Europarecht

Aktenzeichen  11 B 19.56

Leitsatz

Eine Fahrtenbuchauflage kann nicht angeordnet werden, wenn der Fahrzeughalter der Bußgeldbehörde rechtzeitig vor Ablauf der Verjährungsfrist die vollständigen Personalien des Fahrzeugführers (Vorname, Name und vollständige Adresse) mitteilt und mit hinreichender Sicherheit feststeht, dass diese Person das Fahrzeug geführt hat (z.B. durch einen Bildabgleich mit einer Passkopie), die Verfolgung der Verkehrszuwiderhandlung jedoch daran scheitert, dass in Ländern außerhalb der Europäischen Union eine Ahndung von Verkehrsverstößen nur sehr schwierig oder überhaupt nicht möglich ist. (Rn. 27)

Verfahrensgang

AN 10 K 17.521 2018-10-26 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 26. Oktober 2018, AN 10 K 17.521, und der Bescheid der Stadt Erlangen vom 24. Februar 2017 werden aufgehoben.
II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Der Vertreter des öffentlichen Interesses trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird zugelassen.

Gründe

Die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2018 und der Bescheid der Beklagten vom 12 13 14 15 16 17 – 6 – 24. Februar 2017 sind aufzuheben, da die Voraussetzungen für die Anordnung eines Fahrtenbuchs gegenüber der Klägerin nicht vorliegen und sie dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Für die Beurteilung des Anfechtungsbegehrens der Klägerin ist auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen, da es sich bei der Fahrtenbuchauflage um einen Dauerverwaltungsakt handelt (vgl. BVerwG, U.v. 28.5.2015 – 3 C 13.14 – BVerwGE 152, 180 Rn. 12). Nach § 31a Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrs- Zulassungs-Ordnung vom 26. April 2012 (StVZO – BGBl I S. 679), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. März 2019 (BGBl I S. 332), kann die nach Landesrecht zuständige Behörde gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge die Führung eines Fahrtenbuchs anordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführers nach eine Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war.
2. Die Beklagte hat der Klägerin mit ihrem Schreiben vom 18. Januar 2017 nicht zugesichert, wegen der Ordnungswidrigkeit vom 12. November 2016 kein Fahrtenbuch nach § 31a StVZO anzuordnen. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) bedarf die von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (Zusicherung), zu ihrer Wirksamkeit der Schriftform. Die Erklärung ist dabei in entsprechender Anwendung von § 133 BGB auszulegen (Schwarz in Fehling/ Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 38 VwVfG Rn. 6). Hier ergibt die Auslegung des Schreibens vom 18. Januar 2017, dass die Beklagte damit das mit Anhörung vom 22. Dezember 2016 begonnene Verwaltungsverfahren wegen verschiedener, nicht konkret benannter Verkehrsverstöße ohne Anordnung eine Fahrtenbuchauflage beenden, aber für mögliche weitere Verstöße keine Regelung treffen wollte. Die Beklagte hat erst am 23. Januar 2017 Kenntnis von der Zuwiderhandlung vom 12. November 2016 erlangt. Sie konnte und wollte diesen Vorfall dahe bei Erstellung des Schreibens vom 18. Januar 2017 nicht berücksichtigen.
3. Die Anordnung der Fahrtenbuchauflage mit Bescheid vom 24. Februar 2017 ist aber rechtswidrig, da die Voraussetzungen des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO nicht vorliegen.
Zwar wurde mit dem Kraftfahrzeug der Klägerin am 12. November 2016 ein Verkehrsverstoß begangen, der von einigem Gewicht ist und daher die Anordnung eine Fahrtenbuchauflage grundsätzlich rechtfertigt (vgl. dazu Dauer in Hentschel/ König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Auflage 2019, § 31a StVZO Rn. 18 ff.).
Die Feststellung des Fahrzeugführers ist im vorliegenden Fall aber nicht unmöglich i.S.d. § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO gewesen. Dies ist dann der Fall, wenn die Bußgeldbehörde nach den Umständen des Einzelfalles nicht in der Lage war, den Täte innerhalb der Verjährungsfrist zu ermitteln, obwohl sie alle angemessenen und zumutbaren Maßnahmen getroffen hat (Dauer a.a.O. Rn. 22 m.w.N.; stRspr, zuletzt BVerwG, U.v. 28.5.2015 – 3 C 13.14 – BVerwGE 152, 180 Rn. 15). Ein Fahrtenbuch kann zwar grundsätzlich auch dann angeordnet werden, wenn der Fahrzeughalte die Unmöglichkeit der Feststellung des Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht zu vertreten hat, sondern an der Feststellung mitgewirkt hat, die Ermittlungsbemühungen gleichwohl erfolglos geblieben sind (Daue a.a.O. Rn. 40). War die Feststellung der Personalien des Fahrers aber rechtzeitig möglich und scheiterte die Ahndung des Verkehrsverstoßes nur am ausländischen Wohnsitz des Fahrzeugführers, kommt die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. Dauer a.a.O. Rn. 23; Melkos, DAR 2016, 234; a.A. Siegmund in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl. 2016, § 31a StVZO Rn. 48 ff.; VG Düsseldorf, U.v. 5.3.2015 – 6 K 7123/13 – juris Rn. 35).
Ein solcher Fall liegt hier vor, da der Geschäftsführer der Klägerin rechtzeitig vo Ablauf der Verjährungsfrist eine Passkopie des Herrn R. A. vorgelegt und eine vollständige Adresse in Aserbaidschan angegeben hat. Ein Bildabgleich mit den im Zuge der Ordnungswidrigkeit angefertigten Lichtbildern ergibt mit hinreichende Sicherheit, dass Herr A. das Fahrzeug zum Tatzeitpunkt auch tatsächlich geführt hat. Damit waren die Personalien des Täters ausreichend festgestellt, um eine Ahndung des Verkehrsverstoßes grundsätzlich zu ermöglichen. Dass es gleichwohl zu keiner Ahndung gekommen ist, hatte seine Ursache nicht in der fehlenden Feststellung der Personalien des Fahrzeugführers, sondern in den Schwierigkeiten, die sowohl nach Angaben der Beklagten als auch des Vertreters des öffentlichen Interesses mit der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten im Ausland verbunden sind.
Dass der Zeugenfragebogen, überschrieben mit „Schriftliche Äußerung zum Sachverhalt“ vom Geschäftsführer der Klägerin nicht unterschrieben worden ist, führt nicht zu einer anderen Einschätzung. Dies ist wohl dem Umstand geschuldet, dass die Unterschriftszeile optisch zu Nummer 3 des Fragebogens gehört, der mit „Angaben zur Sache (freiwillige Angaben, bei Erfordernis Blatt beifügen)“ überschrieben ist und damit der Eindruck vermittelt wird, eine Unterschrift sei freiwillig. Gleichwohl ist unzweifelhaft, dass die Klägerin damit den verantwortlichen Fahrzeugführer für den im Schreiben der Thüringer Polizei – Zentrale Bußgeldstelle vom 6. Dezember 2016 genannten Vorfall mitteilen wollte. Einen Bogen zur „Anhörung des Betroffenen wegen einer Verkehrsordnungswidrigkeit“, bei dem die Angaben zur Sache unter Numme 3 nicht als freiwillig gekennzeichnet sind, hat die Klägerin nach Aktenlage nicht erhalten, sondern ein solcher Bogen wurde mit Schreiben vom 3. Januar 2017 an die Polizeiinspektion Erlangen-Stadt übersandt.
4. Ein Verständnis des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO, wonach trotz feststehender Identität des Fahrers allein die fehlende Ahndungsmöglichkeit die Verpflichtung zur Führung eines Fahrtenbuchs rechtfertigt, steht sowohl mit dem Wortlaut der Vorschrift, dem Sinn und Zweck einer Fahrtenbuchauflage und der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht in Einklang.
a) Der Wortlaut des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO stellt ausdrücklich auf die Feststellung des Fahrzeugführers und nicht auf die Ahndung der begangenen Zuwiderhandlung ab. Damit ist die Feststellung der Identität des Fahrzeugführers gemäß § 46 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) i.V.m. § 163b Abs. 1 Satz 1 der Strafprozessordnung (StPO) gemeint, die die Behörde in die Lage versetzt, die begangene Zuwiderhandlung zu ahnden. Die Identitätsfeststellung, der grundsätzlich mit der Vorlage eines Personalausweises und der Ermöglichung eines Abgleichs des Gesichts mit dem Lichtbild im Ausweis genügt wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 des Personalausweisgesetzes – PAuswG), umfasst in der Regel die Aufnahme der Personalien gemäß § 111 Abs. 1 OWiG. Darüber hinaus muss auch mit hinreichender Sicherheit feststehen, dass es sich bei der vom Halter genannten Person tatsächlich um den Fahrzeugführer gehandelt hat. Dafür bietet sich z.B. ein Abgleich mit dem bei der Ordnungswidrigkeit angefertigten Lichtbild mit Kopien von Lichtbildern in den Personalpapieren des Betroffenen an.
b) Zweck der Pflicht zur Führung eines Fahrtenbuchs ist es, bei zukünftigen Verkehrsverstößen die Feststellung des Fahrers zu ermöglichen, damit eine Ahndung ohne Schwierigkeiten möglich ist, und zukünftigen Verkehrsverstößen vorzubeugen, da die Fahrer mit einer Ahndung rechnen müssen (Dauer a.a.O. Rn. 2). Hat de Fahrzeughalter alle zur Ahndung des Verkehrsverstoßes notwendigen Informationen zutreffend und rechtzeitig gegeben, besteht keine Notwendigkeit, ihn durch die Anordnung eines Fahrtenbuchs dazu anzuhalten. Weder ist in einem solchen Fall zu erwarten, dass er bei weiteren Verstößen die Mitwirkung verweigern wird, noch können zukünftige Fahrer damit rechnen, dass sie nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Dass ein ausländischer Wohnsitz des Fahrzeugführers eine Ahndung schwierig oder gar unmöglich macht, kann nicht dem Fahrzeughalter angelastet werden, wenn er die Feststellung der Personalien rechtzeitig ermöglicht hat. Eine solche Situation könnte der Halter nur vermeiden, indem er sein Fahrzeug nicht Personen mit ausländischem Wohnsitz überlässt. Dies erscheint nicht zumutbar.
Darüber hinaus muss auch in den Blick genommen werden, dass in der Bundesrepublik Deutschland eine Halterhaftung für die meisten Verkehrszuwiderhandlungen nicht besteht. Nur für Verstöße gegen ein Halt- oder Parkverbot können nach § 25a Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) dem Halter die Kosten des Verfahrens auferlegt werden. Die fehlende Halterhaftung für Verstöße außerhalb des ruhenden Verkehrs darf aber nicht durch die Anordnung eines Fahrtenbuchs konterkariert werden. Ein Fahrtenbuch stellt nur ein Mittel dar, eine fehlende, nicht rechtzeitige oder sonst nicht ausreichende Mitwirkung des Fahrzeughalters an der Feststellung der Personalien des Fahrzeugführers auszugleichen und solche Schwierigkeiten für die Zukunft zu vermeiden. Hat der Fahrzeughalter ordnungsgemäß mitgewirkt und die Feststellung der Personalien des Fahrzeugführers ermöglicht und ist eine mangelnde Mitwirkung auch in Zukunft nicht zu befürchten, sondern ist die Ahndung der Verkehrszuwiderhandlung aus Gründen gescheitert, die außerhalb der Einflusssphäre des Halters liegen, würde sich die Auferlegung eines Fahrtenbuchs als bloße, gesetzlich aber nicht vorgesehene Sanktion dafür darstellen, dass der Fahrzeugführer nicht belangt werden konnte.
Im Übrigen muss berücksichtigt werden, dass im vorliegenden Fall auch durch ein Fahrtenbuch keine weiteren Informationen zum Fahrzeugführer zu erlangen gewesen wären. Nach § 31a Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a StVZO sind in das Fahrtenbuch de Name, Vorname und die Anschrift des Fahrzeugführers einzutragen. Die Klägerin hat genau diese Informationen mitgeteilt. Es steht auch zur Überzeugung des Senats fest, dass die von der Klägerin genannte Person der Fahrzeugführer war, denn das im Zuge der Begehung der Ordnungswidrigkeit angefertigte Lichtbild stimmt mit dem Lichtbild in der vorgelegten Kopie des Reisepasses überein. Es wäre daher auch bei Führung eines Fahrtenbuchs, aus dem sich die notwendigen Informationen zur Feststellung der Personalien ergeben, voraussichtlich nicht zu einer Ahndung des Fahrzeugführers gekommen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Polizei im Falle der Vorlage eines Fahrtenbuchs über bessere Ahndungsmöglichkeiten im Ausland verfügen würde. Auch bei der Führung eines Fahrtenbuchs muss die anordnende Stelle zuerst dessen Vorlage verlangen (§ 31a Abs. 3 StVZO). In der Regel wird dies, ebenso wie die Anhörung des Fahrzeughalters im Ordnungswidrigkeitenverfahren, einige Zeit in Anspruch nehmen, denn die Bußgeldbehörde hat meistens keine Kenntnis von eine Fahrtenbuchauflage. Ein Fahrzeugführer ohne ständigen Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland wird dann aber häufig entweder schon wieder ausgereist sein oder ohnehin über keine Adresse im Bundesgebiet verfügen, an die ein Bußgeldbescheid rechtswirksam zugestellt werden kann.
c) Einer solchen Auslegung des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO steht auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen. Danach müssen keine wahllos zeitraubenden, kaum Aussicht auf Erfolg bietenden Ermittlungen betrieben werden, die voraussichtlich nicht dazu führen, dass der Betreffende rechtzeitig bekannt ist und geahndet werden kann (BVerwG, U.v. 17.12.1982 – 7 C 3.80 – juris Rn. 7). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass stets ein Fahrtenbuch angeordnet werden kann, wenn eine Ahndung des Verkehrsverstoßes nicht möglich gewesen ist. Die Ausführungen beziehen sich ausschließlich auf die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen durch die Bußgeldbehörde und ihnen kann nur entnommen werden, dass von der Bußgeldbehörde keine Ermittlungen durchgeführt werden müssen, die offensichtlich nicht (mehr) zur Ahndung des Verkehrsverstoßes führen können. Davon zu unterscheiden ist aber die hier vorliegende Konstellation, in de der Fahrzeughalter die Personalien des Fahrzeugführers rechtzeitig vor Ablauf de Verjährungsfrist bekannt gegeben hat, aber aus anderen Gründen gleichwohl keine realistische Möglichkeit besteht, den verantwortlichen Fahrer wegen der Verkehrszuwiderhandlung zu belangen. Zu dieser Frage enthält das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1982 (a.a.O.) keine Aussage.
Die bisherige Rechtsprechung des Senats hatte andere Fallgestaltungen zur Grundlage, bei denen der Fahrzeughalter jeweils nicht hinreichend mitgewirkt hatte, um die Feststellung der Personalien des Fahrzeugführers rechtzeitig vor Ablauf der Verjährungsfrist zu ermöglichen (vgl. BayVGH, B.v. 20.9.2010 – 11 ZB 09.2307 – juris Rn. 15; B.v. 30.8.2010 – 11 CS 10.1464 – juris Rn. 10; B.v. 18.3.2008 – 11 CS 07.2210 – juris Rn. 14). Dass die Ahndung der Verkehrsverstöße dort teilweise auch aus anderen Gründen scheiterte (z.B. wegen Unverwertbarkeit der getroffenen Feststellungen BayVGH, B.v. 30.8.2010 – 11 CS 10.1464 – juris Rn. 10), stand der Anordnung eines Fahrtenbuchs deswegen nicht entgegen. An der in diesen Entscheidungen geäußerten Auffassung, es komme im Rahmen des § 31a StVZO nicht nu darauf an, dass der verantwortliche Fahrer nicht festgestellt werden könne, sondern auch darauf, dass die Zuwiderhandlung geahndet werden kann, hält der Senat fü die vorliegende Konstellation nicht fest.
d) Dass die Klägerin ihrer Pflicht zur Äußerung nach § 46 Abs. 1 OWiG i.V.m. § 161a Abs. 1 Satz 1 StPO innerhalb der von der Thüringer Polizei gesetzten Frist von eine Woche nicht nachgekommen ist, ändert nichts daran, dass die Angabe der vollständigen Personalien des Fahrzeugführers rechtzeitig erfolgt ist. Grundsätzlich wären innerhalb der verbleibenden Zeit von über zwei Wochen ohne weitere Aufklärungsmaßnahmen und ohne besondere Beschleunigung des Verfahrens die Unterbrechung der Verjährung nach § 33 Abs. 1 Satz 1 OWiG und eine Ahndung möglich gewesen.
5. Nachdem die Tatbestandsvoraussetzungen des § 31a StVZO nicht vorliegen, besteht kein Anlass zu prüfen, ob das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden ist (vgl. zum Ermessen VGH BW, U.v. 17.7.1990 – 10 S 962/90 – juris).
6. Auf die Berufung der Klägerin waren das Urteil des Verwaltungsgerichts und de Bescheid der Beklagten daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1, Abs. 3 analog VwGO aufzuheben. Der Vertreter des öffentlichen Interesses trägt seine außergerichtlichen Kosten entsprechend § 162 Abs. 3 VwGO selbst, da er keinen Antrag gestellt hat. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
7. Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da es in Rechtsprechung und Literatur umstritten und daher grundsätzlich klärungsbedürftig ist, ob die Feststellung des Fahrzeugführers auch dann i.S.d. § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO unmöglich ist, wenn zwar die Personalien feststehen, eine Ahndung aber aus anderen Gründen scheitert.