weiterhin einen Anspruch auf rechtmäßige Entscheidung über ihren Antrag auf Förderung von Nutzungsentgelten hat. Das zur Ermittlung der förderfähigen Fläche vorgesehene fachliche Prüfungsverfahren wurde nicht korrekt abgearbeitet (1.). Aufgrund des in Teilen mangelhaften fachlichen Prüfungsverfahrens ist die Sache nicht spruchreif i. S. d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (2.). Die Begrenzung der Förderung auf die ortsübliche Miete, der Ansatz von geschätzten Investitionskosten für das 3. Quartal 2015 und die bisherige Berücksichtigung der Abschreibung für das Gebäude in Höhe von 2% sind rechtswidrig (3.).
1. An Stelle der Einzelförderung von Investitionen nach Art. 11 BayKrG können nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 BayKrG auf Antrag Entgelte für die Nutzung von Anlagegütern gefördert werden, soweit deren Errichtung oder Beschaffung unmöglich oder weniger wirtschaftlich ist. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 4 BayKrG gelten Art. 11 Abs. 1 bis 3 BayKrG für die Förderung von Nutzungsentgelten entsprechend.
Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BayKrG prüft die zuständige Behörde im fachlichen Prüfungsverfahren auf Antrag, ob das Vorhaben im Rahmen der Krankenhausplanung bedarfsgerecht ist, ob und inwieweit es unter Einbeziehung der Betriebskosten den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entspricht und ob die Gesamtfinanzierung gesichert ist.
Im Rahmen des fachlichen Prüfungsverfahrens ist, wie das Wort „inwieweit“ ergibt, die bedarfsgerechte und damit förderfähige Fläche zu ermitteln und festzulegen. Vorliegend wurde das fachliche Prüfungsverfahren und die fachliche Billigung durch den Fachbereich „Gesundheit“, der nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Durchführung des Bayerischen Krankenhausgesetz (DVBayKrG) sachlich zuständigen Regierung von Oberbayern, zwar durchgeführt. Eine fachliche Prüfung der bedarfsgerechten Fläche erfolgte dabei allerdings nicht.
Das fachliche Prüfungsverfahren ist in § 1 Abs. 1 DVBayKrG geregelt. Danach wird bei Errichtungsmaßnahmen (Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 BayKrG) das fachliche Prüfungsverfahren in folgenden Schritten durchgeführt:
1.Bedarfsfeststellung nach Prüfung des Bedarfs, insbesondere der zugrunde zu legenden Zahl an Betten und teilstationären Plätzen, der Fachrichtungen und spezifischen Versorgungsschwerpunkte sowie der grundsätzlichen Erforderlichkeit der Errichtungsmaßnahme,
2.Programmfreigabe nach Prüfung des Funktions- und Raumprogramms,
3.fachliche Billigung nach Prüfung der Bau- und Ausstattungsplanung.
Aufgrund der Verweisung in Art. 13 Abs. 1 Satz 4 BayKrG gilt das fachliche Prüfungsverfahren nach § 1 Abs. 1 DVBayKrG für Anträge auf Förderung von Nutzungsentgelten entsprechend (vgl. zutreffend FMS vom 28.8.2018, 62-FV 6800.9-1/12, Seite 4 letzter Absatz). Die Programmfreigabe als zweiter Schritt ist in § 1 Abs. 3 DVBayKrG und die fachliche Billigung als dritter Schritt ist in § 1 Abs. 4 DVBayKrG geregelt. Nach § 1 Abs. 3 Satz 3 DVBayKrG stellt die zuständige Behörde gegenüber dem Krankenhausträger fest, inwieweit die Programme der medizinischen Aufgabenstellung des Krankenhauses entsprechen, unter Beachtung der Grundsätze von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bedarfsgerecht ausgelegt sind und damit als Grundlage für die Bau- und Ausstattungsplan dienen können. Nach § 1 Abs. 4 Satz 3 DVBayKrG stellt die zuständige Behörde in der fachlichen Billigung gegenüber dem Krankenhausträger fest, inwieweit die Bau- und Ausstattungsplanung die Vorgaben der Programmfreigabe beachtet, funktionell richtige und hygienisch einwandfreie Betriebsabläufe zulässt und den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entspricht, und legt zugleich den Förderbetrag fest. Sowohl die Programmfreigabe als auch die fachliche Billigung setzen damit eine fachliche Prüfung und Festlegung der bedarfsgerechten Fläche voraus.
Vorliegend erfolgte im Bescheid vom 22. Februar 2017 die Festlegung, dass nur 536 m2 der neu angemieteten Fläche bedarfsgerecht ausgelegt sind. Dieser Festlegung lag aber keine fachliche Prüfung zugrunde. Vielmehr lag den angesetzten 536 m2 erkennbar nur eine Schätzung zugrunde. Aus der Behördenakte ergibt sich, dass die förderfähige Fläche nach den damals von der Klägerin eingereichten Unterlagen nicht eindeutig zu bestimmen war und deswegen die neu entstandenen Nutzflächen des 1. Obergeschosses herangezogen werden sollten (Bl. 87 d. BA). Der Beklagte spricht selbst von einer „pragmatischen“ Lösung. Hinzu kommt, dass die Nutzfläche des 1. Obergeschosses nach den eingereichten Bauplänen 715,3 m2 beträgt. Die Schätzung ist selbst nach der aus der Behördenakte ersichtlichen Begründung nicht nachvollziehbar.
Eine Schätzungsbefugnis der Behörde ist in § 1 DVBayKrG nicht enthalten. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 DVBayKrG kann die zuständige Behörde nur Verfahrensschritte zusammenfassen und in geeigneten Fällen auf die Vorlage eines Funktions – und Raumprogramms verzichten. Dieser Spielraum bei der Tiefe der Prüfung erlaubt nicht, gänzlich auf eine fachliche Prüfung zu verzichten und eine nicht fachlich begründete Fläche zu schätzen. Die fehlende Schätzungsbefugnis ergibt sich auch aus dem Umkehrschluss zu § 14 Abs. 2 Satz 2 DVBayKrG. Nur für die Investitionskosten ist dort explizit eine Schätzungsmöglichkeit vorgesehen. Eine vergleichbare Regelung zur Festlegung der bedarfsgerechten Fläche fehlt.
Die vom Beklagten im Klageverfahren vorgebrachen Berechnungen können die fachliche Prüfung nicht ersetzen. Nach den Ausführungen des Beklagten ergäbe sich aus der Anwendung der Musterraumprogramms unter Berücksichtigung der Erfahrungswerte für notwendige Verkehrsflächen eine förderfähige Fläche von 39 m2 pro Bett. Die förderfähige Fläche für 62 Betten betrüge 2.418 m2. Eine solche förderfähige und bedarfsnotwendige Fläche wäre kleiner als die Nutzfläche des Altbaus. Dieser hat eine Nutzfläche von 2.596,1 m2 (Bl. 22 d. BA). Danach wäre die gesamte Erweiterung nicht bedarfsgerecht gewesen. Nach der fachlichen Prüfung ist aber eine Erweiterung grundsätzlich bedarfsgerecht. Alle Beteiligten gehen von der Notwendigkeit einer räumlichen Entzerrung aus. Die hierzu widersprüchliche Berechnung ist somit offensichtlich für den vorliegenden Einzelfall nicht sachgerecht. Es handelt sich um rein fiktives Rechenwerk.
2. Die Sache ist aus tatsächlichen Gründen nicht spruchreif. Die Spruchreife musste durch das Gericht nicht hergestellt werden, da das fachliche Prüfungsverfahren in die Verantwortung der Regierung von Oberbayern fällt und diese ihrer Pflicht zur Durchführung nicht nachgekommen ist. Das fachliche Prüfungsverfahren ist „steckengeblieben“, da keine Ermittlung der förderfähigen Fläche erfolgte, sondern rechtswidrig von einer diesbezüglichen Schätzungsbefugnis ausgegangen wurde. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, von Anfang an an die Stelle der Behörde zu treten (Riese in: Schoch/Schneider/Bier, 36. EL Februar 2019, VwGO § 113 Rn. 225). Die Bedarfsgerechtigkeit der Flächen ist eine Frage des Einzelfalls unter gleichzeitiger Berücksichtigung einer gleichmäßigen Anwendung gegenüber anderen vergleichbaren Fällen. Bezüglich der Art der Durchführung der fachlichen Prüfung – nicht aber bezüglich der Frage, ob überhaupt eine Prüfung durchgeführt wird – hat die Behörde nach § 1 Abs. 1 Satz 2 DVBayKrG einen Beurteilungsspielraum. Das Gericht kann deswegen nicht an Stelle der Behörde die Art der fachlichen Prüfung festlegen, sondern lediglich die Grundlagen der durchgeführten fachlichen Prüfung überprüfen. Eine Herstellung der Spruchreife durch das Gericht scheidet aus (vgl. BGH, B.v. 17.7.2018 – EnVR 12/17 – juris Rn. 24).
Bei der Ermittlung der bedarfsgerechten Fläche wird der Beklagte Folgendes zu berücksichtigen haben:
Die bedarfsgerechte und damit förderfähige Fläche hängt davon ab, wieviel Fläche neu angemietet werden musste, um die 62 in den Krankenhausplan aufgenommenen Betten bedarfsgerecht unterzubringen. Auf die tatsächliche Verteilung der Betten der Klägerin kommt es nicht entscheidend an, da eine räumliche Umverteilung/Umstrukturierung der Betten jederzeit durchgeführt werden kann (VG München, U.v. 21.3.2018 – M 9 K 16.5904 – juris Rn. 53). Da vorliegend die grundsätzliche Bedarfsnotwendigkeit der Erweiterung auch mit der notwendigen räumlichen Entzerrung der geförderten Betten im Altbau begründet wurde, muss aber festgestellt werden, wie viele der geförderten Betten im Altbau nicht bedarfsgerecht untergebracht werden konnten. Obergrenze für die Förderung ist die tatsächlich neu hinzugekommene Nutzfläche von 960,5 m2, da keine fiktive Förderung von Flächen erfolgen darf (VG München, U.v. 21.3.2018 – M 9 K 16.5904 – juris Rn. 53).
3. Eine Berechnung des maßgeblichen tatsächlichen Entgelts und des wirtschaftlichen Entgelts ist abhängig von der bedarfsgerechten Fläche und kann deswegen nicht vorgenommen werden. Nach erfolgter Festlegung der bedarfsgerechten Fläche ist Folgendes bei der Berechnung der Höhe der Förderung von Nutzungsentgelten zu berücksichtigen:
a) Die Beschränkung der Förderung von Nutzungsentgelten auf die ortsübliche Miete ist rechtswidrig. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 BayKrG regelt, dass Entgelte für die Nutzung von Anlagegütern anstelle der Einzelförderung von Investitionen gefördert werden, soweit deren Errichtung oder Beschaffung unmöglich oder weniger wirtschaftlich ist. Aus dem Wort „soweit“ ergibt sich, dass die Höhe der Förderung auf das wirtschaftliche Entgelt beschränkt ist. § 14 Abs. 4 DVBayKrG wiederholt, dass als Förderung der Betrag des tatsächlich entrichteten, höchstens jedoch des wirtschaftlichen Entgelts gewährt wird. § 14 Abs. 1 DVBayKrG definiert abschließend und sachgerecht, bis zu welcher Höhe das Entgelt für die Nutzung eines Anlagegutes i. S. d. Art. 13 BayKrG wirtschaftlich ist.
Der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gilt nach Art. 13 Abs. 1 Satz 4 BayKrG i. V. m. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 BayKrG auch für die Förderung von Nutzungsentgelten. Der Vergleich der tatsächlichen Miete mit der ortsüblichen Miete ist aber nur im Rahmen des Ermessens zur Zustimmung nach Art. 13 Abs. 1 Satz 3 BayKrG berücksichtigungsfähig. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 3 BayKrG erfolgt die Zustimmung nach pflichtgemäßen Ermessen unter Berücksichtigung der Gesamtumstände, insbesondere der Höhe des Entgelts und der Vereinbarkeit des Nutzungsverhältnisses mit der Fortführung des Krankenhausbetriebes. Über den Vergleich mit der ortsüblichen Miete kann sichergestellt werden, dass sich der Krankenhausträger um das wirtschaftlichste Nutzungsobjekt bemüht hat. Die Zustimmung ist im Bescheid vom 22.02.2017 konkludent enthalten und als Verwaltungsakt bestandskräftig geworden (vgl. NdsOVG, U.v. 18.6.2002 – 11 LB 69/02 -, juris Rn. 89). Damit kann die Höhe der ortsüblichen Miete offen bleiben.
Im Übrigen ist es nicht zweckmäßig, neben der aufgrund ihrer Einfachheit und Pauschalierung leicht anzuwendenden Berechnung des wirtschaftlichen Entgelts nach § 14 Abs. 1 DVBayKrG, eine weitere, mit vielen Unsicherheiten behaftete Beschränkung auf die ortsübliche Miete vorzunehmen.
Eine ggf. abweichende Verwaltungspraxis ist aufgrund des Vorrangs des Gesetzes unbeachtlich. Auch bloßes materielles Recht geht Verwaltungsvorschriften vor (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 44 Rn. 45). Des Weiteren ist im FMS vom 28.8.2018, 62-FV 6800.9-1/12, Seite 9 Abs. 2 nur von einer Plausibilisierung der Höhe des Entgelts anhand der ortsüblichen Miete die Rede. Eine Vollzugsanweisung, die Höhe der Förderung auf die ortsübliche Miete zu beschränken, findet sich im Schreiben nicht.
b) Die Schätzung der Investitionskosten nach dem Kostenstand 3. Quartal 2015 im Zeitpunkt der Antragsstellung ist rechtswidrig. Bei der Ermittlung des wirtschaftlichen Entgelts sind nach § 14 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 DVBayKrG die geschätzten Investitionskosten bei Beginn der tatsächlichen Nutzung maßgeblich. Es ist der Kostenstand zum 1. Quartal 2017 maßgeblich, da die Inbetriebnahme der neuen Räumlichkeiten am 10. März 2017 erfolgte. Im 1. Quartal 2017 betragen die Investitionskosten für Zwecke der KFA-Methode nach Mitteilung der Regierung von Oberbayern 3.963 €/m2 (Bl. 179 d. GA).
Der Wortlaut von § 14 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 DVBayKrG bezüglich des maßgeblichen Zeitpunkts ist eindeutig. Gegen den eindeutigen Wortlaut kann nicht vorgebracht werden, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Förderbescheides die Kosten oft noch gar nicht feststehen. Im Zweifel muss die Zustimmung zur Förderung dem Grunde nach ohne Festlegung der Höhe der Förderung erfolgen. Erst nach Abschluss der Nutzungsvereinbarung und tatsächlicher Nutzung des Anlageguts kann der Mietförderungsbescheid mit Festlegung der Höhe der Förderung erlassen werden. Die erforderliche Zustimmung ergeht als separater Bescheid bzw. Verwaltungsakt. Sie kann nicht mehr zusammen mit der Bewilligung der Fördermittel in einem Bescheid ausgesprochen werden oder auch konkludent in diesem enthalten sein (zum Vorliegen zweier Verwaltungsakte vgl. NdsOVG, U.v. 18.6.2002 – 11 LB 69/02 – juris Rn. 89).
Die Einwendung der Kläger zur Höhe der Kosten bei der KFA-Methode ist dabei nicht zu berücksichtigen. Insbesondere muss keine Anpassung der geschätzten Kosten erfolgen, um höhere Investitionskosten in München widerzuspiegeln. Die Schätzung der Investitionskosten ist in § 14 Abs. 2 Satz 2 DVBayKrG vorgesehen. Bei der Ausgestaltung der Schätzung im Rahmen der Leistungsverwaltung hat der Staat ein weites Gestaltungsermessen (vgl. BVerwG, U.v. 11.5.2006 – 5 C 10/05 – juris). Ungenauigkeiten und Pauschalierung sind das Wesen einer Schätzung. Es steht der Klägerin frei den korrekten Kapitalwert durch ein Gutachten nachzuweisen.
c) Die Abschreibung nach § 14 Abs. 1 DVBayKrG ist in Höhe von 3% pro Jahr zu berücksichtigen. Im FMS vom 28.08.2018, 62-FV 6800.9-1/12, Seite 9 ist geregelt, dass dieser Abschreibungssatz in allen Fällen anzuwenden ist, bei denen noch nicht bestandskräftig über die Abschreibungshöhe entschieden ist. Die Höhe von 3% ist sachgerecht (VG München, U.v. 21.3.2018 – M 9 K 16.5904 – juris Rn. 49).
d) Beim Vergleich des tatsächlichen Entgelts für den Neubau mit dem wirtschaftlichen Entgelt nach § 14 Abs. 4 DVBayKrG sind von den im Mietvertrag vom 16.03.2017 vereinbarten 17.852,72 €, vor dem Abzug des Grund- und Bodenanteils in Höhe von 25%, noch die enthaltenen Sanierungskosten für den Altbau abzuziehen. Diese müssen der Regierung von Oberbayern durch die Klägerin noch aufgrund ihrer Mitwirkungsobliegenheiten nach Art. 24 Satz 2 BayKrG mitgeteilt werden. Die enthaltenen Sanierungskosten stellen kein Nutzungsentgelt für die Erweiterung dar und sind deswegen nicht nach Art. 13 BayKrG förderfähig.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kosten waren verhältnismäßig zu teilen, da die Klage in Bezug auf den Vornahmeantrag abgewiesen wurde. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.