Baurecht

Aktenzeichen  2 M 35/22

Leitsatz

Eine anerkannte Naturschutzvereinigung hat einen Anspruch auf Anordnung der vorläufigen Einstellung bereits begonnener Uferbefestigungsmaßnahmen, wenn hierfür eine FFH-Verträglichkeitsprüfung notwendig, diese aber nicht durchgeführt worden ist.(Rn.38)

Verfahrensgang

vorgehend VG Halle (Saale), 15. März 2022, 4 B 516/21 HAL, Beschluss

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. März 2022 geändert.
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig verpflichtet, die weitere Durchführung von Maßnahmen in Form von Steinschüttungen an der Saale zu unterlassen, bis die Prüfung der Verträglichkeit des Projekts „Fluthilfemaßnahme Nr. 198 Uferbefestigung der Saale, Anteil Böschungsbefestigung“ mit den Natura 2000-Gebieten „Nordspitze der Peißnitz und Forstwerder in Halle“, „Saale-, Elster-, Luppe-Aue zwischen Merseburg und Halle“ und „Saale-Elster-Aue Südlich Halle“ abgeschlossen ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller, eine vom Land Sachsen-Anhalt anerkannte Naturschutz- und Umweltvereinigung, wendet sich gegen Uferbefestigungen in Form von Steinschüttungen sowie den Rückschnitt von Aufwuchs in mehreren Bereichen des Ufers der Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin durch ein von ihr beauftragtes Unternehmen. Die Grundstücke, auf denen die Schüttungen erfolgen, zählen teilweise zum Grundbesitz der Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes.
Der Antragsteller geht im Kern davon aus, dass es sich aufgrund des Umfangs der Schüttungen und ihrer sicher zu erwartenden erheblichen Auswirkungen auf zwei FFH-Gebiete und ein Vogelschutzgebiet, die zum Natura 2000-Gebiet des Landes Sachsen-Anhalt gehören, um Maßnahmen des Gewässerausbaus handele, für die ein Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen sei. An diesem Verfahren sei er zu beteiligen. Da dies nicht erfolgt sei, die Antragsgegnerin vielmehr weder eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung noch ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt, sondern die Steinschüttungen als nicht genehmigungspflichtige Unterhaltungs- bzw. Instandsetzungsmaßnahme angesehen und teilweise bereits ins Werk gesetzt habe, sei er in seinen Mitwirkungsrechten verletzt und habe einen Anspruch darauf, dass diese nicht durch die Fortsetzung der Maßnahmen und die Zerstörung der Uferbereiche endgültig vereitelt würden. Auch aus weiteren Rechtsgrundlagen, die von der Antragsgegnerin nicht beachtet worden seien, ergebe sich sein Anspruch, die Untersagung der Steinschüttungen zu beantragen. Diese beeinträchtigten in erheblichem Umfang sowohl die äußere Gestalt der Ufer der Saale wie auch die ufernahen Bereiche des Flusses und gefährdeten sowohl die dortigen Lebensraumtypen als auch die dort vorzufindenden Tiere. Dies betreffe sowohl die von der Antragsgegnerin zunächst in Abrede gestellten Schüttungen in den Natura 2000-Gebieten als auch diejenigen in den übrigen, teils angrenzenden Bereichen.
Die Antragsgegnerin beruft sich auf einen Baubeschluss ihres Stadtrats zur „Fluthilfemaßnahme Nr. 198 Uferbefestigung der Saale, Anteil Böschungsbefestigung“ vom 19. Mai 2019, nach dem mit den Schüttungen Schäden des Hochwassers 2013 auf ca. 18.000 m² Uferbereich zum Schutz der angrenzenden (städtischen) Grundstücke beseitigt werden sollen. Die Schüttungen seien begrenzt auf die Uferbereiche, die an im Eigentum der Antragsgegnerin stehende landseitige Grundstücke anschließen. Die schadhaften Steinschüttungen der Uferböschung seien im August 2013 oberhalb der Wasserlinie erfasst und dokumentiert, der Bericht dem Landesverwaltungsamt zum Antrag auf Bewilligung von Fluthilfemitteln vorgelegt worden. Von August bis Oktober 2015 seien die schadhaften Bereiche mittels Boot vermessen und die Rauhigkeiten der Böschungen an den Messstellen unterhalb der Wasserlinie ermittelt worden.
Mit Bescheid des Landesverwaltungsamts vom 7. Mai 2014 wurden der Antragsgegnerin Zuwendungen zur Einzelmaßnahme Uferbefestigung der Saale im Rahmen der Beseitigung von Hochwasserschäden in Höhe von maximal 3.748.000 EUR bewilligt.
Mit Email vom 18. April 2016 hatte der Teamleiter der Unteren Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin mitgeteilt, er habe sich „das Saaleufer in einigen Bereichen, die saniert werden wollen angeschaut.“ Er sei „mit den vorgeschlagenen Maßnahmen einverstanden“. Unter dem 19. Juli 2019 führte der Teamleiter gegenüber dem Planungsbüro aus, die geplanten Maßnahmen befänden sich „im LSG „Saaletal“ und teilweise in NSG bzw. Natura 2000-Gebieten. Die von Ihnen geplanten Maßnahmen dienen der Instandsetzung rechtmäßig bestehender Anlagen. Zu deren Instandhaltung gibt es eine rechtliche Verpflichtung. Die Maßnahmen sind daher nach den o.g. Schutzgebietsverordnungen freigestellt und bedürfen keiner Genehmigung.“
Der Beschlussvorlage vom 14. März 2019 an den Stadtrat zur Abstimmung über den Baubeschluss Nr. 198 war neben einer zusammenfassenden Sachdarstellung und Begründung sowie mehreren Entwurfsplanungen im Maßstab 1:5000 eine „Familienverträglichkeitsprüfung“ sowie eine „Checkliste Barrierefreie Gestaltung der Verkehrsanlagen“ beigefügt. Förmliche umweltbezogene Unterlagen zu den möglichen Auswirkungen der Schüttungen sind in dem vorgelegten Verwaltungsvorgang zur Beschlussvorlage nicht enthalten. Auf einen Variantenbeschluss wurde verzichtet.
Am 20. November 2020 erteilte der Stadtrat der Antragsgegnerin der Firma G-GmbH den Zuschlag für die Durchführung der Uferbefestigung zu einer Bruttosumme von 1.130.440,50 EUR. Die Kostenersparnis ergebe sich daraus, dass die Arbeiten in größerem Umfang als ursprünglich angenommen von der Landseite aus vorgenommen werden könnten. Die Leistungsbeschreibung zum Teilnahmewettbewerb enthielt als durchzuführende Maßnahmen „15.400 m² Aufwuchs entlang des Saaleufers beseitigen“ sowie „20.900 t Steinschüttungen entlang des Saaleufers herstellen“.
In der unter dem 19. März 2021 dem Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt Elbe (WSA) übersandten Ausführungsplanung führte die von der Antragsgegnerin beauftragte Firma aus, dass Naturschutzgebiete und geschützte Landschaftsbestandteile an die Uferbereiche angrenzten sowie geschützte Biotope sich vereinzelt in unmittelbarer Nähe des Baubereichs in den Uferzonen befänden. Am 19. April 2021 erteilte das WSA der Antragsgegnerin eine strom- und schifffahrtspolizeiliche Genehmigung, die ihr im Hinblick auf die mögliche Einschränkung des Schiffsverkehrs während der Arbeiten die Durchführung der Maßnahmen erlaubte. Am 12./19. Mai 2021 schloss das WSA mit der Antragsgegnerin einen Bauerlaubnisvertrag, mit dem ihr die Erlaubnis erteilt wurde, an der Bundeswasserstraße Saale von km 89,300 bis km 104,800 auf beiden Seiten Instandsetzungen offener Deckwerke durchzuführen und hierfür ab dem 1. Mai 2021 näher bezeichnete Grundstücke des Bundes zum Zwecke der Ergänzungsschüttung an Deckwerken, der bodennahen Kürzung des Aufwuchses sowie der Zweige und Äste an den Schadstellen und als Lager- und Umschlagplätze für Wasserbausteine in Anspruch zu nehmen. Mit der (vorübergehenden) Inbesitznahme gehe zugleich die Unterhaltungs- und Verkehrssicherungspflicht für diese Grundstücke über.
Aus all dem folge nach Ansicht der Antragsgegnerin, dass die von ihr beauftragten Steinschüttungen Instandsetzungsmaßnahmen darstellten und daher weder eine Umweltverträglichkeitsprüfung noch ein Planfeststellungsverfahren erforderlich seien. Vielmehr seien die Steinschüttungen genehmigungsfrei, so dass der Antragsteller eine Rechtsverletzung nicht geltend machen könne. Im Naturschutzgebiet „Forstwerder“ sollten zudem keine Uferbefestigungen erfolgen, weil das WSA dort im Jahr 2022/2023 eine Grundräumung der Schleusenvorhäfen plane.
Im Herbst des Jahres 2021 hat die von der Antragsgegnerin beauftragte Firma mit der Ausführung der Arbeiten begonnen.
Mit Beschluss vom 15. März 2022 hat das Verwaltungsgericht Halle auf den zuletzt noch gestellten Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, die weitere Durchführung von Maßnahmen in Form von Steinschüttungen an der Saale zu unterlassen, bis hierfür eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung für die Natura 2000-Gebiete „Nordspitze der Peißnitz und Forstwerder in Halle“ und „Saale- Elster-, Luppe-Aue zwischen Merseburg, und Halle“ und „Saale-Elster-Aue Südlich Halle“ unter Beteiligung des Antragstellers und/oder ein Planfeststellungsverfahren für den Gewässerausbau mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt wurde,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Verfügung verpflichtet, vorläufig die Maßnahmen zur Uferbefestigung an der Saale in Bauabschnitt 8 (Flusskilometer 90,810 bis 91,430) und in den Bauabschnitten 28, 30, 31, 33 bis 45 (zwischen Flusskilometer 95,645 und 104,700) zu unterlassen, bis eine Entscheidung über die Abweichung im Sinne von § 34 Abs. 3 bis 5 des Bundesnaturschutzgesetzes unter Beteiligung des Antragstellers getroffen wurde.
Im Übrigen, d.h. hinsichtlich der Bauabschnitte 1, 3, 6, 9, 11, 15-21 sowie 27, 29 und 32, wurde der Antrag abgelehnt. Die weiteren Abschnitte 2, 4, 5, 7, 10, 12-14 sowie 22-26 sollen bereits fertiggestellt sein, wobei hinsichtlich einzelner Abschnitte hier Unklarheit besteht.
Das Verwaltungsgericht ist dabei im Kern davon ausgegangen, dass der Antragsteller antragsbefugt sei. Er könne aus §§ 64 Abs. 1 i. V. m. 63 Abs. 2 Nr. 5, 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG einen Anspruch auf Unterlassung der streitgegenständlichen Maßnahmen geltend machen. Zwar habe die Antragsgegnerin ein Verfahren zur Erteilung einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG nicht durchgeführt, in dem dem Antragsteller vor einer Abweichungsentscheidung Gelegenheit zur Stellungnahme und Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten hätte gegeben werden müssen, soweit er durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt werde. In diesem Fall könnte er jedoch geltend machen, dass das Projekt nur im Wege einer mitwirkungspflichtigen Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, und er insoweit erst recht in seinen Rechten verletzt sein könne.
Die von der Antragsgegnerin veranlassten Maßnahmen bedürften nicht der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens, da es sich nicht um den Ausbau eines Gewässers handele, sondern um Gewässerunterhaltungsmaßnahmen. Diese seien gesondert nach den Bauabschnitten zu betrachten und nicht als einheitliche Maßnahme. Die Maßnahmen in den Bauabschnitten außerhalb der Natura 2000-Gebiete bedürften keiner FFH-Verträglichkeitsprüfung, da keine vernünftigen Zweifel daran bestünden, dass diese nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele der FFH-Gebiete „Nordspitze der Peißnitz und Forstwerder in Halle“ und „Saale-, Elster-, Luppe-Aue zwischen Merseburg und Halle“ sowie des Europäischen Vogelschutzgebiets „Saale-Elster-Aue Südlich Halle“ führten, so dass der Antragsteller insoweit nicht in seinen Mitwirkungsrechten verletzt sei.
Hinsichtlich der in den Natura 2000-Gebieten gelegenen Bauabschnitte hingegen könne eine erhebliche Beeinträchtigung nicht anhand objektiver Umstände ausgeschlossen werden, sie sei vielmehr wahrscheinlich, so dass eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG erforderlich sei. Dem Antragsteller sei Gelegenheit zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten und Stellungnahmen im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr.5 BNatSchG zu geben. Die Antragsgegnerin habe fehlerhaft angenommen, erhebliche Beeinträchtigungen seien ohne vertiefte Prüfung auszuschließen und es bedürfe keiner FFH-Verträglichkeitsprüfung. Die Maßnahmen seien auch nicht von den Schutzbestimmungen der Natura 2000-Verordnung freigestellt, da es sich nicht um Gewässerunterhaltungsmaßnahmen im Sinne des § 8 WaStrG handele, die im Übrigen grundsätzlich Hoheitsaufgaben des Bundes darstellten und deren – von der Antragsgegnerin behauptete – Übertragung hier fraglich sei. Auch nach dem Wassergesetz des Landes Sachsen-Anhalt sei nicht die Antragsgegnerin, sondern das Land selbst wasserwirtschaftlich für die Unterhaltung der Saale als Binnenwasserstraße im Sinne des Bundeswasserstraßengesetzes zuständig, so dass, unabhängig von dem Vorbehalt der Schutzzweckverträglichkeit, auch nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Natura 2000-LVO LSA keine Freistellung für die Maßnahmen bestehe.
Hiergegen wendet sich der Antragsteller, soweit die Schüttungen außerhalb der Natura 2000-Gebiete weiterhin zulässig sein sollen, mit der am 28. März 2022 erhobenen Beschwerde, die er umfangreich mit Einwendungen gegen die Grundannahme des angefochtenen Beschlusses, es handele sich nicht um einen Gewässerausbau, begründet. Das Verwaltungsgericht gehe unzutreffend davon aus, dass das gesamte Saaleufer mit Steinen befestigt gewesen sei. Dies sei – jedenfalls seit dem Hochwasser 2013, wohl aber auch schon zuvor, wie historische Aufnahmen belegten – nicht der Fall gewesen. Er gehe von einer erheblichen Veränderung des Erscheinungsbilds der Saale wie auch des Gewässerbetts aus, etwa wenn Flachwasserzonen verschüttet oder Abbruchkanten und Kolke beseitigt würden. Zu berücksichtigen seien bei allen Maßnahmen an einem Gewässer die Auswirkungen auf den Naturhaushalt und die Qualitätskomponenten der OGewV, die das Schutzgut Wasser konkretisiere. Die Antragsgegnerin habe die Notwendigkeit der Einhaltung der Vorgaben der Wasserrechtsrahmenrichtlinie (WRRL) verkannt und verstoße gegen das Verbesserungsgebot. Sie sei weder Eigentümerin der von den Steinschüttungen betroffenen Ufer- und Gewässergrundstücke noch deren Unterhaltungspflichtige. Ihr stehe auch kein Wiederherstellungsanspruch nach § 9 WG LSA zur Seite. Jedenfalls sei eine Beeinträchtigung der Schutzgüter der Natura 2000-Gebiete auch durch die Steinschüttungen und Abholzungen in den außerhalb derselben gelegenen Bereichen zu erwarten. Dazu führt er vertieft zu möglichen Beeinträchtigungen aus.
Der Antragsteller beantragt,
der Antragsgegnerin aufzugeben, die weitere Durchführung von Maßnahmen in Form von Steinschüttungen an der Saale zu unterlassen, bis
– eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung für die Natura 2000-Gebiete „Nordspitze der Peißnitz und Forstwerder in Halle“, „Saale-, Elster-, Luppe-Aue zwischen Merseburg und Halle“ und „Saale-Elster-Aue südlich Halle“ durchgeführt wurde und
– ein Planfeststellungsverfahren für den Gewässerausbau mit Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde und
– eine Vereinbarkeitsprüfung für die wasserrechtlichen Bewirtschaftungsziele unter Beteiligung des Antragstellers durchgeführt wurde sowie
– eine artenschutzrechtliche Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG erteilt wird oder das mangelnde Erfordernis einer Ausnahmeerteilung festgestellt wurde.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung vertieft sie ihren bisherigen Vortrag. Die Bauabschnitte 6 und 15 sollten nach ihren Angaben im Schriftsatz vom 25. April 2022 aus technischen Gründen entfallen, insoweit sei eine Planänderung erfolgt.
Ein Gewässerausbau nach § 31 Abs. 2 WHG liege nur vor, wenn über die als ordnungsgemäßer Zustand und die als ökologische Zustandsverbesserung zu wertenden Verhältnisse des Gewässers hinaus dessen äußere Gestalt wesentlich verändert werde, mithin eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers oder seiner Ufer erfolge. Eine wesentliche Umgestaltung liege vor, wenn das Gewässer in einer für den Wasserabfluss bedeutsamen Weise verändert werde. Ein neuer Bestand oder ein neues Profil müssten geschaffen werden. Dafür sei hier nichts ersichtlich. Gewässerausbau und Gewässerunterhaltung schlössen sich gegenseitig aus. Entscheidend sei der Einzelfall.
Es werde hier nur der alte Zustand wiederhergestellt, niemand habe behauptet, die gesamte Saale sei mit Steinen befestigt gewesen. Der Vortrag des Antragstellers, das Verwaltungsgericht sei von falschen Grundannahmen ausgegangen, gehe daher ins Leere. Zwar verfüge sie selbst über keine Dokumentation von Anbeginn der Durchführung der Befestigungsmaßnahmen, es könnten aber Unterlagen beim WSA existieren. Jedenfalls seien früher schon Steinschüttungen erfolgt. Der Ausbauzustand, der wiederherzustellen sei, ergebe sich aus der Dokumentation zur Schadenserfassung. Die Tatsache, dass der schiffbare Teil der Saale in den vergangenen 60 bis 80 Jahren seinen Lauf kaum verändert habe, „spreche dafür, dass an den – jetzt zu reparierenden Strecken – auch in der jüngeren Vergangenheit Uferbefestigung vorhanden war“. Die Schüttungen würden nach kurzer Zeit überwuchert, deswegen seien die Bilder des Antragstellers, auf denen nur Grün und keine Steine zu sehen seien, ebenso wie die historischen Lichtbilder nicht aussagekräftig.
Durch die Hochwasserschäden sei kein neues Gewässer oder Ufer geschaffen worden, und der vorherige Zustand sei auch nicht aufgegeben worden. Allein der Umfang der Maßnahme belege nicht die Annahme der wesentlichen Änderung. Steinschüttungen seien ein probates Mittel. Alternative Uferbefestigungen, etwa mit Faschinenwalzen, seien aufgrund der Fließgeschwindigkeit der Saale weniger wirksam; es könne auch weiter zu Ausspülungen kommen.
Soweit der Antragsteller seine Auffassung, es handele sich um einen Gewässerausbau, auch darauf gründe, dass alte Treppen etc. abgebrochen würden, stelle dieser Maßnahmenteil, der drei Bauwerksteile mit 22 m³ Beton betreffe und einen Kostenaufwand von 1.100 EUR verursache, eine Marginalie dar, die keinesfalls zur Planfeststellungspflicht führe. Der widmungsgemäße Zustand der betroffenen Abschnitte der Saale könne nicht aufgrund alter Planfeststellungsbeschlüsse ermittelt werden, weil solche nicht existierten. Der Ausbau sei in den 40er und 60er Jahren des 20. Jahrhunderts erfolgt, entsprechende Verfahrensvorgaben hätten seinerzeit nicht bestanden.
Auch die Gewässerunterhaltung umfasse neben der Pflege die Entwicklung der Gewässer, die über das dauerhafte Sichern und Erhalten des Gewässerzustands hinausgingen. Die wasserrechtlichen Bewirtschaftungsziele seien hier davon geprägt, dass die Saale im Stadtgebiet aufgrund des Ausbauzustands und der vorhandenen Querbauwerke als erheblich verändertes Gewässer eingestuft sei, die Zielerreichung des Umweltziels sei für weit nach 2045 angegeben. Die Wehranlagen prägten den Wasserstand und dass Abflussverhalten der Saale „über Jahrzehnte bzw. Jahrhunderte in entscheidender Weise“. Eine Veränderung hätte umfangreiche Auswirkungen und müsste einer tiefgreifenden und kritischen Prüfung unterzogen werden. Dies gelte auch für die Böschungen und ihre Sicherung. Die Böschungen würden durch die Wasserstände und die Fließgeschwindigkeit geprägt, den Anliegern stehe aus § 9 WG LSA ein Recht auf Wiederherstellung des Ausgangszustands zu.
Die Schüttungen außerhalb der Natura 2000-Gebiete erfolgten vom Wasser aus mit Wasserbausteinen oder auch den weggeschwemmten Steinen. Der dortige Aufwuchs werde bodennah zurückgeschnitten und könnte dann wieder durchdringen und sich entwickeln. Dort eventuell siedelnde geschützte Tierarten würden möglicherweise temporär in ihrem Aufenthalt beeinträchtigt. Da dort nach ihrer Kenntnis aber keine Wohn- und Fortpflanzungsstätten solcher Tierarten vorhanden seien, sei kein unwiederbringlicher Verlust zu befürchten. Diese Bereiche stellten auch keine geschützten Biotope im Sinne des § 30 BNatSchG dar.
Die Beschwerde habe auch nicht hinreichend nachvollziehbar dargelegt, dass durch die Maßnahmen außerhalb der FFH-Gebiete deren Schutzgüter bzw. Erhaltungsziele, insbesondere die dort geschützten Tiere, beeinträchtigt würden. Es handele sich um bloße Behauptungen und Befürchtungen ins Blaue hinein. Ausweichreaktionen von Einzeltieren seien bei diesen „hochmobilen Arten“, etwa Biber, Fischotter, Rapfen, Grüne Keiljungfer, Eisvogel, Ente oder Teichhuhn, problemlos möglich. Tiere hielten sich nie an festgesetzte Schutzgebietsgrenzen. Sie könnten ausweichen, weil die Steinschüttungen sich auf einen schmalen Streifen des Uferbereichs beschränkten. Allein die Erschwerung der Zugänglichkeit des FFH-Gebiets genüge auch nicht. Erhebliche Beeinträchtigungen seien nicht zu befürchten, da die Steine alsbald wieder überwachsen seien und daher von einer kurzzeitigen Episode gesprochen werden könne. Zudem führe nicht jeder Verlust eines lokalen Vorkommens oder Reviers zwangsläufig zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands. Flächenverluste des natürlichen Verbreitungsgebiets der geschützten Arten seien auch nicht zu besorgen, weder innerhalb der besonders geschützten Gebiete noch außerhalb. Jedenfalls würden solche auch nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen führen. Es sei schon fraglich, ob die Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin überhaupt ein geschütztes Biotop darstelle.
Nachdem der Antragsteller unter dem 28. April 2022 zunächst erklärt hatte, nach einem Beschluss des Stadtrats vom 27. April 2022 auch in den Bereichen außerhalb der Natura 2000-Gebiete bis zum Abschluss des Rechtsmittelverfahrens keine weiteren Steinschüttungen vornehmen zu lassen, hat sie unter dem 11. Mai 2022, nachdem der Hauptverwaltungsbeamte der Antragsgegnerin Widerspruch gegen diesen Beschluss des Stadtrats eingelegt hatte, erklärt, nunmehr doch ab dem 16. Mai 2022 mit den Steinschüttungen fortfahren zu wollen. Der Senat hat dies mit Beschluss vom 16. Mai 2022 bis zur Entscheidung über die Beschwerde untersagt.
II.
Die von dem Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist, § 146 Abs. Satz 6 VwGO, greifen zum Teil durch und führen zur Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. März 2022 im tenorierten Umfang. Im Übrigen war die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Senat legt dabei den Beschwerdeantrag im wohlverstandenen Interesse des Antragstellers so aus, dass dieser nicht als einheitlicher Hauptantrag gestellt werden soll, sondern dass es sich um nebeneinander gestellte Anträge handelt. Denn ein einheitlicher Antrag, die Steinschüttungen auszusetzen, bis alle gestellten Bedingungen erfüllt sind, entspricht nicht den Darlegungen in der Begründung, und wäre zudem erfolglos geblieben. Eine hilfsweise Reihung hat der Antragsteller aber ebenfalls nicht vorgenommen, so dass von gleichberechtigt nebeneinander gestellten Anträgen auszugehen ist.
Der Senat geht weiter davon aus, dass der Antrag so zu verstehen ist, dass die Antragsgegnerin verpflichtet werden soll, die Durchführung von Maßnahmen auch außerhalb der Natura 2000-Gebiete zu unterlassen, auch wenn er sich nur auf die Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung für die Natura 2000-Gebiete bezieht. Denn die Schüttungen in diesen Gebieten sind der Antragsgegnerin bereits mit dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. März 2022 vorläufig untersagt worden. Soweit jedoch das Verwaltungsgericht tenoriert hat, die Schüttungen seien zu unterlassen, bis eine Entscheidung über die Abweichung im Sinne von § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG unter Beteiligung des Antragstellers getroffen wurde, folgt der Senat dem nicht. Denn ob die darin liegende Annahme, es sei zwingend eine Entscheidung über eine Abweichung gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG herbeizuführen, zutrifft, ist hier noch nicht abschließend zu entscheiden, sondern bleibt dem Ergebnis der durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung vorbehalten. Der Tenor entspricht insoweit auch dem Antrag des Antragstellers und verkürzt nicht die Rechte, die ihm vom Verwaltungsgericht bereits zugesprochenen wurden.
Mit diesen Maßgaben wendet der Antragsteller mit Erfolg ein, dass die „Fluthilfemaßnahme Nr. 198 Uferbefestigung der Saale, Anteil Böschungsbefestigung“ der Antragsgegnerin als Ganzes ein Projekt darstellt, das einer Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist, bei der ihm Beteiligungsrechte an einer möglichen Abweichungsentscheidung gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zustehen, die vereitelt werden könnten, wenn die Antragsgegnerin mit den Schüttungen fortfahren würde, so dass ihm ein vorläufiger Unterlassungsanspruch hinsichtlich der gesamten Maßnahme zuzusprechen ist (dazu unter 1.).
Der Antragsteller kann hingegen keinen Anspruch auf Beteiligung an einem durchzuführenden Planfeststellungsverfahren geltend machen, da ein solches nicht erforderlich ist (dazu unter 2.). Auch mit den Anträgen auf die Beteiligung an einer Vereinbarkeitsprüfung für die wasserrechtlichen Bewirtschaftungsziele oder auf die Prüfung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme kann er nicht gehört werden (dazu unter 3.).
1. Die Beschwerde ist begründet, soweit der Antragsteller begehrt, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung über die vom Verwaltungsgericht bereits untersagten Steinschüttungen hinaus auch die übrigen, noch nicht ins Werk gesetzten Steinschüttungen an den Ufern der Saale in ihrem Stadtgebiet zu untersagen, bis eine Verträglichkeitsprüfung der Maßnahmen gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG abgeschlossen wurde. Er hat insoweit sowohl einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht als auch einen Anordnungsgrund, der schon darin liegt, dass die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren angekündigt hat, die Steinschüttungen außerhalb der FFH-Gebiete ohne vorherige Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung fortsetzen zu wollen.
Der Antragsteller hat einen Anspruch auf Anordnung der Unterlassung weiterer Schüttungen, weil ihm im Klagewege geltend zu machende Mitwirkungsrechte zustehen, wenn ein Projekt im Wege einer habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden soll. Der Sicherung der Effektivität dieser Mitwirkungsrechte dient im einstweiligen Rechtsschutzverfahren der Anspruch auf Einstellung der ohne Abweichungsentscheidung begonnen Maßnahmen, vgl. § 34 Abs. 6 Satz 4 BNatSchG.
Anspruchsgrundlage für das zu sichernde Mitwirkungsrecht des Antragstellers sind §§ 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 bis 5, 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist einer nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes von einem Land anerkannten Naturschutzvereinigung, die nach ihrer Satzung landesweit tätig ist, unter anderem vor der Erteilung von Abweichungsentscheidungen nach § 34 Abs. 3 bis 5, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG regeln das weitere Verfahren, wenn die Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis geführt hat, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen führt und mithin grundsätzlich unzulässig wäre, § 34 Abs. 2 BNatSchG. Nach § 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG können anerkannte Naturschutzvereinigungen Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG einlegen, wenn sie u. a. zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 berechtigt waren und sich hierbei in der Sache geäußert haben oder ihnen keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Der Mitwirkungsanspruch richtet sich dabei nicht darauf, bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung beteiligt zu werden, sondern besteht erst dann, wenn im Anschluss an die Prüfung ein Projekt im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden soll (BVerwG, Urteil vom 1. April 2015 – 4 C 6.14 – juris Rn. 32).
Anerkannte Naturschutzvereinigungen können auch dann Rechtsbehelfe einlegen, wenn die Ausübung ihres Mitwirkungsrechts schon dadurch vereitelt wurde, dass eine Verträglichkeitsprüfung erst gar nicht durchgeführt wurde (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 4 C 34.13 – juris Rn. 28) oder wenn die Behörde im Prüfungsverfahren fehlerhaft zu dem Ergebnis kommt, dass eine Abweichungsentscheidung nicht erforderlich sei, und daher die gebotene Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG unterlässt (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 – 4 C 14.12 – juris Rn. 28). Sollen Sinn und Zweck des Mitwirkungsanspruchs gewahrt bleiben, muss die schon begonnene Ausführung des Projekts angehalten werden, bis das erforderliche Verfahren abgeschlossen wurde. Dabei richtet sich der Anspruch, die begonnenen Arbeiten umzusetzen, für den üblichen Fall, dass Projektträger und Genehmigungsbehörde auseinanderfallen, nicht unmittelbar gegen den Projektträger, sondern gegen die Genehmigungsbehörde (VGH BW, Beschluss vom 17. Mai 2017 – 5 S 88/17 – juris Rn. 6).
Die von der Antragsgegnerin durchgeführten Steinschüttungen sind ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, dass vor seiner Zulassung oder Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung bedarf (s. dazu unten). Diese wird gemäß § 1 Abs. 2 NatSchG LSA von der unteren Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin selbst oder jedenfalls im Benehmen mit derselben durchgeführt, § 24 NatSchG LSA. Dabei geht die gesetzliche Regelung offenbar davon aus, dass Behörden für den Fall, dass sie – wie hier – selbst Projektträger sind, solche Projekte im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, die keiner behördlichen Entscheidung oder Anzeige an eine (andere) Behörde bedürfen, nur dann durchführen, wenn sie sie zuvor selbst einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen haben. Dies legt der Umkehrschluss aus § 34 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG nahe, nach dem die Pflicht einer Anzeige an die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde (nur) für Projekte angeordnet wird, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und keiner behördlichen Entscheidung oder Anzeige an eine Behörde bedürfen.
Das Projekt der Antragsgegnerin bedarf keiner Genehmigung einer anderen Behörde, die eine Verträglichkeitsprüfung beinhaltete (sog. „Trägerverfahren“). Zwar hat gemäß § 31 Abs. 2 Satz 1 WaStrG, wer eine Bundeswasserstraße benutzen oder Anlagen in, über oder unter einer solchen Wasserstraße oder an ihrem Ufer errichten, verändern oder betreiben will, dies dem Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt anzuzeigen. Die Maßnahme bedarf keiner strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung, wenn das Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt binnen eines Monats nach Eingang der Anzeige nichts Anderes mitteilt, § 31 Abs. 2 Satz 2 WaStrG. Diese Genehmigung darf jedoch nur versagt werden, wenn durch die beabsichtigte Maßnahme eine Beeinträchtigung des für die Schifffahrt erforderlichen Zustandes der Bundeswasserstraße oder der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten ist, die durch Bedingungen und Auflagen weder verhütet noch ausgeglichen werden kann, § 31 Abs. 5 WaStrG. Naturschutzrechtliche Fragen sind danach nicht Prüfungsgegenstand in wasserstraßenrechtlichen Verfahren, so dass es auf die der Antragsgegnerin erteilte Genehmigung des WSA vom 19. April 2021 nach § 31 WStrG hier nicht ankommt.
Die Antragsgegnerin hat danach selbst zu prüfen, ob das von ihr geplante Projekt mit den Erhaltungszielen der Natura 2000-Gebiete verträglich ist, obwohl sie zugleich auch Projektträgerin ist. Sie hat ein entsprechendes Verfahren jedoch nicht durchgeführt. Insbesondere die von ihr im Verwaltungsvorgang vorgelegten kurzen Stellungnahmen des Teamleiters der Unteren Naturschutzbehörde stellen erkennbar keine hinreichende Verträglichkeitsprüfung im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG dar, zumal er davon ausging, es handele sich um freigestellte Maßnahmen, die keiner Genehmigung – und damit auch keiner Verträglichkeitsprüfung – bedürften.
Der Antragsteller kann folglich seinen bislang nicht gewährten Mitwirkungsanspruch im Wege einstweiligen Rechtsschutzes direkt gegen die von der Antragsgegnerin verantworteten Steinschüttungen geltend machen. Dieser Mitwirkungsanspruch ist auch nicht auf die (bereits angehaltenen) Steinschüttungen in den FFH-Gebieten beschränkt, und die Beschwerde mithin im tenorierten Umfang begründet, weil die hier streitigen Maßnahmen einheitlich zu betrachten sind, ein Projekt der Gewässerunterhaltung darstellen und als solches insgesamt einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind.
Der Antragsteller ist der Annahme des Verwaltungsgerichts, die von der Antragsgegnerin beauftragten Maßnahmen seien teilbar und jede für sich zu betrachten, mit Erfolg entgegengetreten. Es handelt sich nach der Konzeption, der Beschlussfassung und der Beauftragung um ein einheitliches Projekt. Die bloße tatsächliche Teilbarkeit aufgrund der zum Teil sehr kleinteiligen räumlichen Begrenzung der Einzelmaßnahmen kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich tatsächlich um ein Gesamtprojekt der Uferbefestigung an den Böschungen der Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin handelt.
Gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Soweit ein Natura 2000-Gebiet ein geschützter Teil von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Absatz 2 BNatSchG ist, ergeben sich die Maßstäbe für die Verträglichkeit aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen Vorschriften, wenn hierbei die jeweiligen Erhaltungsziele bereits berücksichtigt wurden. Der Projektträger hat die zur Prüfung der Verträglichkeit sowie der Voraussetzungen nach den Absätzen 3 bis 5 erforderlichen Unterlagen vorzulegen.
Unterwirft § 34 Abs. 1 BNatSchG danach „Projekte“ einer Verträglichkeitsprüfung mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes, wird der Begriff jedoch weder dort definiert noch in § 7 BNatSchG, der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL) oder der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (VS-RL).
Eine Definition findet sich in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-RL). Danach ist ein Projekt im Sinne dieser Richtlinie die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen. Der EuGH sieht den Projektbegriff des UVP-Rechts als maßgeblichen Anhaltspunkt an, um den Projektbegriff auszulegen und anzuwenden, weil die UVP-RL ebenso wie die FFH-RL verhindern soll, dass Tätigkeiten, die die Umwelt beeinträchtigen könnten, ohne vorherige Umweltverträglichkeitsprüfung genehmigt werden (EuGH, Urteil vom 7. September 2004 – C-127/02 – juris Rn. 23 f.).
Das Bundesverwaltungsgericht schließt sich dieser Rechtsprechung für den Projektbegriff des § 34 BNatSchG an, weist aber darauf hin, dass dieser nicht vergleichbaren möglichen Einschränkungen unterliegt, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL i. V. m. den Anhängen I und II erfährt. Projekte des Anhangs I werden grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen; bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 4 C 34.13 – juris Rn. 29).
Die Voraussetzungen für die Annahme eines Projekts im Sinne des § 34 BNatSchG mit den daran anknüpfenden Prüfungspflichten sind vielmehr generell auch bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Der Projektbegriff des § 34 BNatSchG ist danach wirkungsbezogen (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 – 4 C 3.12 – juris Rn. 29), nicht vorhabenbezogen (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 4 C 34.13 – juris Rn. 29). Dementsprechend umfasst er nicht nur bauliche Veränderungen bzw. mit ihnen einhergehende schutzgebietsgefährdende Tätigkeiten, sondern unabhängig davon alle sonstigen Eingriffe in Gestalt der Ausübung schutzgebietsbezogener Tätigkeiten (Frenz in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 34, Rn. 22f.). Vom Projektbegriff werden nicht nur Vorhaben erfasst, die innerhalb eines Natura 2000-Gebietes umgesetzt werden, sondern auch über dessen Grenzen hinausgehen (OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 2010 – 8 A 4062/04 – juris Rn. 86, 117). Zudem erstreckt sich der Projektbegriff auch auf nicht zulassungs- oder anzeigepflichtige Vorhaben. Maßgeblich ist allein, ob diese die Erhaltungsziele des jeweiligen Schutzgebietes beeinträchtigen können (EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005 – C-6/04 – juris Rn. 34).
In Ansehung dieser Maßstäbe geht der Senat davon aus, dass die streitgegenständlichen Arbeiten an insgesamt über 7 km links- wie rechtsseitigem Ufer der Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht als 45 einzelne Maßnahmen zu betrachten sind, sondern als eine Gesamtmaßnahme (a) und dass diese Gesamtmaßnahme das Projekt bildet, dessen Durchführung insgesamt einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist (b).
a) Die Maßnahme ist einheitlich zu betrachten und stellt ein Gesamtprojekt dar. Dies ergibt sich zur Überzeugung des Senats schon daraus, dass auch die Antragsgegnerin nicht 45 einzelne Beschlüsse über die Durchführung der Maßnahmen gefasst hat, sondern alle Schüttungen und die daneben erforderlichen, ebenfalls umfangreichen Vor- und Nachbereitungsarbeiten in einem Beschluss zusammengefasst hat. Sie dienen auch alle demselben Zweck, nämlich der Beseitigung von Hochwasserschäden und der Sicherung der Hinterliegergrundstücke vor weiteren Schäden im Falle eines neuen Hochwassers. Auch die strom- und schifffahrtsrechtliche Genehmigung des WSA wie der zwischen ihr und der Antragsgegnerin geschlossene Bauerlaubnisvertrag gelten für die gesamte Maßnahme und unterscheiden nicht zwischen den teilweise sehr unterschiedlichen Abschnitten. Bereits mit dem Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamts vom 7. Mai 2014 wurden der Antragsgegnerin für die „Einzelmaßnahme Uferbefestigung der Saale“ Fördermittel bewilligt, die lediglich nach Jahresscheiben, nicht aber nach den einzelnen Unterabschnitten der Baumaßnahmen gegliedert waren. Die Zuwendung war danach zweckgebunden und diente allein „der Finanzierung des Vorhabens: Wiederherstellung Uferbefestigung des Saale innerhalb der Stadt Halle“.
Die von der Antragsgegnerin geplanten Schüttungen und Bewuchsrückschnitte bilden bei natürlicher Betrachtungsweise eine zusammenhängende Maßnahme, die einheitlich zu bewerten ist. Denn zwar verteilen sich die Arbeiten auf insgesamt 7,724 km Flussufer und 45 Einzelabschnitte auf der rechten und linken Uferseite, mit mehr oder weniger großen Abständen zwischen den einzelnen sehr unterschiedlichen Flächen und zwischen den Schüttungsflächen und den Natura 2000-Gebieten. Eine Betrachtung als 45 Einzelvorhaben wird aber – insbesondere unter dem Aspekt des wirkungsbezogenen Ansatzes für die Definition eines Projekts – dem Wesen der Maßnahme nicht gerecht, sondern führte zu ihrer unnatürlichen Aufspaltung. Dies wird besonders dort deutlich, wo die einzelnen Bauabschnitte sehr dicht beieinanderliegen und es mindestens sehr wahrscheinlich ist, dass sie sich auch gegenseitig beeinflussen.
Wenn etwa die 165 m lange Steinschüttung im Abschnitt 7 (km 90,605 bis km 90,770 linkseitig) erfolgen könnte, weil sie außerhalb eines FFH-Gebiets läge, die nur 40 Zentimeter weiter stromaufwärts liegende Maßnahme im Abschnitt 8 (620 m Schüttung zwischen km 90,810 und km 91,430) hingegen nicht, weil diese im FFH-Gebiet liegt und die direkt anschließende Schüttung von 10 m in Abschnitt 8a (km 91,430 bis km 91,940) außerhalb des FFH-Gebiets wieder unproblematisch sein soll, zeigt dies die fehlende Plausibilität der Zerstückelung der Baumaßnahme in 45 Einzelmaßnahmen. Vergleichbar wäre die 630 m breite Schüttung im Abschnitt 27 (km 94,950 bis km 95,580) außerhalb des FFH-Gebiets zulässig, die 60 Zentimeter danebenliegende 50 m breite Schüttung im Abschnitt 28 (km 95,645 bis km 95,695) hingegen nicht. Gerade an diesen Stellen zeigt sich deutlich, dass eine rechtliche Zergliederung in Einzelmaßnahmen dem Gesamtvorhaben nicht gerecht wird. Auch wird sich rein tatsächlich eine Aufspaltung, d.h. Abgrenzung der Schüttungen kaum so punktgenau durchführen lassen. Die zu erwartenden wechselseitigen Auswirkungen der Schüttungen führen letztlich auch dazu, dass alle Maßnahmen einer Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind, so dass auch von einer rechtlichen Teilbarkeit nicht ausgegangen werden kann. Letztlich dürfte die Annahme eines Projekts auch die Durchführung des notwendigen Abweichungsverfahrens erleichtern, so dass auch Praktikabilitätserwägungen dafürsprechen.
b) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass jedenfalls die Schüttungen und Rückschnitte in den Natura 2000-Gebieten Projekte im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG darstellen. Dem ist die Antragsgegnerin auch nicht entgegengetreten. Stützt sich das Verwaltungsgericht dabei zu Recht auf die naheliegende Möglichkeit, dass die Maßnahmen in den Bauabschnitten, die in Natura 2000-Gebieten liegen, geeignet sind, diese erheblich zu beeinträchtigen, gilt dies bei natürlicher Betrachtungsweise der Gesamtmaßnahme auch für die nicht direkt in einem Natura 2000-Gebieten liegenden, teils jedoch direkt angrenzenden, teils auch etwas weiter entfernten Abschnitte. Dazu hat der Antragsteller, ohne dass es hier entscheidungserheblich darauf ankäme, auch umfangreich und nachvollziehbar dargelegt, dass die Beeinträchtigungen, die für die Lebensraumtypen und geschützten Arten in den Schutzgebieten zu besorgen sind, auch außerhalb derselben zu besorgen sind, da sich dort zum Teil Laichgewässer, Brutgebiete oder Nahrungs- und Ruhebereiche befinden, deren Beeinträchtigung erhebliche Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der geschützten Arten haben kann.
Handelt es sich um ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, ist dieses insgesamt vor dessen Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen der betroffenen Natura 2000-Gebiete zu überprüfen und stehen dem Antragsteller in dem ihm eingeräumten Rahmen Mitwirkungsrechte zu. Um deren Effektivität zu gewährleisten, ist die Antragsgegnerin zu verpflichten, weitere Schüttungen zu unterlassen, bis das Prüfungsverfahren abgeschlossen ist.
c) Eine Freistellung von der Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung kann die Antragsgegnerin für sich nicht in Anspruch nehmen.
Die Baumaßnahmen sind nicht als Unterhaltung einer Wasserstraße gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 7 N2000-LVO LSA freigestellt. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WaStrG sind der Ausbau einer Wasserstraße die über die Unterhaltung hinausgehenden Maßnahmen zur wesentlichen Umgestaltung einer Bundeswasserstraße, eines oder beider Ufer, die die Bundeswasserstraße als Verkehrsweg betrifft. Die Unterhaltung umfasst hingegen im Grundsatz die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss und die Erhaltung der Schiffbarkeit, § 8 Abs. 1 Satz 1 WaStrG. Die Grenzziehung zwischen Unterhaltung und Ausbau vollzieht sich im Wasserstraßenrecht deshalb nach der Unterscheidung, ob es sich um Maßnahmen zur Substanzerhaltung der bestehenden Bundeswasserstraße oder aber um solche zur wesentlichen Umgestaltung des Verkehrsweges handelt (BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2000 – 11 VR 14.00 – juris Rn. 9). Ausbau und Unterhaltung sind Hoheitsaufgaben des Bundes, §§ 12 Abs. 1 und 7 Abs. 1 WaStrG. Da die Uferbefestigung vorliegend jedoch nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin nicht dem Ausbau oder der Erhaltung der Bundeswasserstraße Saale als Verkehrsweg dient, sondern der Ufersicherung für die anliegenden, im ihrem Eigentum befindlichen Grundstücke, handelt es sich nicht um wasserstraßenrechtliche Baumaßnahmen. Die mit der Einstufung als Unterhaltung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 WaStrG von der Antragsgegnerin angenommene Genehmigungsfreiheit ihrer Baumaßnahmen gemäß § 7 Abs. 3 WaStrG geht daher fehl.
Die Antragsgegnerin kann sich auch nicht darauf berufen, die von ihr beauftragten Maßnahmen seien nach Maßgabe der Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA vom 20. Dezember 2018) als Maßnahmen der Gewässerunterhaltung oder als Instandsetzungsmaßnahme von einer Genehmigungspflicht freigestellt. Weder § 10 Abs. 1 Satz 1 N2000-LVO LSA noch § 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA kommen hier für eine Freistellung in Betracht.
Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 N2000-LVO LSA ist die ordnungsgemäße Unterhaltung von Gewässern und wasserwirtschaftlichen Anlagen durch die gemäß Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt vom 16. März 2011 (WG LSA) zuständigen Unterhaltungspflichtigen von den Vorgaben des § 6 N2000-LVO LSA freigestellt, soweit sie dem Schutzzweck des jeweiligen besonderen Schutzgebietes nicht zuwiderläuft. In besonderen Schutzgebieten (Vogelschutzgebiete und FFH-Gebiete) gilt dies jedoch gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA nur ohne Verbau, Befestigung oder Begradigung von Gewässerbetten, wobei Maßnahmen zur Ufersicherung nach Einvernehmensherstellung i. S. d. § 18 Absatz 3 N2000-LVO LSA möglich sind.
Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA sind von den Schutzbestimmungen der §§ 6 bis 12 sowie § 3 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage der N2000- LVO LSA freigestellt die bestimmungsgemäße Nutzung in bisheriger Art und bisherigem Umfang sowie Inspektions- und Wartungsmaßnahmen im Rahmen der Instandhaltung bzw. Unterhaltung von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestandsgeschützten oder anderen rechtmäßig bestehenden baulichen Anlagen i. S. d. § 2 Absatz 1 BauO LSA, insbesondere auch energetischer und wasserwirtschaftlicher Anlagen
Es kann dahinstehen, ob die Schüttung von knapp 21.000 t Steinen an 45 Stellen auf insgesamt über 7 km Uferfläche noch der ordnungsgemäßen Unterhaltung von Gewässern im Sinne der Freistellungsregelung dient, § 10 Abs. 1 Satz 1 N2000-LVO LSA, unter Umständen aber mit dem Verbau bzw. der Befestigung von Gewässerbetten einhergeht und deshalb nicht freigestellt wäre, § 10 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA bzw. nur mit dem Einvernehmen im Sinne des § 18 Abs. 3 N2000-LVO LSA durchgeführt werden dürfte, und ob die Antragsgegnerin sich hierfür auf die eher formlosen Schreiben des Teamleiters der Unteren Naturschutzbehörde berufen könnte. Offenbleiben kann auch, ob die Steinschüttungen sich noch im Rahmen bestimmungsgemäßer Nutzung sowie Inspektions- und Wartungsmaßnahmen im Rahmen der Unterhaltung im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA bewegen.
Denn es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin die in diesem Sinne zur Unterhaltung der Bundeswasserstraße Saale Verpflichtete ist. Die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung obliegt dem Land, soweit nicht dem Bund die Unterhaltung der Bundeswasserstraßen obliegt, § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG i. V. m. § 53 Abs. 1 WG LSA. Abweichendes kann in einer Entscheidung nach § 62 Abs. 2 WG LSA festgelegt werden. Danach kann in der Entscheidung über einen Gewässerausbau oder über die Errichtung einer Anlage im oder am Gewässer die für die Entscheidung zuständige Behörde die Unterhaltungspflicht für das Gewässer oder für die Anlage mit öffentlich-rechtlicher Wirkung abweichend von den §§ 53 bis 61 ganz oder teilweise auf einen anderen, insbesondere auf den Ausbauunternehmer übertragen, wenn der Gewässerausbau oder die Errichtung der Anlage vorwiegend dessen Interessen dient; dies gilt nicht für Anlagen, solange sie der Bergaufsicht unterliegen, § 62 Abs. 2 Satz 1 WG LSA.
Ist die Antragsgegnerin nach der gesetzlichen Regelung daher nicht Unterhaltungspflichtige für die Bundeswasserstraße Saale, ist ihr diese Kompetenz auch nicht mit dem Bauerlaubnisvertrag zwischen ihr und dem WSA vom 12./19. Mai 2021 in dem Sinne übertragen worden, dass die Antragsgegnerin grundsätzlich, und insbesondere für die Beseitigung acht Jahre alter Hochwasserschäden zuständig sein sollte. Obgleich ihr in § 4 Abs. 5 dieses Vertrags „mit dem Tage des Besitzübergangs der in § 3 genannten Teilflächen die Unterhaltungs- und Verkehrssicherungspflicht auf diesen Flächen“ übertragen wurde, bezieht diese sich offenkundig nur auf die Zeit der vorübergehenden Inanspruchnahme dieser Grundstücke nach § 3 Abs. 1 des Vertrags und ist nicht mit einer dauerhaften Übertragung der Unterhaltungspflicht für die Bundeswasserstraße Saale verbunden. Im Übrigen handelt es sich bei dem Bauerlaubnisvertrag schon nicht um einen solchen über einen Gewässerausbau oder die Errichtung einer Anlage im oder am Gewässer im Sinne des § 62 Abs. 2 Satz 1 WG LSA. Er gestattet vielmehr der Antragsgegnerin die vorübergehende Inanspruchnahme von Nutzflächen aus dem Grundbesitz der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, die vor der Rückgabe an den WSV ordnungsgemäß wiederhergestellt werden müssen, § 3 Abs. 3 des Vertrags.
Zuletzt kann auch eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Ausgangszustand der Ufergrundstücke wiederherzustellen, sich auch nicht aus dem von ihr in Bezug genommenen § 9 WG LSA ergeben, der erkennbar eine gänzlich andere Sachlage betrifft.
Eine Freistellung von naturschutzrechtlichen Schutzbestimmungen kann die Antragsgegnerin daher nicht für sich in Anspruch nehmen, so dass sie zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung verpflichtet bleibt.
2. Ohne Erfolg wendet der Antragsteller hingegen ein, die Steinschüttungen stellten tatsächlich eine Ausbaumaßnahme dar. Bei den von der Antragsgegnerin beauftragten Arbeiten handelt es sich nicht um planfeststellungsbedürftige Ausbaumaßnahmen, so dass dem Antragsteller kein Beteiligungsrecht an einem Planfeststellungsverfahren zusteht. Die von ihm mit der Beschwerde teils wiederholten, teils vertieften Gründe vermögen diese im Ergebnis zutreffende Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die geplanten Maßnahmen seien keine wesentliche Umgestaltung der Saale oder ihrer Ufer, nicht zu erschüttern, so dass insoweit die Beschwerde zurückzuweisen ist.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Abgrenzung ist hier der wasserhaushaltsrechtliche Ausbaubegriff des § 67 Abs. 2 WHG, da es sich bei den Maßnahmen nicht um solche handelt, für die die Vorgaben des Wasserstraßengesetzes anwendbar wären. Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die anwendbaren Rahmenbedingungen ist die Abgrenzung zwischen der Gewässerunterhaltung im Sinne des § 39 Abs. 1 WHG i. V. m. § 52 Abs. 1 WG LSA und dem Gewässerausbau im Sinne des § 67 Abs. 1 WHG. Dabei ist zugrunde zu legen, dass die Saale eine ausgebaute Wasserstraße ist, die als erheblich verändertes Gewässer im Sinne des § 3 Abs. 5 WHG eingestuft ist.
Die Unterhaltung eines oberirdischen Gewässers umfasst gemäß § 39 WHG seine Pflege und Entwicklung als öffentlich-rechtliche Verpflichtung (Unterhaltungslast). Zur Gewässerunterhaltung gehören insbesondere die Erhaltung des Gewässerbettes, auch zur Sicherung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses, § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG, die Erhaltung der Ufer, insbesondere durch Erhaltung und Neuanpflanzung einer standortgerechten Ufervegetation, sowie die Freihaltung der Ufer für den Wasserabfluss (Nr. 2). Die Gewässerunterhaltung muss sich an den Bewirtschaftungszielen nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 WHG ausrichten und darf die Erreichung dieser Ziele nicht gefährden. Sie muss den Anforderungen entsprechen, die im Maßnahmenprogramm nach § 82 WHG an die Gewässerunterhaltung gestellt sind. Bei der Unterhaltung ist der Erhaltung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts Rechnung zu tragen; Bild und Erholungswert der Gewässerlandschaft sind zu berücksichtigen (Absatz 2). § 39 Absätze 1 und 2 WHG gelten auch für die Unterhaltung ausgebauter Gewässer, soweit nicht in einem Planfeststellungsbeschluss oder einer Plangenehmigung nach § 68 WHG etwas Anderes bestimmt ist (Absatz 3). Während die Gewässerpflege die Erhaltung eines bestimmten Gewässerzustands beschreibt, strebt die Entwicklung eines Gewässers die Hinführung auf einen positiven Zustand oder eine Verbesserung an.
Gewässerausbau hingegen ist die Herstellung, die Beseitigung und die wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer, § 67 Abs. 2 Satz 1 WHG. Gewässer sind so auszubauen, dass natürliche Rückhalteflächen erhalten bleiben, das natürliche Abflussverhalten nicht wesentlich verändert wird, naturraumtypische Lebensgemeinschaften bewahrt und sonstige nachteilige Veränderungen des Zustands des Gewässers vermieden oder, soweit dies nicht möglich ist, ausgeglichen werden, § 67 Abs. 1 WHG. Entsprechend der wasserwirtschaftlichen Zielsetzung des Wasserhaushaltsgesetzes sind Gewässerausbauten also unabhängig von ihrem Zweck alle Maßnahmen, die darauf abzielen, den Gewässerbestand in wasserwirtschaftlicher Zielrichtung zu verändern (also ein Gewässer herzustellen oder zu beseitigen) oder den Zustand eines Gewässers einschließlich seiner Ufer in einer für den Wasserhaushalt (Wasserstand, Wasserabfluss, Selbstreinigungsvermögen) oder in sonstiger Hinsicht (z. B. für das äußere Bild) bedeutsamen Weise zu ändern (HessVGH, Urteil vom 1. Januar 1998 – 7 UE 2170/95 – juris Rn. 36; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 20 B 1320/09 – juris Rn. 37).
Ein Gewässerausbau liegt demnach vor, wenn über die als ordnungsgemäßer Zustand und die als – ökologische – Zustandsverbesserung zu wertenden Verhältnisse des Gewässers hinaus die äußere Gestalt des Gewässers auf Dauer (BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 – IV C 25.75 – juris Rn. 17) wesentlich geändert wird. Es genügt also nicht jede Veränderung der gegebenen Verhältnisse, sie muss vielmehr wesentlich, d. h. nicht nur unbedeutend und ohne nennenswerte Wirkungen auf das Flussregime sein. Die Grenze von der Gewässerunterhaltung durch Entwicklung zum Gewässerausbau ist überschritten, wenn ein rechtliches Zulassungsverfahren erforderlich ist, um die widerstreitenden Interessen abzuwägen und auszugleichen. Ein Ausbau liegt danach nicht nur bei Großprojekten vor, sondern auch bei weit weniger umfangreichen Maßnahmen, wenn dadurch die nach § 67 Abs. 1 WHG zu beachtenden öffentlichen Interessen oder Rechte Dritter nicht unerheblich betroffen werden können. Unwesentliche und offensichtlich nicht ins Gewicht fallende Maßnahmen sind nicht Gewässerausbau (Schenk in Siedler/Zeitler/Dahme/Knopp – SZDK -, WHG AbwAG, Werkstand 56. EL Juli 2021, WHG § 67 Rn. 10-13). Wenngleich mit einem Gewässerausbau in der Regel Verbesserungen der Verhältnisse im oder am Gewässer angestrebt werden, so ist die Verbesserung doch kein Begriffselement des Gewässerausbaus. Auch eine erfolgsneutrale wesentliche Umgestaltung eines Gewässers, die weder Vorteile noch Nachteile gegenüber dem bisherigen Zustand bringt, oder eine ebensolche Herstellung oder Beseitigung eines Gewässers ist Gewässerausbau. Dem Zweck der Maßnahme kommt keine Bedeutung zu (SZDK/Schenk, a. a. O., § 67 Rn. 15, 16).
Die Abgrenzung des Gewässerausbaus von der Unterhaltung eines Gewässers ist danach begrifflich klar und bereitet in der Praxis keine Schwierigkeiten, soweit es sich um die Ausbaumaßnahmen „Herstellung oder Beseitigung eines Gewässers“, § 67 Abs. 2 Satz 1, 1. und 2. Alternative WHG, handelt. Die Abgrenzung zwischen der Unterhaltung und der wesentlichen Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer, § 67 Abs. 2 Satz 1, 3. Alternative WHG hingegen ist insbesondere dann, wenn – wie vorliegend – schon nicht unzweifelhaft erkennbar ist, auf welchem Ausgangszustand die Baumaßnahmen aufsetzen, im Einzelfall schwierig.
Gemessen an diesen Maßstäben ist vorliegend von einem Gewässerausbau trotz des Umfangs der Maßnahme und der von dem Antragsteller vorgebrachten Gründe nicht auszugehen:
Dabei ist zur Überzeugung des Senats für die Feststellung der „Verhältnisse“ des Gewässers zur Einschätzung des Ausmaßes des Eingriffs nicht auf den Zustand der Saaleufer im Jahr 2021 abzustellen, der sich nach (mindestens) acht Jahren unterlassener Instandsetzungsarbeiten herausgebildet hat. Zwar mag es sein, dass sich nach der Zerstörung einer Uferbefestigung oder einer anderen wasserwirtschaftlichen Anlage eine neue Situation entwickelt, die sich über einen längeren Zeitraum soweit verfestigen kann, dass sie als neuer „Ist-Zustand“ der Abgrenzung der Unterhaltung vom Ausbau zugrunde zu legen ist. Davon kann aber bei dem hier gegebenen vergleichsweise kurzen Zeitraum von acht Jahren noch nicht die Rede sein.
Auch wenn dem Antragsteller zuzugeben ist, dass die Schwierigkeit des Verfahrens darauf beruht, dass es die Antragsgegnerin – auch nach ihren eigenen Angaben – an einer ordnungsgemäßen und nachvollziehbaren Feststellung des Ist-Zustands hat vermissen lassen, und selbst einräumt, von der Art und Weise der Uferbefestigung der Saale vor dem Hochwasser 2013 keine bzw. nur eine unzureichende Kenntnis zu haben und sich diese auch nicht im Vorfeld der Maßnahme verschafft zu haben – vielmehr verweist sie darauf, bei dem WSA könnten entsprechende Unterlagen vorhanden sein – ist doch nicht verkennbar, dass die Maßnahmen nicht dazu dienen, einen gänzlich neuen Dauerzustand zu schaffen (SZDK/Schenk, a. a. O., WHG § 67 Rn. 16), sondern den Zustand wiederherzustellen, der vor dem Hochwasser bestand und den die Antragsgegnerin als ordnungsgemäß angenommen hat. Es wird mit anderen Worten nichts Neues erschaffen, sondern der vom Hochwasser zerstörte Zustand der Uferbefestigung wiederhergestellt. Ob an einzelnen Punkten der Maßnahme andere oder gar keine Uferbefestigungen vorhanden waren, ob es zu deren Wiederherstellung der hier geplanten, teils massiven Rückschnitte und Schüttungen bedarf, oder auch eine Instandsetzung auf andere Art und Weise möglich ist oder sogar ganz unterbleiben kann, kann im Rahmen der erforderlichen Verträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden. Denn hier wird die Antragsgegnerin zur Sicherstellung, dass das Projekt zulässig ist, auf die verträglichste, am wenigsten beeinträchtigende Maßnahme zurückgreifen müssen.
Der Antragsteller dringt nicht mit der Behauptung durch, dass die Antragsgegnerin es gänzlich unterlassen hätte, den Ausbauzustand zu ermitteln. Sie hat sich lediglich vergleichsweise oberflächlich zunächst mit dem Ufer oberhalb der Wasserlinie und anschließend mittels Sonar mit dem Ufer unterhalb der Wasserlinie befasst, dabei aber eine nachvollziehbare, hinreichend detaillierte Darstellung nicht gefertigt oder jedenfalls nicht im Verfahren vorgelegt. Es trifft auch nicht zu, dass das Verwaltungsgericht wie die Antragsgegnerin von der grundlegend falschen Annahme ausgegangen sei, das gesamte Ufer der Saale sei mit Steinschüttungen oder Pflasterungen befestigt gewesen. Denn für diese Annahme findet sich weder in der Begründung des Beschlusses noch in den Ausführungen der Antragsgegnerin ein Beleg.
Die Antragsgegnerin geht ebenso wie das Verwaltungsgericht nur davon aus, dass jedenfalls an den von den geplanten Schüttungen betroffenen Stellen entsprechende Uferbefestigungen bestanden, die durch das Hochwasser 2013 oder gegebenenfalls auch schon zuvor beschädigt oder zerstört wurden. Insofern ist das Ziel nicht eine Umgestaltung der Ufer, sondern deren Wiederherstellung, wobei es zur Überzeugung des Senats unerheblich ist, wann und wodurch genau die Beschädigung entstanden ist, solange noch ein hinreichender zeitlicher Bezug zwischen Schaden und Schadensbeseitigung besteht. Selbst wenn sich das Ausmaß der Schäden oder die von der Antragsgegnerin angenommene Uferbefestigung bei der vor Wiederaufnahme der Bauarbeiten durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung, der eine genauere Bestandsaufnahme wird zugrunde zu legen sein, in Einzelfällen abweichend darstellen sollte, so ist gleichwohl nicht davon auszugehen, dass solche Ausreißer der Gesamtmaßnahme das Gepräge eines Ausbaus verleihen.
Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass die Maßnahmen zum Teil – gemessen an dem Gesamtumfang des Projekts wie der Gesamtlänge der Ufer der Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin – recht kleinteilig sind und dass sie sich nach den vorgelegten Lichtbildern mindestens teilweise in die noch erkennbare Uferbefestigung mit Steinen (jedenfalls der Befestigungsart nach) einfügen könnten. Auch wenn der Antragsteller zu Recht auf den Gesamtumfang der Maßnahme hinweist und der Senat von der Untrennbarkeit des hier konkret geplanten Vorhabens ausgeht, so ist doch zu berücksichtigen, dass die Maßnahmen auch einzeln hätten durchgeführt werden können, wenn die zur Instandhaltung der Ufer Verpflichteten ihren Aufgaben stückweise und zeitnah nachgekommen wären. Allein aufgrund des Zeitablaufs und der Zusammenfassung der notwendigen Arbeiten wird aus einer Unterhaltungsmaßnahme keine Ausbaumaßnahme.
Der Antragsteller überzeugt auch nicht mit dem Argument, mit den Steinschüttungen erfolge eine wesentliche Umgestaltung der Ufer der Saale und deshalb liege ein Ausbau vor. Denn für die Feststellung einer wesentlichen Umgestaltung ist nicht auf den noch nicht verfestigten Zustand nach dem Hochwasser – von dem Antragsteller als „IST-Zustand“ bezeichnet – abzustellen, sondern auf den zuvor bestehenden mit wenigstens zum größeren Teil befestigten Ufern. Selbst wenn der Antragsgegnerin hier vorzuwerfen ist, dass sie diesen Zustand nicht im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt hat, kann nicht allein aufgrund des insoweit auch für den Antragsteller unklaren Zustands eine Ausbaumaßnahme angenommen werden. Die mangelhafte Erfassung des Ist-Zustands führt nicht per se zur Annahme einer Ausbaumaßnahme. Die vom Antragsteller insoweit vorgelegten Lichtbilder sind hinsichtlich ihrer Aussagekraft ebenso eingeschränkt wie diejenigen der Antragsgegnerin. Die konkret erforderlichen Wiederherstellungsmaßnahmen werden sich erst im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung und einer genauen Untersuchung ergeben. Insofern mag der Antragsteller zu Recht darauf hinweisen, dass für die Ermittlung und Bewertung der Auswirkungen im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 16 Abs. 1 Nr. 2 UVPG) als auch der Vereinbarkeitsprüfung mit den Zielen der WRRL der IST-Zustand zugrunde zu legen ist. Der Rückschluss, dies müsse dann auch für die Beurteilung gelten, ob ein Gewässerausbau oder eine Gewässerunterhaltung vorliegt, ist jedoch nicht zwingend, denn er lässt außer Betracht, dass vorliegend nicht von einem bislang unberührten Flusslauf auszugehen ist, dessen Ufer erstmals ausgebaut werden sollen, sondern von einem bereits in großen Teilen ausgebauten bzw. befestigten Fluss, dessen Befestigung zum Teil zerstört wurde. Dabei liegt die Zerstörung noch nicht so lange zurück, dass von einer lang andauernden Verfestigung eines tatsächlichen Zustands, hier einem gleichsam „renaturierten“ Flussufer, die Rede sein könnte.
Der Antragsteller dringt weiter nicht mit dem Argument durch, das Verwaltungsgericht habe den Auswirkungen des Vorhabens keine Bedeutung beigemessen und diese nicht berücksichtigt. Denn dies trifft erkennbar nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat lediglich durch die Aufspaltung der Maßnahme in solche Schüttungen und Bewuchsentfernungen, die in Natura 2000-Gebieten liegen und solche, die außerhalb liegen, eine differenzierte Betrachtung der Auswirkungen des Vorhabens vorgenommen und kommt dabei – hinsichtlich der Bereiche außerhalb der Schutzgebieten – zu einem anderen Ergebnis als der Antragsteller.
Dessen Hinweis auf den Schutzzweck der Landschaftsschutzverordnung „Saale“ (LSVO; abzurufen unter https://lau.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/ Politik_und_Verwaltung/MLU/LAU/Naturschutz/Schutzgebiete/LSG/Dateien/VO/LSG0034BLK_VO-1997.pdf) vermag schon deshalb nicht zu einer anderen Einschätzung zu führen, weil diese sich auf ein Gebiet im Landkreis Burgenlandkreis beschränkt, § 1 Abs. 1 LSVO, das die Saale im Stadtgebiet der Antragsgegnerin offenkundig nicht umfasst.
Nach alledem ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass eine sachliche Berechtigung für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens in dem Sinne, dass ein solches für einen Gewässerausbau zwingend veranlasst wäre, nicht gegeben ist. Denn den vom Antragsteller aufgezeigten Mängeln in der Planung, insbesondere in der Einschätzung der wasserwirtschaftlichen Auswirkungen der Gesamtmaßnahme, kann auch im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfung vor Erteilung einer – überprüfbaren – Ausnahme begegnet werden.
Ist das Verwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens zu Recht davon ausgegangen, dass ein Gewässerausbau nicht vorliegt, kommt es auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers zur formellen Rechtswidrigkeit der Maßnahme wegen unterlassener Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. Umweltverträglichkeitsprüfung-Vorprüfung im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens und seine unterbliebene Beteiligung daran nicht an.
3.
a) Der Antragsteller kann einen Unterlassungsanspruch aufgrund einer unterlassenen Vereinbarkeitsprüfung mit den wasserrechtlichen Bewirtschaftungszielen der WRRL nicht geltend machen. Insoweit ist die Beschwerde zurückzuweisen.
Zwar ist dem Antragsteller einzuräumen, dass die von der Antragsgegnerin in Anspruch genommene Gewässerunterhaltung nach § 39 Abs. 2 WHG an den Bewirtschaftungszielen nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 WHG auszurichten ist und die Erreichung dieser Ziele nicht gefährden darf. Ferner ist erkennbar, dass die Antragsgegnerin eine nachvollziehbare Prüfung, welches ökologische Potential die Saale, ein erheblich verändertes oberirdisches Gewässer im Sinne des § 28 WHG, erreicht hat und welche Maßnahmen davon ausgehend zur Einhaltung des Verschlechterungsverbots wie des Verbesserungsgebots, § 27 Abs. 2 WHG, zu ergreifen sind, nicht durchgeführt hat. Inwieweit dem Antragsteller hier jedoch klageweise geltend zu machende Beteiligungsrechte zustehen, die zu einem Unterlassungsanspruch führen könnten, kann dahinstehen.
Denn der im Beschwerdeverfahren erstmals so gestellte Antrag stellt eine Antragserweiterung um einen neuen Streitgegenstand und mithin eine Antragsänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO dar. Im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO sind diese grundsätzlich unzulässig. Ausnahmen können in Betracht kommen, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich geändert hat oder andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht zu erlangen ist (vgl. Nds OVG, Beschluss vom 19. Januar 2022 – 14 ME 58/22 – juris Rn. 23 m.w.N.). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.
Der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, seine Argumente für die Notwendigkeit der Einhaltung der WRRL-Bewirtschaftungsziele und die Erforderlichkeit einer Vereinbarkeitsprüfung bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargetan zu haben. Denn auch wenn dies zutrifft, diente die Begründung seinerzeit allein dem dort gestellten Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, die weitere Durchführung von Maßnahmen in Form von Steinschüttungen an der Saale zu unterlassen, bis hierfür eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung […] und/oder ein Planfeststellungsverfahren für den Gewässerausbau […] durchgeführt wurde. Über diesen Antrag hatte das Verwaltungsgericht zu entscheiden und hat dies unter umfassender Würdigung des dafür rechtserheblichen Vorbringens getan. Dass es dabei nicht dezidiert auf die umfangreichen Ausführungen des Antragstellers zur Einhaltung der Bewirtschaftungsziele eingegangen ist, mag zutreffen, führt aber nicht dazu, dass von einer im Beschwerdeverfahren zulässigen Antragsänderung auszugehen ist.
b) Auch der erstmals im Beschwerdeverfahren ausdrücklich gestellte Antrag, eine artenschutzrechtliche Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG zur Voraussetzung der Fortsetzung der Steinschüttungen zu machen, hat keinen Erfolg, weil es sich um eine unzulässige Antragsänderung handelt. Denn auch insoweit hat der Antragsteller erstinstanzlich zwar Verstöße der Antragsgegnerin gegen das Artenschutzrecht gerügt und hierzu insbesondere zutreffend ausgeführt, diese könne sich nicht auf die Freistellungsklausel nach § 13 Abs. 2 Nr. 7 Natura 2000-LVO LSA berufen. Er hat diese Begründungselemente aber nicht einem eigenständigen Antrag zugeordnet, so dass eine erschöpfende Prüfung und Berücksichtigung durch das Verwaltungsgericht auch hier zu Recht unterbleiben konnte und sich die erstmalige Antragstellung im Beschwerdeverfahren als unzulässige Antragserweiterung darstellt. Auch insoweit kann daher offenbleiben, woraus der Antragsteller seine klageweise geltend zu machenden Beteiligungsrechte an diesem Verfahren ableitet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Zwar ist der Antragsteller im Ergebnis mit seinem Anliegen, die Steinschüttungen anzuhalten, vollständig durchgedrungen, allerdings mit dreien seiner vier gestellten Anträge unterlegen, so dass eine Kostenteilung angemessen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).