Arbeitsrecht

Aktenzeichen  W 2 K 18.886

Leitsatz

1. Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.  (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Begründung eines Bürgerbegehrens muss so gestaltet sein, dass die Bürger den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können.  (Rn. 42) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Gründe

Gegenstand des Verfahrens ist der Bescheid der Beklagten vom 25. Juni 2018, mit dem das vom Kläger beantragte Bürgerbegehren „Rückabwicklung der Fusion der Sparkassen O. und S.“ als formell und materiell unzulässig abgelehnt wurde. Der Kläger begehrt die Zulassung dieses Bürgerbegehrens.
Die Beteiligten haben einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zugestimmt (§ 101 Abs. 2 VwGO).
1. Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 25. Juni 2018 ist im Ergebnis rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens.
Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. BayVGH, U.v. 13.3.1998 – 4 B 97.3249 – BayVBl. 1998, 402).
1.1 Die Klage ist zulässig.
Der Kläger ist als Vertreter des Bürgerbegehrens klagebefugt (Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO) und die Klage ist auch fristgerecht bei Gericht eingegangen. Der Kläger muss als Vertreter des Bürgerbegehrens nicht Bürger der Beklagten sein (vgl. BayVGH, U. v. 25.7.2007 – 4 BV 06.1438 – juris).
Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO auszulegen mit dem Ziel, die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren unter Aufhebung des entgegenstehenden Bescheides vom 25. Juni 2018 zuzulassen. Der unter 2) gestellte – grundsätzlich subsidiäre – Feststellungsantrag ist insoweit mit beinhaltet und es bedarf schon deshalb keiner gesonderten Entscheidung (siehe auch § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Für eine Verpflichtung, den Bürgerentscheid durchzuführen, fehlt derzeit das Rechtsschutzbedürfnis, weil keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Beklagte einer rechtskräftigen positiven Entscheidung nicht nachkommen würde.
1.2 Die Klage ist jedoch unbegründet.
Das Bürgerbegehren erweist sich aus formellen und materiellen Gründen als unzulässig.
1.2.1 Das Bürgerbegehren ist aus formellen Gründen unzulässig.
Dem Bürgerbegehren fehlt es an einer hinreichenden Begründung.
Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss das eingereichte Bürgerbegehren eine Begründung enthalten. Aus dem Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV in Gestalt der Abstimmungsfreiheit ergeben sich nach der neueren Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zwingende Anforderungen an den Inhalt, insbesondere die Richtigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens. Die Stimmberechtigten können sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und diesem zur erforderlichen Mindestunterschriftenzahl verhelfen (Art. 18a Abs. 6 GO), als auch bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris, unter Hinweis auf BayVGH, B.v. 9.12.2010 – 4 CE 10.2943 – juris). Diese inhaltliche Kontrolle der Begründung dient dem Ziel, einer Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen. Es kommt daher nicht darauf an, ob einer objektiv wahrheitswidrigen Aussage auch eine entsprechende Täuschungsabsicht zu Grunde lag (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris). An dieser ungeschriebenen Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einer Reihe von Entscheidungen festgehalten.
1.2.1.1 Grundsätzlich muss ein Bürgerbegehren eine auf allen Unterschriftslisten gleichlautende Begründung haben, eine nachträgliche Teilung oder geltungserhaltende Reduktion einer Begründung durch den bevollmächtigten Vertreter kommt nicht in Betracht (so BayVGH, U.v. 4.7.2016 – 4 BV 16.105 – juris).
Die Beklagte hat die unterschiedlichen Rückseiten der Unterschriftslisten zu Recht beanstandet. Der Kläger meint (im Klageverfahren), die von der Beklagten „geforderte Begründung“ jeweils auf Seite 2 (Rückseite) sei nicht erforderlich, weil auf der Seite 1 der Unterschriftslisten nicht auf die zum Teil auf den Rückseiten der Unterschriftslisten enthaltenen Ausführungen verwiesen werde. Damit erklärt der Kläger sinngemäß, die teilweise unterschiedlichen Ausführungen auf der Rückseite der Unterschriftslisten seien nicht Teil der erforderlichen Begründung.
Diese nachträgliche Reduktion der Begründung – Verzicht auf den Text der jeweiligen Seite 2, die Teilen der Unterzeichner vorlag – ist unzulässig. Die Ausführungen auf Seite 2 der Unterschriftslisten stehen im untrennbaren Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren und dem Begründungsteil auf der Seite 1 der Unterschriftslisten und mussten deshalb von den Unterzeichnern/innen als Teil der Begründung angesehen werden. Hinzu kommt, dass die handschriftliche Variante 5 der Unterschriftslisten über keinerlei Begründung verfügt, auch nicht über das, was sonst auf Seite 1 steht.
Das Einreichen von Unterschriftslisten mit inhaltlich erheblich abweichenden Begründungsteilen bzw. keinerlei Begründung macht das Bürgerbegehren formell unzulässig.
1.2.1.2 Als gesetzlich erforderliche Begründung des Bürgerbegehrens bliebe – folgte man dem Kläger – dann nur das übrig, was auf Seite 1 der Unterschriftslisten gleichlautend steht:
„Begründung: Kein Verschenken von kommunalem Eigentum; Identitätsverlust von Stadt K. und Landkreis H.“
Das reicht aber zur Begründung der Fragestellung ersichtlich nicht aus. Vielmehr handelt es sich dabei um bloße Behauptungen und Spekulationen, die ohne weitere Erläuterung für die/den abstimmende/n Bürger/in nicht ohne weiteres die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen lassen, mithin wofür sie/er ihre/seine Stimme abgibt.
Es ist für die/den Abstimmende/n schon nicht erläutert und auch nicht ohne weiteres nachvollziehbar, weshalb „kommunales Eigentum“ durch die Fusion verschenkt worden sein soll. Der Kläger bemängelt im Klageverfahren insoweit, dass es an einem Gutachten eines unabhängigen Wirtschaftsprüfers fehle, nimmt aber gleichzeitig das Ergebnis einer solchen Prüfung vorweg. Allerdings kommt es auf dieses im Klageverfahren nachgeschobenes Begründungselement schon deshalb nicht an, weil es nicht einheitlich auf allen Unterschriftslisten zu finden ist. Allein maßgeblich ist aber das, was auf den Unterschriftslisten steht. Umso mehr gilt das für die Behauptung, es sei ein „Identitätsverlust“ durch die Fusion eingetreten. Das könnte nur durch eine breit angelegte empirische Untersuchung nachgewiesen werden, die ersichtlich nicht vorliegt. Es kommt insoweit nicht darauf an, was der Kläger zu anderen Sparkassenfunktionen in Bayern in diesem Zusammenhang im Klageverfahren behauptet.
Entscheidend ist aber, dass mit der „Begründung“ (im Zusammenhang mit der Fragestellung) die Rechtslage nicht einmal ansatzweise und damit völlig unvollständig wiedergegeben wird. Die Fragestellung und Begründung erwecken beim/bei der Bürger/in den rechtlich unzutreffenden Eindruck, die bereits vollzogene Fusion könne (allein) durch Bürgerentscheid anstelle eines entsprechenden Stadtratsbeschlusses rückabgewickelt werden. Die durch die Fusion entstandene Sparkasse S.-H. ist nach § 3 Abs. 1 ihrer Satzung vom 12. Dezember 2017 eine Anstalt des öffentlichen Rechts, derer kommunale Trägerkörperschaft im Sinne von § 4 des Gesetzes über die öffentlichen Sparkassen (Sparkassengesetz – SpkG) vom 4. Mai 1942 in der Fassung der Neubekanntmachung vom 1. Oktober 1956 (GVBl S. 187), zuletzt geändert durch § 1 Abs. 59 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98), der Zweckverband Sparkasse S.-H. ist (§ 2 Abs. 2 der Satzung). Der Austritt aus diesem Zweckverband erfordert nach Art. 44 Abs. 2 Sätze 2 und 3 des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juni 1994, zuletzt geändert durch § 1 Abs. 43 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98), einen Antrag eines Beteiligten. Nur einen solchen Austrittsbeschluss könnte der Stadtrat der Beklagten zulässigerweise fassen. Allerdings müsste sich der Landkreis H. diesem Austritt nicht anschließen und könnte den neu gegründeten Zweckverband mit der Stadt und dem Landkreis S. weiterführen. Die „Rückabwicklung“ der Fusion ist demnach nicht durch Bürgerentscheid, der einen entsprechenden Stadtratsbeschluss ersetzen würde, zu erreichen. Soweit der Kläger dazu im Klageverfahren ausführt, es gehe darum, den Stadtratsbeschluss vom 14. November 2017 zur Fusion durch den Bürgerentscheid zu ersetzen, wird – abgesehen vom Nachschieben dieser Begründung nach Abgabe der Unterschriftslisten – die Rechtslage ebenfalls nicht zutreffend wiedergegeben. Der vorgenannte Beschluss hat sich durch die Umsetzung erledigt. Die damit erteilte Zustimmung zur Fusion wurde durch die Bildung des Zweckverbandes Sparkasse S.-H. umgesetzt. Eine Aufhebung des genannten Stadtratsbeschlusses kann deshalb an der Mitgliedschaft in diesem Zweckverband nichts mehr ändern. Insoweit gilt nichts anderes, als im Fall des Vollzugs einer Maßnahme durch den 1. Bürgermeister, der ohne die erforderliche Beschlussfassung des Stadtrates erfolgt wäre. Die erforderliche Vertretungsmacht des 1. Bürgermeisters, den genannten Stadtratsbeschluss zu vollziehen (die hier vorlag), würde danach im Hinblick auf den Abschluss des Vertrages über die Vereinigung der Sparkassen und die Gründung des neuen Zweckverbandes vom 8. Dezember 2017 nicht rückwirkend durch einen positiven Bürgerentscheid entfallen (vgl. dazu BGH, U.v. 18.11.2016, V ZR 266/14 – juris).
Entsprechendes gilt für das zweite Ziel des Bürgerbegehrens, das die wieder zu erlangende Selbständigkeit der (früheren) Sparkasse O. zum Ziel hat. Dieses Ziel ist ebenfalls nicht durch einen Beschluss des Stadtrates der Beklagten erreichbar. Vielmehr bedürfte es insoweit der Mitwirkung des Landkreises H., weil der frühere Trägerzweckverband nicht allein durch einen Austritt der Beklagten aus dem neuen Zweckverband wieder aufleben würde. Dieser Zweckverband wurde u.a. aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 14. November 2017 aufgelöst. Der Kläger irrt, wenn er meint, die Satzung des früheren Zweckverbandes Sparkasse O. trete dann „wieder in Kraft“. Auch insoweit gilt das Vorgesagte entsprechend und die vollzogene Auflösung dieses Zweckverbandes kann durch einen Bürgersentscheid nicht rückwirkend beseitigt werden.
Mithin ist die schlagwortartige Begründung auf Seite 1 der Unterschriftslisten (Varianten 1 – 4) völlig unzulänglich und gibt die Sach- und Rechtslage nicht zutreffend wieder.
1.2.2 Das Bürgerbegehren ist auch aus materiellen Gründen unzulässig.
1.2.2.1 Die Rückgängigmachung der Fusion zur Sparkasse Sch.-H. und die (Wiedererlangung der) Selbständigkeit der (früheren) Sparkasse O. sind – entgegen der Auffassung der Beteiligten – keine Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Beklagten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 und 2 GO.
Die Klagegründung des Klägers verkennt insoweit die Rechtslage völlig, wenn sie ausführt, die „Rückgängigmachung einer Fusion sei „die logische Konsequenz der Verhinderung der Fusion“. Die Bürger müssten die Möglichkeit haben, durch ein Bürgerbegehren die Eigenständigkeit von Sparkassen beizubehalten und wieder herzustellen. Werde der Stadtratsbeschluss vom 14. November 2017 durch einen Bürgerentscheid ersetzt, werde auch die Entscheidung des Kreistages zur Fusion hinfällig werde. Stadt und Landkreis könnten nur gemeinsam handeln, falle ein Träger der ehemaligen Sparkasse O. weg, dann auch der andere. Es trete dann die alte Zweckverbandssatzung wieder in Kraft, ebenso die der Sparkasse S.
Wie bereits dargelegt ist diese Rechtsauffassung ersichtlich unzutreffend, ebenso wie die zunächst im angefochtenen Bescheid enthaltene Begründung unter Bezugnahme auf Art. 1 Abs. 1 SpkG. Allerdings geht die Beklagte im Klageverfahren nunmehr zutreffend davon aus, dass keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises vorliegt.
Ziel des Klagebegehrens ist die „Rückabwicklung der Fusion der Sparkassen O. und S.“. Aus Art. 87 Abs. 4 Satz 2 GO i.V.m. Art. 1 SpkG folgt zwar, dass die Beteiligung an der Trägerschaft von Sparkassen eine kommunale Aufgabe ist. Mit der wirksam mit Zustimmung des Beklagten durchgeführten Gründung des Zweckverbandes Sparkasse S.-H. (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 SpkG) hat die Beklagte diese Aufgabe allerdings wirksam auf den vorgenannten Zweckverband übertragen, wodurch das Recht und die Pflicht zur Aufgabenerfüllung auf den Zweckverband übergegangen ist (Art. 22 KommZG). Die vorliegend erfolgte Vereinigung zweier vorher selbständiger Sparkassen – vom Kläger „Fusion“ genannt – hat ihre Rechtsgrundlage in Art. 16 Abs. 1 SpkG. Sie erfolgt gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SpkG durch übereinstimmende Beschlüsse der Verwaltungsräte und der Träger. Die Beklagte hat die Zustimmung dazu aufgrund ihres Stadtratsbeschlusses vom 14. November 2017 wirksam erteilt (siehe oben) und ist mit Ablauf des 31. Dezember 2017 dem Trägerzweckverband der bisherigen Kreis- und Städtischen Sparkasse S. beigetreten. Die Vereinigung der Sparkassen ist mit Ablauf des 31. Dezember 2017 wirksam geworden. Die begehrte Rückabwicklung der Fusion wäre rechtlich der Auflösung der zum 1. Januar 2018 gegründeten Sparkasse S.-H. gleichzusetzen. Dazu bedarf es nach Art. 14 SpkG eines Beschlusses des Verwaltungsrates der Sparkasse, der der Zustimmung des Trägers (Zweckverband Sparkasse S.-H.) und der Aufsichtsbehörde (Regierung von Unterfranken, Art. 13 SpkG) bedarf, nicht aber der Beklagten als Kommune. Die erfolge Aufgabenübertragung auf den vorgenannten Zweckverband führt sonach dazu, dass keine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises der Beklagten mehr betroffen ist (so BayVGH, B.v. 13.09.1996 – 4 CE 3021 – FSt. 1997 Nr. 1 unter Hinweis auf BayVGH, B.v. 9.8.1996 – 4 CE 96.2008 – BeckRS1996, 15243).
1.2.2.2 Das Bürgerbegehren ist jedenfalls auch auf ein unzulässiges Ziel gerichtet.
Entgegen der Auffassung des Klägers umfasst der Prüfungsumfang der Beklagten bei der Zulassung des Bürgerbegehrens nicht lediglich, ob der eigenen Wirkungskreis betroffen ist (Art. 18a Abs. 1 und 2 GO) und eine Angelegenheit des Negativkataloges des Art. 18a Abs. 3 GO gegeben ist. Vielmehr hat der Gemeinderat eine umfassende rechtliche Prüfungskompetenz (so BayVGH, B. v. 10.11.1997 – 4 CE 97.3392 – BayVBl 1998, 209 und U.v. 29.12.1997 – 4 B 97.89-93 – BayVBl 1998, 242; vgl. Zöllner, Bürgerbegehren – Erfahrungen und Perspektiven, BayVBl 2013, 129/132).
Nach der Fragestellung hat das Bürgerbegehren zwei Ziele, zum einen „dass die Fusion der Sparkassen O. und S. rückabgewickelt“ und zum anderen „die Sparkasse O. wieder selbständig wird“.
Bereits oben wurde dargelegt, dass beide Ziele durch Stadtratsbeschlüsse nicht zu erreichen sind und demnach auch nicht durch einen Bürgerentscheid. Vielmehr bedürfte es eines Beschlusses des Verwaltungsrates der Sparkasse, der der Zustimmung des Trägers (Zweckverband Sparkasse S.-H.) und der Aufsichtsbehörde (Regierung von U.) bedarf.
Mit dem Bürgerbegehren (und anschließendem Bürgerentscheid) können aber nur Organe der Beklagten selbst verpflichtet werden, nicht jedoch die Verbandsversammlung oder andere Organe des Zweckverbandes Sparkasse S.-H. (vgl. zuletzt BayVGH, B.v. 19.3.2018 – 4 CE 17.2472 – juris – unter Hinweis auf BayVGH, B.v. 9.8.1996 – 4 CE 96.2008).
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Beklagte aus dem Zweckverband gemäß Art. Art. 44 Abs. 2 Sätze 2 und 3 KommZG auf Antrag austreten könnte, weil das – wie bereits dargelegt – nicht quasi automatisch die Rückabwicklung der Fusion zur Folge hätte.
Auch der zweite Teil der Fragestellung ist auf ein unzulässiges Ziel gerichtet. Ein (Wieder-)Selbständigwerden der früheren Sparkasse O. durch – wie der Kläger meint – (Wieder-)Inkrafttreten der „alten Zweckverbandsatzung“ kann die Beklagte ebenfalls nicht per Beschluss des Stadtrates erreichen. Wie bereits dargelegt, wurde dieser Zweckverband u.a. aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 14. November 2017 aufgelöst. Zur Neugründung wäre die erneute Mitwirkung des Landkreises H. erforderlich.
1.3 Nach alldem erweist sich das Bürgerbegehren aus formell-rechtlichen und materiell-rechtlichen Gründen als unzulässig, weshalb die angefochtene Entscheidung der Beklagten (im Ergebnis) rechtmäßig und die Klage als unbegründet abzuweisen ist.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.