Europarecht

Aktenzeichen  21 B 15.2391

Leitsatz

1. “Zur Frage, ob nach der Betriebsprämienregelung eine “beihilfefähige Fläche” im Sinn des Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 vorliegt, wenn Grünflächen, auf denen sich Solarmodule einer Freiflächensolaranlage befinden, auch als Schafweide genutzt werden.” (amtlicher Leitsatz)
2 Eine zur Beweidung von Schafen genutzte Fläche eines Solarparks war im Jahr 2007 eine beihilfefähige Fläche im Rahmen der Betriebsprämienregelung im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

7 K 12.1842 2013-12-11 Urt VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I.
Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
II.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, dem Kläger bezüglich des Feldstücks 180 für eine (Teil-) Fläche von 3,82 ha und bezüglich des Feldstücks 181 für eine Fläche von 11 ha im Jahr 2007 eine Betriebsprämie durch Aktivierung von Zahlungsansprüchen zu gewähren und den Bescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten Neumarkt i. d. OPf. vom 14. Dezember 2007 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 8. August 2008 und 9. August 2012 aufgehoben, soweit er dem entgegensteht. Der Kläger hat im tenoriertem Umfang gegen den Beklagten einen Anspruch auf Aktivierung der unstreitig vorhandenen Zahlungsansprüche und Gewährung der Betriebsprämie für das Jahr 2007 (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Bei den verfahrensgegenständlichen Flächen handelt es sich insbesondere um beihilfefähige Flächen im Rahmen der Betriebsprämienregelung im Sinne des Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl. Nr. L 270/1; VO (EG) Nr. 1782/2003).
1. Der Entscheidung des Rechtstreits sind die Vorschriften der Betriebsprämienregelung zugrunde zu legen, die für das Antragsjahr 2007 galten. Maßgeblich sind danach in erster Linie die Vorschriften des Titel III „Betriebsprämienregelung“ der VO (EG) Nr. 1782/2003. Diese Verordnung wurde zwar gem. Art. 146 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl. Nr. L 30/16, 65; VO (EG) Nr. 73/2009) aufgehoben, ohne – wie in anderen Prämienansprüche regelnden Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts – den bisherigen Regelungen für bestimmte Wirtschaftsjahre Geltung beizulegen (vgl. z. B. Art. 52 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009, ABl. Nr. L 316/1, 20; VO (EG) Nr. 1120/2009). Ob der mit der Verpflichtungsklage geltend gemachte Anspruch besteht und welcher Beurteilungszeitpunkt maßgebend ist, ergibt sich jedoch aus dem einschlägigen materiellen Recht (BVerwG, U. v. 29.8.1995 – 9 C 391/94 – BVerwGE 99, 133). Der streitgegenständliche Anspruch auf Gewährung der Betriebsprämie für das Wirtschaftsjahr 2007 bestimmt sich daher materiellrechtlich nach den im maßgeblichen Bewilligungszeitraum geltenden Vorschriften.
2. Die Voraussetzungen der Betriebsprämiengewährung liegen vor, insbesondere sind die verfahrensgegenständlichen Flächen beihilfefähig im Sinne des Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003.
Im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämienregelung werden die Beihilfen gemäß Art. 36 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 auf der Grundlage von Zahlungsansprüchen gezahlt, die den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe zu Beginn der Regelung einmalig zugewiesen wurden (Art. 43 VO (EG) Nr. 1782/2003). Gemäß Art. 44 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 gibt jeder Zahlungsanspruch zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrags. Dem Kläger stehen für das Jahr 2007 unstreitig (noch) Zahlungsansprüche für die Aktivierung der hier streitgegenständlichen beihilfefähigen Hektarfläche zur Verfügung.
Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 definiert die beihilfefähige Fläche wie folgt: Eine „beihilfefähige Fläche“ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.
Voraussetzungen einer „beihilfefähigen Fläche“ sind somit das Vorliegen einer landwirtschaftlichen Fläche (2.1), deren Nutzung für landwirtschaftliche Tätigkeiten oder – bei Nutzung der Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten – deren hauptsächliche Nutzung für landwirtschaftliche Tätigkeiten (2.2), sowie die Zugehörigkeit der Fläche zum Betrieb des Betriebsinhabers (2.3).
2.1 Nach Art. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141/1 bis 17; VO (EG) Nr. 795/2004) ist eine landwirtschaftliche Fläche definiert als Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen. Bei „Grünland“ handelt es sich um Ackerland, auf dem Gras erzeugt wird, wobei es sich um eingesätes oder natürliches Grünland handeln kann (Art. 2 Buchst. f VO (EG) Nr. 795/2004). „Dauergrünland“ sind Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind (Art. 2 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L141/18 bis 58). Die verfahrensgegenständlichen Flächen sind im Sinne dieser Begriffsbestimmungen als „Grünland“ zu qualifizieren. Im Jahr 2007 waren diese Flächen neben und unter den Solarmodulen unstreitig mit Gras (Kleegras) bewachsen und dienten als Weidefläche für die Schafe. Da bis zum Jahr 2003 die Bewirtschaftung als Ackerland erfolgte, waren die Flächen im Jahr 2007 noch nicht mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil des landwirtschaftlichen Betriebs, so dass die Einstufung als „Dauergrünland“ ausscheidet.
2.1.1 Der Umstand, dass die streitigen Flächen mit dauerhaft montierten einachsigen Solarmodulen bestanden sind, steht einer Einstufung der als Schafweide genutzten Grasflächen als „Fläche“ im maßgeblichen Sinn der Betriebsregelung nicht entgegen.
Im Rahmen der Definition des Art. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 795/2004 beziehen sich die Begriffe Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen auf den Ausdruck „Fläche“. Für den Begriff der „Fläche“ im hier maßgeblichen Sinn kommt es daher zunächst darauf an, dass es sich um Land- bzw. Erdboden handelt. Eine bauliche Anlage oder ein Bauwerk kann der Definition des hier maßgeblichen Flächenbegriffs nicht entsprechen (vgl. Schlussanträge (EuGH) des Generalanwalts Niilo Jääskinen vom 17.7.2014, Rs. „Wree“ C-422-13 Nr. 28 – BeckEuRS 2014, 399246). Vorliegend entsprechen die verfahrensgegenständlichen Flächen, auch wenn sie mit Solarmodulen einer Freiflächenphotovoltaikanlage bestanden sind, nach der gebotenen funktionalen Betrachtungsweise (vgl. EuGH, U. v. 2.7.2015 – „Wree“ C-422/13 – juris Rn. 35) einer mit Gras oder anderen Grünfutterpflanzen bewachsenen natürlichen Fläche, auf der die tatsächliche Nutzung als Weidefläche für Schafe möglich ist und auch typischerweise vorgenommen wird. Auch die in Nr. 6 des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Solarpark …“ vom 3. September 2003 getroffene Textfestsetzung, dass auf den nicht überbauten Flächen extensives Grünland zu entwickeln und dauerhaft zu unterhalten ist, spricht für diese Sichtweise.
Bei jeder Auslegung der Vorschriften über die Gewährung von Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung sind zudem die Beweggründe für die Gewährung von Agrarbeihilfen zu beachten. So ist die Betriebsprämienregelung durch die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen der Reform der Agrarpolitik der Union eingeführt worden. Aus Art. 1 dieser Verordnung ergibt sich, dass das übergeordnete Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 darin bestand, eine neue Einkommensstützungsregelung für Betriebsinhaber in Form einer einheitlichen Betriebsprämie einzuführen. In diesem Sinne trägt die Betriebsprämienregelung unzweifelhaft zur Erreichung des gesellschaftspolitischen Ziels der Agrarpolitik der Union bei, eine angemessene Lebenshaltung für diejenigen zu gewährleisten, die in der Landwirtschaft tätig sind. Diese Zielsetzung ist bei der Auslegung der Grundverordnungen zu berücksichtigen (vgl. Schlussanträge (EuGH) des Generalanwalts Nils Wahl vom 26.2.2015, Rs. „Demmer“ C-684/13 Nr. 35 – BeckEuRS 2015, 411712). Dieser Zielsetzung wird im Ergebnis die Einstufung der verfahrensgegenständlichen zur extensiven Schafbeweidung genutzten Flächen als „Flächen“ im maßgeblichen Sinne der Betriebsprämienregelung gerecht.
2.1.2 Der Einwand des Beklagten greift nicht, dass mit Solarmodulen bestandene Flächen ebenso wie mit Bäumen bestandene (Futter-)Flächen, die eine Baumbestandsdichte von mehr als 50 Bäumen pro Hektar aufweisen, allgemein als nicht beihilfefähig anzusehen seien. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 gilt eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne von Art. 51 VO (EG) Nr. 1782/2003 unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind. Diese Vorschrift befindet sich unter Teil II „Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem, Titel 1, Allgemeine Bestimmungen“ und dient vor allem der Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen. In einem Orientierungsdokument der Kommissionsdienststellen vom 18. Oktober 2006 (AGRI/60363/2005-REV1: „Anleitungen für Vor-Ort-Kontrollen landwirtschaftlicher Flächen gemäß den Art. 23 bis 32 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004“) ist unter Nr. 3 als Definition der zu bestimmenden Fläche ausgeführt, dass nach Art. 8 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 mit Bäumen bestandene (Futter-) Flächen innerhalb einer landwirtschaftlichen Parzelle mit einer Baumbestandsdichte von mehr als 50 Bäumen pro Hektar allgemein als nicht beihilfefähig anzusehen sind.
Eine Heranziehung der „Baumbestandsregelung“ als Vergleichsmaßstab und geeignetes Beurteilungskriterium für eine mit Solarmodulen bestandene Fläche scheidet unter jedem Gesichtspunkt aus:
Zum einen dient die Regelung der Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen und soll einheitliche Grundsätze in Bezug auf landwirtschaftliche Parzellen, die mit Bäumen bestanden sind, schaffen. Ein solcher für eine Vielzahl von Fällen zu Abgrenzungszwecken geschaffener Maßstab kann nicht auf einen erheblich davon abweichenden Sachverhalt, der einer konkreten Beurteilung des Einzelfalles bedarf, übertragen werden. Eine baumbestandene Fläche entspricht offensichtlich und augenscheinlich im Hinblick auf eine Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit durch Bewirtschaftungserschwernisse nicht einer mit Solarmodulen bestandenen Fläche. Der Baum als Lebewesen im ökologischen Kreislauf hat in jeder Hinsicht Einfluss auf das ökologische System, z. B. durch sein Wurzelwerk, Wachstum, den Energie- und Stoffaustausch mit der Umgebung, die Veränderungen im Wandel der Jahreszeiten etc.. Bäume wirken im Vergleich zu statischen Solarmodulen in völlig anderer Weise auf ihre Umgebung ein, so dass auch im Hinblick auf die Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Tätigkeit, insbesondere „Bewirtschaftungserschwernisse“ bei Weideflächen, keine Vergleichbarkeit gegeben ist. Die einachsig schwenkbaren Solarmodule verursachen zwar ebenfalls einen gewissen Schattenwurf und wegen der gereihten Aufständerungen können ggf. spezielle Weidepflegemaßnahmen erforderlich sein, dennoch scheitert die Heranziehung der „Baumbestandsregelung“ an der Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte. Auch ein Bedürfnis für eine analoge Heranziehung der verallgemeinernden „Baumbestandsregelung“ besteht nicht. Als Maßstab für die Beihilfefähigkeit einer als Schafbeweidung auf Grünflächen unter Solarmodulen genutzten Fläche ist vielmehr auf die tatsächlich ausgeübte Nutzung und ggf. auf konkrete aufgrund dieser Konstellation auftretende Bewirtschaftungserschwernisse abzustellen.
Auch der Verweis des Beklagten auf Art. 9 UA 3 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 (ABl. Nr. L 181/48; Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014), die im Zusammenhang mit der ab 1. Januar 2015 geltenden Rechtslage zur Basisprämienregelung erlassen wurde, führt nicht weiter. Danach gilt eine landwirtschaftliche, mit Bäumen durchsetzte Parzelle als beihilfefähige Fläche, sofern u. a. eine maximale Baumbestandsdichte von 100 Bäumen je Hektar nicht überschritten wird. Diese erst für ab 1. Januar 2015 beginnende Prämienzeiträume geltende Vorschrift findet für die Anspruchsvoraussetzungen der Betriebsprämie im Jahr 2007 keine Anwendung. Darüber hinaus fehlt es – wie bereits ausgeführt – an einer Vergleichbarkeit des vorliegenden und des geregelten Sachverhalts.
2.2 Die streitigen Flächen werden auch hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt. Nach Art. 2 Buchst. c VO (EG) Nr. 1782/2003 ist „landwirtschaftliche Tätigkeit“ die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Zucht und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke. Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs und hält Schafe für landwirtschaftliche Zwecke. Die verfahrensgegenständlichen Flächen werden als Weideflächen für die Schafe und damit für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt.
Auch der Umstand, dass die verfahrensgegenständlichen Flächen tatsächlich nebeneinander zur Energiegewinnung durch den Solarpark sowie zur Schafbeweidung genutzt werden, d. h. tatsächlich zugleich nicht landwirtschaftlich und landwirtschaftlich genutzt werden, steht einer Beihilfefähigkeit der Flächen nicht entgegen. Da der Kläger seine Schafe auf den streitigen Flächen zu Erwerbszwecken weiden lässt, werden die Fläche jedenfalls auch landwirtschaftlich genutzt. Die Einstufung einer Fläche als „Grünland“ und damit als landwirtschaftliche Fläche hängt nämlich von der tatsächlichen Nutzung der betreffenden Flächen ab (vgl. in diesem Sinne EuGH, U. v. 14.10.2010 – „Bad Dürkheim“ C-61/09 – juris Rn. 37; EuGH, U. v. 2.7.2015 – „Demmer“ C-684/13 – juris Rn. 56).
2.2.1 Der Anspruch des Klägers scheitert entgegen der Ausführungen der Beklagtenseite nicht bereits daran, dass Art. 44 Abs. 2 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 die „nicht für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzte Fläche“ von der Beihilfefähigkeit ausnimmt. Den Fall der überlagernden Nutzungen regelt die Vorschrift nicht ausdrücklich. Art. 44 VO (EG) Nr. 1782/2003 findet inhaltlich seine Entsprechung in den Art. 34 und 35 der VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl. Nr. L 30/16, 31; VO (EG) Nr. 73/2009), die unter Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (Art. 146 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009) ab 1. Januar 2010 in Kraft getreten waren. Sie präzisieren die zuvor einschlägigen Regelungen, wobei deren Grundstrukturen übernommen wurden (BVerwG, B. v. 26.11.2012 – 3 B 17/12 – NVwZ 2013, 226 bis 227, juris Rn. 5). Der Europäische Gerichtshof führt hierzu folgendes aus (EuGH, U. v. 2.7.2015 – „Demmer“ C-684/13 – juris Rn. 51f.): Während aus dem Wortlaut von Art. 34 Abs. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 73/2009 eindeutig hervorgeht, dass eine landwirtschaftliche Fläche, die für nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, unter dem Begriff „beihilfefähige Hektarfläche“ fällt, wenn sie hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, ist dies bei Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 nicht der Fall. Da es jedoch nicht ungewöhnlich ist, dass eine landwirtschaftliche Fläche sowohl für landwirtschaftliche als auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird und nichts in den vorbereitenden Arbeiten zur Verordnung Nr. 73/2009 auf eine Absicht des Gesetzgebers hindeutet, den Begriff „beihilfefähige Fläche“, wie er in der Verordnung Nr. 1782/2003 definiert wurde, abzuändern, erscheint Art. 34 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 73/2009 im Licht von Art. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 795/2004 als das Ergebnis des Willens des Unionsgesetzgebers, diesen Begriff zu präzisieren.
Mit Art. 34 Abs. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 73/2009 ist für den Fall sich überlagernder Nutzungen klargestellt worden, dass die Nutzung für eine landwirtschaftliche Tätigkeit die hauptsächliche Nutzung sein muss. Hierfür kommt es nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 (ABl. Nr. L316/1; VO (EG) Nr. 1120/2009) darauf an, ob die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt zu sein. Es ist somit zu prüfen, ob die zur Energiegewinnung durch Solarmodule gehörenden Maßnahmen die landwirtschaftliche Tätigkeit des Klägers in Form der Schafbeweidung durch ihre Intensität, Art, Dauer oder ihren Zeitpunkt stark einschränken. Im Rahmen dieser Beurteilung sind sämtliche tatsächlichen Gegebenheiten der verschiedenen Nutzungen der in Rede stehenden Flächen zu berücksichtigen. Eine starke Einschränkung für die auf diesen Flächen ausgeübte landwirtschaftliche Tätigkeit wäre festzustellen, wenn für den betreffenden Betriebsinhaber tatsächliche – und nicht unerhebliche – Schwierigkeiten oder Hindernisse bei der Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten bestehen, weil parallel eine anderweitige Tätigkeit ausgeübt wird (EuGH, U. v. 2.7.2015 – „Demmer“ C-684/13 – juris Rn. 70). Dabei sind die objektiven Merkmale der Fläche und der Tätigkeit entscheidend für die Beurteilung der Frage, ob eine Fläche als für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche gelten kann oder ob die nicht landwirtschaftlichen Tätigkeiten die landwirtschaftlichen „stärker“ einschränken. Die subjektive Vorstellung eines Landwirts ist nicht ausschlaggebend (Schlussanträge (EuGH) des Generalanwalts Niilo Jääskinen vom 17. Juli 2014 – Rs. „Wree“ C422/13 Nr. 38 – BeckEuRS 2014, 399246). Entgegen der Auffassung der Beklagtenseite kommt es demnach nicht auf den Haupt- bzw. Nebenzweck an, dem die Tätigkeiten auf den streitigen Flächen zugeordnet sind, sondern auf die tatsächliche Beeinträchtigung. Vorliegend hat der Kläger dargelegt, dass die Beweidung der Grünflächen unter und neben den Solarmodulen durch seine Schafe tatsächlich möglich ist und seit Jahren ohne Probleme durchgeführt wird. Die Flächen würden von den Schafen sehr sauber abgefressen, so dass nur in geringem Umfang Weidepflegemaßnahmen notwendig seien, z. B. werde vereinzelt unter den Solarmodulen vorhandene Verbuschung mit dem Balkenmäher abgemäht. Das Mähen mit dem Balkenmäher sei wegen der mittags waagerechten Stellung der Module ohne Weiteres möglich.
Dem ist der Beklagte nicht mit fachlichen Argumenten und konkreten Anhaltspunkten für eine Bewirtschaftserschwernis entgegengetreten. Der Beklagte hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass sich die seit Jahren zur Schafbeweidung genutzten Flächen im Bereich der Solarmodule in einem gepflegten Zustand befinden. Weiter hat sich die Beklagtenseite dahingehend eingelassen, dass Untersuchungen oder sonstige Belege dafür, dass vergleichbare Photovoltaik-Freiflächenanlagen den Grünlandbewuchs wesentlich schädigen oder den Ertrag minderten, nicht bekannt seien.
Nach alldem kommt der Senat in Anbetracht der auf den streitigen Flächen tatsächlich durchgeführten Schafbeweidung – die nunmehr, ohne dass es darauf ankäme, seit über zehn Jahren vom Kläger dort entsprechend praktiziert wird -, der nachvollziehbaren und im Wesentlichen unwidersprochenen Ausführungen des Klägers zum Grünbewuchszustand und zur Weidepflege sowie des auch von der Beklagtenseite eingeräumten gepflegten Zustands der verfahrensgegenständlichen Flächen zu dem Ergebnis, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit des Klägers durch die ebenfalls auf diesen Flächen vorgenommene Energiegewinnung durch die aufgeständerten Solarmodule nicht stark eingeschränkt wird. Es ist daher von einer hauptsächlich landwirtschaftlichen Tätigkeit des Klägers auf den gegenständlichen Flächen auszugehen.
2.2.2 Der Beklagte kann sich auch nicht auf die ab 1. Januar 2015 geltende Rechtslage zur Basisprämienregelung berufen. Zum einen sind der für das Betriebsjahr 2007 zu gewährenden Betriebsprämie die Vorschriften zugrunde zu legen, die im Jahr 2007 Geltung beanspruchten, so dass es vorliegend auf die neue Rechtslage zur Basisprämienregelung nicht ankommt (s.o.). Die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. Nr. L 347/608; VO (EU) Nr. 1307/2013) gilt ab dem 1. Januar 2015 (Art. 74 VO (EU) Nr. 1307/2013) und hebt die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 auf (Art. 72 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013).
Zum anderen kann aber auch der Argumentation der Beklagten nicht gefolgt werden, dass Rechtsgedanken, die nunmehr möglicherweise ihre gesetzliche Ausformung gefunden haben könnten, auf zurückliegende Zeiträume zu übertragen wären. Die neue Basisprämienregelung als bedeutendste Direktzahlung ist der bisherigen Betriebsprämienregelung ähnlich. Sie basiert auch auf einem System von Zahlungsansprüchen. Diese Zahlungsansprüche werden auf Antrag den Betriebsinhabern im Jahr 2015 neu zugewiesen. Die alten Zahlungsansprüche verlieren am 31. Dezember 2014 ihre Gültigkeit. Nur beihilfefähige Flächen können zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen für die Basisprämie genutzt werden.
Art. 32 Abs. 2 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 definiert den Begriff der beihilfefähigen Hektarfläche im Rahmen der Basisprämienregelung entsprechend der Vorgängerregelung, d. h. eine landwirtschaftliche Fläche, die auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, gilt als hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit auf der Fläche ausgeübt werden kann, ohne durch Intensität, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt zu sein (vgl. Art. 34 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009, Art. 9 UA 1 VO (EG) Nr. 1120/2009).
Nach Art. 32 Abs. 3 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 können die Mitgliedsstaaten ein Verzeichnis der Flächen erstellen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden. Zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sowie der im Rahmen dieser Verordnung zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte der Europäischen Union und des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG, BGBl I 2014, 897) wurden in der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV, BGBl I 2014, 1690) zur Basisprämie weitere Bestimmungen getroffen, insbesondere zur Definition des Vorliegens einer hauptsächlich landwirtschaftlichen Flächennutzung. Während § 12 Abs. 1 DirektZahlDurchfV die Grundregel hierzu enthält (vgl. Wortlaut des Art. 32 Abs. 2 Buchst. a VO (EU) 1307/2013), beschreibt § 12 Abs. 2 DirektZahlDurchfV Regelfälle. Mit Absatz 3 der Vorschrift soll zudem von der Option Gebrauch gemacht werden, ein Verzeichnis von Flächen aufzustellen, die hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden. Dieses nicht abschließende Verzeichnis führt die nach der bisherigen Erfahrung insoweit typischen Flächen auf (BR-Drs. 406/14, Begr. S. 32 zu § 12 DirektZahlDurchfV). Unter § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV heißt es, unbeschadet dessen, ob eine Fläche eine landwirtschaftliche Fläche ist, werden insbesondere folgende Flächen für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt: Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung von solarer Strahlungsenergie befinden.
In Entsprechung der Regelungen zur Betriebsprämie (vgl. Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 34 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009, Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1120/2009) wird in den Regelungen zur Basisprämie (Art. 32 Abs. 2 und 3 VO (EU) Nr. 1307/2013) bei Vorliegen einer Nutzungskonkurrenz auf einer Fläche der Vorrang der hauptsächlichen Nutzung geregelt, die dann als landwirtschaftlich zu qualifizieren ist, wenn sie nicht durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nicht landwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt wird. Dass nunmehr das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft als Verordnungsgeber in § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV „nach bisherigen Erfahrungen insoweit typische Flächen“, hier eines Solarparks, als hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt eingeordnet hat, ist für den vorliegenden Rechtstreit nicht entscheidungserheblich. Diese Regelung bezieht sich auf die ab dem Jahr 2015 geltende Basisprämienregelung und kann für den hier maßgeblichen Zeitraum des Betriebsjahres 2007 keine Geltung beanspruchen.
Soweit der Beklagte den „Leitfaden der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „InVeKoS/Direktzahlungen“ zur Anwendung von Art. 3 Buchst. c der VO (EG) Nr. 795/2004 – Kriterien zur Abgrenzung von auf beihilfefähigen Hektarflächen zulässigen und nicht zulässigen nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten – vom 4. Juni 2009 anführt, handelt es sich weder um eine für das Betriebsjahr 2007 Geltung beanspruchende rechtsverbindliche Regelung, noch sind Solarparkflächen in der beispielhaften Aufzählung der hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen enthalten. Der Beklagte kann sich demnach für den vorliegenden Fall weder auf § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV noch auf den Leitfaden vom 4. Juni 2009 oder ähnliche Anwendungshinweise berufen.
Der Beklagte hätte an den vom Unionsgesetzgeber für den Fall überlagernder Nutzungen getroffenen Regelungen und Begriffsdefinitionen ausgerichtet im zu entscheidenden Fall ggf. darlegen müssen, dass und aus welchen Gründen eine starke Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit des Klägers in Form der Schafsbeweidung unter den aufgeständerten Solarmodulen gegeben ist. Ein allgemeiner Verweis auf die „bisherigen Erfahrungen einer Nutzungskonkurrenz von Solarpark und Schafbeweidung“, die zudem nicht näher fachlich belegt werden konnten, zur konkreten Frage der starken Einschränkung der vom Kläger ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit durch die Solarparknutzung genügt nicht.
2.3 Die streitigen Flächen gehören auch zum Betrieb des Klägers. Insbesondere verfügt der Kläger nach dem Inhalt des Beweidungsvertrags vom 1./24. Januar 2005 über eine hinreichende Selbstständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit. Als „Betrieb“ ist die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet eines Mitgliedsstaats befinden definiert (Art. 2 Buchst. c VO (EG) Nr. 1782/2003). Das entscheidende Kriterium zur Bestimmung, ob es sich bei einer bestimmten Fläche um einen Teil des Betriebs des Landwirts handelt, besteht darin, dass der Landwirt hinsichtlich der fraglichen Fläche über eine gewisse Selbstständigkeit und hinreichende Entscheidungsbefugnisse zur Ausübung der fraglichen landwirtschaftlichen Tätigkeiten verfügt (EuGH, U. v. 14.10.2011 – „Bad Dürkheim“ C-61/09 – juris Rn. 58 und 62). Flächen gehören zum Betrieb des betreffenden Betriebsinhabers, wenn er befugt ist, sie zum Zweck der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten, d. h. wenn er hinsichtlich der Flächen über eine hinreichende Selbstständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügt (EuGH, U. v. 2.7.2015 – „Demmer“ C-684/13 – juris Rn. 58). Der Begriff Verwaltung bedeutet im Zusammenhang mit der Betriebsprämienregelung nicht, dass dem Landwirt die uneingeschränkte Verfügungsgewalt in Bezug auf die landwirtschaftliche Nutzung zusteht. Die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zu einem Betrieb setzt auch keinen Pachtvertrag o.ä. voraus. Nach dem Grundsatz der Vertragsfreiheit können die Parteien das der Nutzung der betreffenden Fläche zugrunde liegende Rechtsverhältnis frei gestalten. Mangels einer gegenteiligen Bestimmung steht es ihnen auch frei, eine unentgeltliche Überlassung der Parzelle zu vereinbaren (EuGH, U. v. 14.10.2010 – „Bad Dürkheim“ C-61/09 – juris Rn. 55).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe verfügt der Kläger nach dem Inhalt des „Beweidungsvertrages“ über eine hinreichende Selbstständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit in Form der Schafbeweidung. Die mündlich zwischen den Vertragsparteien getroffene Abrede, dass die Bewuchshöhe max. 60 cm betragen dürfe, schränkt den Kläger nicht bei Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit ein. Diese vereinbarte maximale Aufwuchshöhe liegt weit über der Aufwuchshöhe von ca. 15 cm eines Grünlandaufwuchs in optimaler Weidereife (vgl. z. B. Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, Grünlandwirtschaft mit Schafen 2008, S. 4). Die Vereinbarung, dass der Kläger die Schafbeweidung in guter fachlicher Praxis durchzuführen habe, verlangt Selbstverständliches und schränkt den Kläger schon deshalb nicht erheblich in seiner freien Verfügung über die Flächen ein.
Mit Blick auf die vorhandene Photovoltaikfreiflächenanlage ist auch nicht zu erwarten, dass der Kläger anderweitige Verpflichtungen (Grundanforderungen an die Betriebsführung und Erhaltung im guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nach Art. 4 und 5 VO (EG) Nr. 1782/2003) nicht einhalten kann. Der Kläger hat insbesondere nachvollziehbar dargelegt, dass die Schafbeweidung auf den fraglichen Flächen nunmehr über einen Zeitraum von über zehn Jahren durchgeführt wird, dass die Weidepflege – sofern im Einzelfall erforderlich – problemlos mit dem Balkenmäher durchgeführt wird und es ergaben sich für den Senat nach Würdigung aller Umstände auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der landwirtschaftliche Ertrag des Klägers in relevantem Ausmaß gemindert sein könnte. Schließlich hat die Beklagtenseite eingeräumt, dass die fraglichen Flächen sich in gepflegtem Zustand befinden. Der Kläger als Betriebsinhaber war nach alldem in der Lage, diese Flächen mit einer hinreichenden Selbstständigkeit für seine landwirtschaftlichen Tätigkeiten, einschließlich der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gem. Art. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 zu nutzen (EuGH, U. v. 14.10.2010 – „Bad Dürkheim“ C-61/09 – juris Rn. 65).
3. Das von Beklagtenseite angeregte Vorabentscheidungsersuchen durch den Europäischen Gerichtshof betreffend die Auslegung von Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 3 Buchst. c VO (EG) Nr. 795/2004 und Art. 9 UA 2 VO (EG) Nr. 1120/2009 war für den Urteilserlass nicht erforderlich (Art. 267 AEGV). Die aufgeworfenen rechtlichen Fragen zur Auslegung der genannten Vorschriften sind durch den Europäischen Gerichtshof geklärt. Es ist Sache des nationalen Gerichts unter Anlegung dieser Maßstäbe den aufgeworfenen Sachverhalt tatsächlich und rechtlich zu würdigen.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
5. Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungs-gerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 2.800,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).