Arbeitsrecht

Aktenzeichen  3 ZB 13.2631

Leitsatz

1 Die einem Beamten gegebene Zusicherung der Rückübernahme nach Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis mit einer (städtischen) Gesellschaft in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 gilt nicht auch für das spätere Ausscheiden aus einer weiteren Gesellschaft, die es im Zeitpunkt der Zusicherung noch nicht gab. (redaktioneller Leitsatz)
2 Über 15 Jahre nach einer Beförderungszusage ist der Dienstherr wegen des zu beachtenden Leistungsprinzips nicht mehr an die Zusage der Beförderung gebunden (Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG). (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

1 K 12.433 2013-11-13 Urt VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 44.358,73 Euro festgesetzt.

Gründe

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag bleibt erfolglos. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergeben sich aus den Darlegungen des Klägers nicht. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (z. B. BVerfG, B. v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/547) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG, B. v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 – DVBl. 2004, 838/839).
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Anspruch des Klägers auf Beförderung in ein Amt der BesGr. A16 verneint und die Klage, mit der zudem beantragt wurde, den Kläger dienst-, besoldungs- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als sei er zum 1. Januar 2012 in ein Amt der BesGr. A16 befördert worden, insgesamt abgewiesen. Der Kläger kann sich nicht auf eine konkrete Beförderungszusage aus dem Jahr 1994 berufen.
1.1 Soweit der Kläger vorträgt, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils lägen bereits deshalb vor, weil das Gericht im Rahmen seiner Entscheidung zur Auffassung gelangt sei, die Zusicherung auf Beförderung des Klägers in ein Amt der BesGr. A 16 im Schreiben der Beklagten vom 15. November 1994 beziehe sich entsprechend ihrem schriftlichen Wortlaut allein auf die Beurlaubung des Klägers für den Wechsel zur Grundstücksverwertungsgesellschaft Passau (GGP) im Jahr 1994 und sei insoweit keiner ergänzenden oder erweiternden Auslegung im Hinblick auf die spätere Beurlaubung für die Tätigkeit des Klägers bei der Passau Event GmbH zugänglich, kann er nicht durchdringen. Diese Auffassung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
1.1.1 Mit Schreiben der Beklagten vom 15. November 1994 wurde der Kläger, der seit 1. Dezember 1980 im Dienst der Beklagten steht, auf der Grundlage eines Stadtratsbeschlusses vom 16. Mai 1994 zur Dienstleistung bei der neu gegründeten Grundstücksverwertungsgesellschaft Passau mbH (GGP) beurlaubt. Im Betreff des Schreibens war die „Beurlaubung zur Dienstleistung bei der GGP“ aufgeführt. Weiter heißt es dort: „Ihrem Antrag vom 23. November 1994 entsprechend werden Sie mit der Zustimmung der GGP ab 1. Dezember 1994 für die Dauer von 5 Jahren, längstens jedoch bis zur Auflösung ihres Anstellungsvertrags zur Dienstleistung bei der GGP gemäß § 16 UrlV unter Wegfall der Dienstbezüge beurlaubt“. Ferner lautet das Schreiben: „Außerdem wird Ihnen zugesichert, dass Ihre Rückübernahme bei Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis mit der GmbH in einer Planstelle der Besoldungsgruppe A16 unter entsprechender Besoldung erfolgt“. Der Anstellungsvertrag zwischen dem Kläger und der GGP wurde zunächst für die Zeit vom 1. Dezember 1994 bis zum 30. November 1999 abgeschlossen. Nachdem der Geschäftsführervertrag mit dem Kläger bis 30. November 2009 verlängert worden war, erfolgte auf der Grundlage des Stadtratsbeschlusses vom 10. April 2000 mit Schreiben der Beklagten vom 18. April 2000 eine weitere Beurlaubung des Klägers für diesen Zeitraum.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2006 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass er für die Zeit vom 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2011 zum Geschäftsführer der Passau Event GmbH bestellt worden sei und bei der GGP zum 31. Dezember 2006 ausscheiden werde. Mit Schreiben vom 4. Juli 2006 wurde dem Kläger auf der Grundlage des Stadtratsbeschlusses vom 26. Juni 2006 mitgeteilt, dass seinem im Schreiben vom 16. Mai 2006 gestellten Antrag auf Genehmigung des Sonderurlaubs gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 UrlV zur Dienstleistung bei der Passau Event GmbH für die Dauer von 5 Jahren in der Zeit vom 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2011 stattgegeben werde. Mit Schreiben der Beklagten vom 28. September 2006 wurde mitgeteilt, dass der Beschluss vom 10. April 2000 mit Stadtratsbeschluss vom 29. Mai 2006 nur dahingehend geändert worden sei, dass aufgrund des Wechsels zur Passau Event GmbH, welche eine 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt Passau sei, die Genehmigung des Sonderurlaubs bis 31. Dezember 2011 verlängert werde. Es gelte weiterhin, dass die Maßnahme öffentlichen Belangen diene und das öffentliche Interesse an der Beurlaubung bestehe. Mit Schreiben vom 8. Juni 2010 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass der Vertrag mit der Passau Event GmbH nicht verlängert werde und er von seinem Rechtsanspruch Gebrauch machen werde, ab 1. Januar 2012 in BesGr. A16 zur Beklagten zurückzukehren. Die Beklagte gewährte ihm jedoch lediglich eine Rückkehr in BesGr. A15.
1.1.2 Unbestritten ist im Schreiben vom 15. November 1994 an den Kläger eine Zusicherung der Beklagten auf Rückübernahme bei Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis mit der GmbH in einer Planstelle der BesGr. A16 gemäß Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG zu sehen. Der Wille der zuständigen Behörde, im Zusicherungsfall gegenüber dem Kläger einen bestimmten Verwaltungsakt (Rückübernahme unter Beförderung in BesGr. A16) zu erlassen, kommt darin unzweifelhaft zum Ausdruck (BVerwG, U. v. 11.5.2006 – 5 C 10/05 – juris Rn. 36; U. v. 25.1.1995 – 11 C 29/93 – juris Rn. 19). Soweit das Verwaltungsgericht vorliegend zur Auffassung gelangt, dass der Zusicherungsfall nicht eingetreten ist, weil der Kläger anschließend an sein Arbeitsverhältnis bei der GGP ein Arbeitsverhältnis bei der Passau Event GmbH aufgenommen hat und erst aus diesem Arbeitsverhältnis heraus zur Beklagten als Beamter in BesGr. A16 zurückkehren wollte, während ihm eine Rückübernahme in BesGr. A16 nur im Fall des Ausscheidens aus einem Arbeitsverhältnis bei der GGP zugesichert worden ist, so ist dies rechtlich nicht zu beanstanden.
Zu Recht ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Fall der Rückübernahme bei Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis mit der Passau Event GmbH vom Wortlaut der Zusicherung der Beklagten im Schreiben vom 15. November 1994 nicht umfasst ist. Soweit dort die Rückübernahme bei Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis mit der GmbH in einer Planstelle der BesGr. A16 unter entsprechender Besoldung aufgeführt ist, konnte mit „GmbH“ nur die GGP gemeint sein. Nur diese war im Schreiben vom 15. November 1994 erwähnt, während die Passau Event GmbH erst im Jahr 2001 gegründet wurde. Weder der Stadtratsbeschluss vom 10. April 2000, der die Beurlaubung des Klägers bis 30. November 2009 regelt, noch der Stadtratsbeschluss vom 29. Mai 2006, in dem dem Kläger Sonderurlaub für eine Tätigkeit bei der Passau Event GmbH bis 31. Dezember 2011 gewährt wurde, enthält eine Aussage zur im Stadtratsbeschluss vom 16. Mai 1994 ursprünglich beschlossenen Zusicherung auf Rückübernahme des Klägers nach Ausscheiden aus einem Arbeitsverhältnis bei der GGP. Auch der Kläger gesteht insoweit ein, dass sich der Wortlaut der Zusicherung nur auf das Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis bei der GGP beziehen kann, da es zum Zeitpunkt der Zusicherung außer der GGP keine weitere in Frage kommende Gesellschaft gegeben hat.
Um die im Jahr 1994 erteilte schriftliche Zusicherung jedoch auch auf den Fall des Ausscheidens aus der Passau Event GmbH zu erstrecken, hätte es wegen des Schriftformgebots in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG einer ausdrücklichen schriftlichen Regelung bedurft, welche jedoch unstreitig nicht vorliegt. Die Vorschrift des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG dient der Rechtssicherheit und Rechtsgewissheit und soll allen Unklarheiten und Meinungsverschiedenheiten über das Bestehen und den Inhalt von Zusicherungen vorbeugen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 38 Rn. 20). Fehlt es der Zusicherung an der Schriftform, ist diese unwirksam, ohne dass es auf die Voraussetzungen des Art. 44 BayVwVfG ankommt. Inhaltlich ist allein maßgeblich, was in der Zusicherung ausdrücklich schriftlich niedergelegt wurde.
Soweit das Verwaltungsgericht es deshalb dahingestellt ließ, ob die Parteien zunächst oder bis zu einem bestimmten Zeitpunkt davon ausgingen, dass die Zusicherung im Schreiben vom 15. November 1994 auch die Rückübernahme des Klägers nach Ausscheiden aus der Passau Event GmbH umfasste, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden, da es in jedem Fall an einer diesbezüglichen schriftlichen Fixierung fehlt. Auch in der Formulierung im Schreiben der Beklagten vom 28. September 2006 („Mit dem Stadtratsbeschluss vom 29. Mai 2006 wurde der oben genannte Beschluss vom 10. April 2000 (der, wie bereits ausgeführt, auf der Grundlage des Beschlusses vom 16. Mai 1994 basiert), nur dahingehend geändert, dass aufgrund Ihres Wechsels zur Passau Event GmbH, welche ebenfalls eine 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt Passau ist, die Genehmigung des Sonderurlaubs bis 31. Dezember 2011 verlängert wurde“ ist keine ausdrückliche Erstreckung der Zusicherung auf das Ausscheiden aus der Passau Event GmbH zu sehen. Während am Ende des Schreibens vom 28. September 2006 ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass weiterhin die Maßnahme öffentlichen Interessen dienen und ein öffentliches Interesse an der Beurlaubung bestehen müsse, wird eine Ausweitung der Zusicherung – auf die nun geänderte Sachlage – gerade nicht festgestellt.
1.1.3 Mit seinem Einwand, eine über den reinen Wortlaut der Zusicherung hinausgehende teleologische Auslegung würde auch ein Ausscheiden des Klägers aus dem Arbeitsverhältnis bei der Passau Event GmbH erfassen, da die klägerische Interessenlage trotz der abweichenden Entwicklung auch im Jahr 2006 völlig gleich geblieben sei, kann der Kläger ebenfalls nicht durchdringen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht insoweit festgestellt, dass einer ergänzenden Auslegung der Zusicherung vom 15. November 1994 zum einen der eindeutige Wortlaut, zum anderen das Schriftformerfordernis gem. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG entgegensteht. Es wäre der Beklagten unbenommen geblieben, die 1994 abgegebene Zusicherung abstrakt auf Tätigkeiten allgemein bei städtischen Töchtergesellschaften zu erstrecken und damit alle weiteren, im Jahr 1994 noch nicht absehbaren beruflichen Entwicklungen des Klägers (auch bei noch nicht existenten Töchtergesellschaften der Beklagten) zu erfassen. Die Beklagte hat jedoch – wie sich auch aus dem Stadtratsbeschluss vom 16. Mai 1994 ergibt – die Zusicherung ausdrücklich auf ein Ausscheiden des Klägers aus der Tätigkeit bei der GGP bezogen und damit auf diesen Fall beschränkt. Anhaltspunkte dafür, dass sich die Beklagte zum Zeitpunkt der Zusicherung auch für weitere, noch nicht absehbare, berufliche Entwicklungen des Klägers rechtlich binden wollte, sind nicht ersichtlich und wurden auch nicht vorgetragen. Maßgebend ist hierbei der Wille, wie ihn der Empfänger bei Würdigung des objektiven Erklärungswerts und der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zwecks der Erklärung, verstehen konnte (BVerwG, U. v. 11.5.2006 – 5 C 10/05 – juris Rn. 36; B. v. 10.11.2006 – 9 B 17/06 – juris Rn. 4).
Ausschlaggebend sind im Rahmen dieser Betrachtungsweise die Begleitumstände im Zeitpunkt der Zusicherung im Jahr 1994. Ob die Interessenlage der Parteien in Bezug auf die Zusicherung trotz geänderter Sachlage im Jahr 2006 unverändert geblieben ist, ist deshalb nicht maßgeblich. Folgerichtig hat sich das Verwaltungsgericht deshalb mit dem diesbezüglichen Sach- und Beweisvortrag des Klägers nicht auseinandergesetzt. Bei unveränderter Interessenlage hätte der Kläger (z. B. im Rahmen seines Antrags vom 16. Mai 2006) selbst darauf hinwirken können und müssen, dass die ursprüngliche von der Beklagten gegebene Zusicherung einer Rückkehrmöglichkeit in BesGr. A16 explizit auch auf die neue Tätigkeit bei der Passau Event GmbH erstreckt wird. Sein Antrag umfasste jedoch lediglich die Verlängerung der Beurlaubung. Ob er zu diesem Zeitpunkt von einer (nicht bestehenden) weiteren Geltung der Zusicherung trotz geänderter Sachlage ausgegangen ist oder ob er zu diesem Zeitpunkt schlicht keinen Wert mehr auf eine solche Zusicherung legte, z. B. weil er davon ausging, nach seiner Tätigkeit bei der Passau Event GmbH direkt in den Ruhestand zu treten, kann deshalb dahinstehen.
1.2 Der Kläger kann sich vorliegend auch nicht darauf berufen, dass die Beklagte ihn bei seinem Wechsel zur Passau Event GmbH aus Fürsorgegründen nach dem Grundsatz von Treu und Glauben gemäß § 242 BGB darauf aufmerksam hätte machen müssen, dass zukünftig von einer wirksamen Zusicherung nicht mehr ausgegangen werde. Abgesehen davon, dass sich hieraus allenfalls Schadensersatzansprüche herleiten ließen, nicht jedoch der vom Kläger geltend gemachte Beförderungsanspruch, führt das in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG geregelte Schriftformerfordernis bei Zusicherungen aus Gründen des Vorrangs der öffentlichen Interessen und des Gebots der Rechtssicherheit gerade dazu, den Rechtsgedanken des § 242 BGB zurücktreten zu lassen (vgl. BayVGH, B. v. 1.7.2008 – 22 ZB 07.1691 – juris Rn. 5). Die Schutz- und Beweisfunktion der Schriftform verbietet es, eine zusicherungsähnliche Bindungswirkung vorschnell aus Treu- und -Glauben Konstruktionen herzuleiten (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 56). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht deshalb diesen Gesichtspunkt bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt.
1.3 Soweit das Verwaltungsgericht feststellt, dass die Beklagte darüber hinaus aufgrund einer geänderten Sach- und Rechtslage an eine vor über 15 Jahren gegebene Beförderungszusage wegen zu beachtenden Leistungsprinzips nicht mehr gebunden wäre (Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG), so ist dies rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG enthält einen spezialgesetzlich geregelten Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Die Regelung gibt in Abwägung des individuellen Vertrauens des Bürgers auf den Bestand einer einmal gegebenen Zusicherung einerseits und des öffentlichen Interesses an der Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen der objektiven Sach- oder Rechtslage andererseits dem letztgenannten Gesichtspunkt den Vorrang. Insofern enthält Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG im Falle nachträglicher Veränderungen der Sach- oder Rechtslage weitere, spezielle Grenzen für den Schutz von Vertrauen auf Wirksamkeit und Fortbestand einer einmal gegebenen behördlichen Zusicherung. Eine Zusicherung verliert dann ihre Bindungswirkung, wenn sich die ihr zugrundeliegenden Verhältnisse nachträglich in wesentlichen Punkten ändern. Hiervon ist auszugehen, wenn sich die Sach- und Rechtslage in einer Weise geändert hat, dass die Behörde bei Kenntnis dieser Änderung die Zusage nicht erteilt hätte oder ihr die Einhaltung dieser Zusage nicht mehr zugemutet werden kann (BVerwG, B. v. 30.8.2001 – 1 WB 45/01 – juris Rn. 3). Dies ist anhand objektiver Kriterien zu beurteilen.
Vorliegend nahm die berufliche Tätigkeit des Klägers ersichtlich einen anderen Verlauf als zunächst im Stadtratsbeschluss vom 16. Mai 1994 zugrunde gelegt war. Zum einen wurde das ursprünglich auf fünf Jahre ausgelegte Arbeitsverhältnis für die GGP (zunächst) bis 2009 verlängert, dann wechselte der Kläger ab 1. Januar 2007 zur Passau Event GmbH. Auch hier war zunächst eine fünfjährige Tätigkeit vorgesehen, an deren Ende nicht abzusehen war, ob der Kläger wieder zur Beklagten zurückkehren würde. 2009 zeigte der Kläger zusätzlich eine freiberufliche Tätigkeit als selbstständiger Immobilienmakler an, welche auch im Vertrag mit der Passau Event GmbH geregelt war. Wenn das Gericht in diesem Verlauf eine Änderung der Sach- und Rechtslage gemäß Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG erkannt hat, so ist dies – gerade auch im Hinblick auf das Leistungsprinzip, das bei der Vergabe von Beförderungsstellen zu beachten ist, und dem fehlenden engen zeitlichen Zusammenhang zwischen der (ursprünglichen) Zusicherung aus dem Jahr 1994 und dem ab 1. Januar 2012 geltend gemachten Beförderungsanspruch – rechtlich nicht zu beanstanden. Selbst wenn man neben der Änderung der Sach- und Rechtslage als Voraussetzung des Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG nicht darauf abstellt, ob die Zusicherung in Kenntnis der Änderung bereits im Jahr 1994 erteilt worden wäre, sondern insofern den Zeitpunkt der tatsächlichen Änderung heranzieht (BVerwG U. v. 25.1.1995 -11 C 29/93 -juris Rn. 26 vgl. auch Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 104 ff.), fehlen hier objektive Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte auch für den weiteren beruflichen Wechsel des Klägers im Jahr 2006 eine Rückkehr in BesGr. A16 zugesichert hätte. Der Kläger verkennt, dass es hierfür nicht auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitarbeiter der Beklagten ankommen kann, sondern neben Sinn und Zweck einer solchen Zusicherung auch die rechtlichen Voraussetzungen (gerade im Hinblick auf ein möglicherweise geändertes Bewerberfeld im Rahmen des Leistungsprinzips) und die Haushaltslage in den Blick zu nehmen wären.
2. Wie sich aus den Ausführungen zu Nr. 1 ergibt, sind vorliegend besonders schwierige Rechtsfragen nicht zu klären. Auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO kann sich der Kläger deshalb nicht berufen.
3. Auch der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) liegt nicht vor. Die Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO sind nur dann ausreichend dargelegt, wenn der Rechtsmittelführer eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärte Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert hat, er die Klärungsbedürftigkeit dieser Frage darlegt, er aufzeigt, dass diese Frage im konkreten Rechtsstreit klärungsfähig (insbesondere entscheidungserheblich) ist, und sich aus der Antragsbegründung ergibt, dass der Beantwortung dieser Frage allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. z. B. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, Rn. 211 f. zu § 124a).
In der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung wurde bereits keine diesen Erfordernissen genügende Fragestellung formuliert. Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage zur Anwendbarkeit der auf die beidseitigen Interessen bezogenen teleologischen Auslegungsmethode und der Reichweite des Fürsorgeprinzips bzw. des Grundsatzes von Treu und Glauben in beamtenrechtlichen Fällen wäre entweder nicht entscheidungserheblich bzw. würde sich in dieser Form im Berufungsverfahren nicht stellen oder wäre zumindest nicht verallgemeinerungsfähig.
4. Der Zulassungsantrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2, 5 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, 4 GKG (wie Vorinstanz).