Arbeitsrecht

Aktenzeichen  3 K 600/21.NW

Leitsatz

1. Ob das KGSt-Gutachten 1982 weiterhin eine geeignete Grundlage zur Bewertung der Stelle eines Kommunalbeamten darstellt, begegnet ernstlichen Zweifeln.(Rn.44)

2. Die Einstufung des Merkmals 6 Grad der Vor- und Ausbildung hat bei der Bewertung des Dienstpostens des Leiters eines Rechnungsprüfungsamtes in Gemeinden der Größenklasse 4 und 5 nach der Systematik der KGSt-Gutachten zuvörderst nach quantitativen Gesichtspunkten zu erfolgen.(Rn.49)
(Rn.53)

3. Die Sonderstellung kreisfreier Städte findet in der Systematik der KGSt-Gutachten hinreichende Berücksichtigung.(Rn.50)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin – eine kreisfreie Stadt mit 40.000 Einwohnern – wendet sich gegen die aufsichtsbehördliche Beanstandung der Ausweisung der Stelle der Amtsleitung des Rechnungsprüfungsamts (RPA) in ihrem Stellenplan für das Haushaltsjahr 2021.
Die Klägerin hob mit Beschluss des Stadtrates vom 15.4.2019 im Nachtragstellenplan für das Haushaltsjahr 2019 die Stelle der Amtsleitung RPA von der Besoldungsgruppe A 13 Landesbesoldungsgesetz (LBesG) nach A 14 LBesG an.
In der Musterstellenbeschreibung zum Gutachten 1982 der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ist die Stelle für Gemeinden von 25.000 – 50.000 Einwohner (dies entspricht der Größenklasse 5 nach dem KGSt-Gutachten 1982) nach der Besoldungsgruppe A 13 (Wertzahl 529) (KGSt-Gutachten 1982, S. 164) und für Gemeinden von 50.000 – 100.000 (dies entspricht der Größenklasse 4 nach dem KGSt-Gutachten 1982) nach der Besoldungsgruppe A 14 (Wertzahl 629) (KGSt-Gutachten 1982, S. 142) ausgewiesen. Der Besoldungsgruppe A 14 sind in dem KGSt-Gutachten die Wertzahlen 602 bis 676 zugeordnet (KGSt-Gutachten 1982, S. 128).
Mit Verfügung vom 5.6.2019 erhob die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier (ADD) Bedenken gegen die Anhebung und bat um Vorlage der Stellenbeschreibung und Stellenbewertung.
Mit Schreiben vom 19.6.2019 wurde eine entsprechende Stellenbewertung vorlegt. Grundlage der Stellenbewertung war dabei zunächst die Stellenbeschreibung vom 13.3.2018. Aus dieser ergibt sich, dass der Stelleninhaber zusätzliche Aufgaben im Bereich des Datenschutzes (10%) und der zentralen Vergabestelle (6%) wahrnimmt. Es handle sich um ein Querschnittsamt mit vielfältigen sowie umfangreichen Aufgaben und Prüffeldern, das spezielle Kenntnisse in verschiedenen Prüfbereichen voraussetze und den gesamten Verwaltungsbereich betreffe. In die Arbeit einzubeziehen seien aktuelle Rechtsprechung, Kommentierungen sowie Dienstanweisungen. Dies erstrecke sich auf die gesamte Bandbreite der Verwaltung und erfordere ein eigenständiges Einarbeiten in neue Rechts- und Fachgebiete. Weiter würden ein sehr ausgeprägtes Verhandlungsgeschick und eine sehr ausgeprägte Kommunikationsfähigkeit vorausgesetzt. Die Fähigkeit, komplexe Sachverhalte und Informationen zusammen zu führen und zu analysieren und Lösungsmöglichkeiten bzw. Kompromisse aufzuzeigen, sei unabdingbar. Die Klägerin ermittelte anhand des KGSt-Gutachtens 1982 die Wertzahl 629. Dabei legte sie u.a. bei dem Merkmal „Grad der Vor- und Ausbildung“ die Stufe 4 (“Die mit der Wahrnehmung der Stelle verbundenen Funktionen erfordern die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst”) zu Grunde.
Zur Begründung der Bewertung führte der damalige Oberbürgermeister aus, dass für die Stelle der Amtsleitung des RPA eine Arbeitsplatzbeschreibung und analytische Stellenbewertung aus dem Jahr 1997 mit dem Ergebnis A 13 S vorliege. Die Stelle sei damals mit 539 Punkten bewertet worden. Die Musterbewertung dieser Stelle der KGSt Gutachter 1982 für Gemeinden der Größenklasse 4 weiche in einigen Punkten von der örtlichen Entscheidung im Jahr 1997 ab. Der aktuelle Stelleninhaber habe im Oktober 2017 die Neubewertung der Stelle mit dem Hinweis auf eine zwischenzeitlich erfolgte Neuausrichtung des Prüftätigkeit verbunden mit organisatorischen Änderungen im RPA gefordert. Der Umfang der zu verarbeitenden Informationen habe dadurch deutlich zugenommen. Durch die Umstellung auf die kommunale Doppik sei es zusätzlich erforderlich, vertiefte betriebswirtschaftliche Kenntnisse zu haben. Um betriebswirtschaftliche Aspekte (z.B. in Fragen der Abschreibung) beurteilen zu können, seien wiederum bautechnische Fragen inhaltlich zu beurteilen. Aufgrund der organisatorischen Ansiedlung der zentralen Vergabestelle beim RPA seien entsprechende Kenntnisse auch in diesem Bereich erforderlich. Häufig müsse eine Verknüpfung dieser Bereiche erfolgen, um einen Sachverhalt entsprechend beurteilen zu können. Durch die Umstellung auf eine begleitende Prüfung sei es dem RPA mittlerweile möglich, aus Beanstandungen zusätzliche Fehlerquellen aufzudecken und Möglichkeiten zu erarbeiten, um diese in Zukunft auszuschließen. Das Fachamt habe somit mittlerweile verstärkt beratende Funktion, wofür methodische Überlegungen in der Erarbeitung von verbesserten Vorgehensweisen und in der Entwicklung von Strategien erforderlich seien. Damit habe sich die Stelle des Leiters des RPA von der nachträglichen Prüftätigkeit mit der Feststellung von Beanstandungen zu einer Begleitung von Prozessen mit der Möglichkeit zum proaktiven Eingreifen entwickelt. Eine früher erfolgte Absenkung im Merkmal „Schwierigkeit der Informationsverarbeitung“ von Stufe 7 auf Stufe 6 dränge sich deshalb nicht mehr auf. Die Bewertungskommission habe vorgeschlagen, den Wert A 14 zusätzlich dadurch zu stärken, das eine weitere Aufgabe aus der Querschnittsverwaltung beim RPA angesiedelt wird und dabei den Bereich Datenschutz vorgeschlagen. Die Bewertung durch die Bewertungskommission bedeute eine Anhebung im Merkmal „Schwierigkeit der Informationsverarbeitung“, da mittlerweile überwiegend Aufgaben bewältigt werden müssten, die methodische Überlegungen zum Vorgehen erforderten. Damit korrespondiere die Bewertung des Merkmals „Grad der Vor- und Ausbildung“ mit „höherer Dienst“. Im Gegenzug sei eine Absenkung im Merkmal „Grad der Erfahrung“ von Stufe 3 auf Stufe 2 erfolgt, da bei Stellen im höheren Dienst bereits an die Laufbahnprüfung selbst höhere Anforderungen zu stellen seien, sodass in einem geringeren Umfang zusätzliche Kenntnisse und Fertigkeiten zu erwerben seien, als dies im gehobenen Dienst bei der betreffenden Stelle der Fall sei. Ferner sei bei der Stellenbewertung bei der Anwendung der Musterstellenbewertung des KGSt-Gutachtens die Größenklasse 4 (50.000 – 100.000 Einwohner) herangezogen worden, da folgende Besonderheiten der Infrastruktur zu berücksichtigen seien:
– Kreisfreie Stadt mit entsprechendem Aufgabenspektrum und damit korrespondierender Aufbauorganisation der Verwaltung, was sich insbesondere auch auf die Aufgabenerfüllung in allen Querschnittsbereichen auswirke
– Mittelzentrum mit Teilfunktion eines Oberzentrums
– Einrichtungen zur Mitversorgung der Einwohner des Umlandes werden vorgehalten
Die ADD beanstandete mit Bescheid vom 2.10.2019 die Haushaltssatzung der Klägerin insoweit, als die Ausweisung der Stelle der Amtsleitung des RPA über die Besoldungsgruppe A 13 LBesG hinausging. Die Klägerin wurde weiter dazu aufgefordert, den Beschluss bis zum 1.12.2019 aufzuheben.
Mit Schreiben vom 5.11.2019 hat die Klägerin Widerspruch gegen die Beanstandung der Stellenausweisung eingelegt, zu dessen Begründung sie ergänzend zu ihrem Schreiben vom 19.6.2019 vortrug: Die Entscheidung verletze den Gleichheitsgrundsatz. In mindestens zwei weiteren kreisfreien Städten in RLP unter 50.000 Einwohnern werde eine entsprechende Stelle unbeanstandet in Besoldungsgruppe A 14 geführt, in einem weiteren Fall sogar in einer großen kreisangehörigen Stadt unter 40.000 Einwohnern. In allen Fällen gehöre zum Aufgabenbereich keine zentrale Vergabestelle, erst recht keine solche mit vergabegleitender Rechnungsprüfung, darüber hinaus auch nicht der Bereich Datenschutz, dem seit Geltung der DSGVO besondere Bedeutung zukomme. In Bezug auf die Vergabestelle würden zurzeit vorbereitende Gespräche wegen einer interkommunalen Zusammenarbeit mit dem Landkreis Südwestpfalz geführt. Eine gemeinsame Vergabestelle wäre dann zuständig für ca. 130.000 Einwohner. Es handele sich hierbei um Besonderheiten, die die Stelle von anderen deutlich unterschieden. Der Grundsatz „keine Gleichbehandlung im Unrecht“ sei vorliegend nicht anwendbar, denn dies setze voraus, dass die Zuordnung in Besoldungsgruppe A 14 in anderen Städten rechtswidrig gewesen sei und die Stellenpläne beanstandet worden seien. Da dies nicht der Fall sei, liege eine Ungleichbehandlung vor, die sich sachlich nicht rechtfertigen lasse. Zudem liege einer der beiden anderen Zuordnungen zu Besoldungsgruppe A 14 eine eigens angefertigte Bewertung der KGSt zugrunde. Die KGSt selbst habe entgegen ihrer Musterbewertung aus 2009 eine abweichende Bewertung für die Größenklasse 5 nach Besoldungsgruppe A 14 vorgenommen.
Mit Schreiben vom 11.2.2021 wurde das Widerspruchsverfahren mit der Begründung eingestellt, dass durch Ablauf des Haushaltsjahres 2019 Erledigung eingetreten sei.
In der Sitzung des Stadtrats der Klägerin vom 1.2.2021 wurde die 2. Nachtragshaushaltssatzung für die Jahre 2020 und 2021 beschlossen, in deren Nachtragshaushaltsplan für das Jahr 2021 die streitgegenständliche Stelle erneut mit der Besoldungsgruppe A 14 LBesG ausgewiesen wurde.
Mit Schreiben vom 2.2.2021 legte die Klägerin die vorgenannte Satzung der ADD vor.
Mit Bescheid vom 17.3.2021 wurden die Satzung von der ADD beanstandet und zur Begründung auf die Beanstandung vom 2.10.2019 verwiesen.
Gegen den Bescheid erhob die Klägerin am 22.4.2022 Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6.5.2021 wies die ADD den Widerspruch zurück: Der eingeräumte Bewertungsspielraum der Klägerin sei ohne sachlichen Grund überschritten worden. Hierin sei ein besonders schwerwiegender Verstoß gegen fundamentale Grundsätze des Haushaltsrechts zu erblicken, der die Kommunalaufsicht zu einer entsprechenden Beanstandung berechtigte. Die Klägerin führe ihre Dienstpostenbewertung auf der Grundlage des KGSt Gutachtens durch und binde sich damit selbst an die dort aufgestellten Grundsätze. Gegen diese Grundsätze habe die Klägerin durch die streitgegenständliche Stellenbewertung verstoßen. Die Klägerin mit ihren rund 41.000 Einwohnern liege etwas über der Mitte der Größenklasse 5 (25.000 bis 50.000). Die durchschnittlichen Anforderungen an eine Stadt in der Größenklasse 4 seien erst bei einer Stadt mit 75.000 und damit fast doppelt so vielen Einwohnern erfüllt. Das KGSt-Gutachten unterscheide dabei gerade nicht zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Städten. Auch die Mitversorgung des Umlandes stelle keinen Sonderfall dar, sondern sei Städten auch unter 50.000 Einwohnern immanent. Die von der Klägerin angenommene Bewertungsstufe 4 beim Grad der Vor- und Ausbildung sei nicht sachgerecht. Die streitgegenständliche Stelle erfordere unstreitig umfangreiche praktische Erfahrung, ein akademischer Zuschnitt sei hingegen nicht erkennbar. Dabei seien der Stelle zwar Aufgaben mit methodisch-konzeptionellen Anforderungen zugewiesen. Diese verlangten jedoch nicht zwangsweise eine wissenschaftliche Tätigkeit. Bei der reinen Rechnungsprüfung würden von einem Soll-Zustand abweichende Ist-Zustände untersucht, was in erster Linie Rechtsanwendung erfordere, für die eine Qualifikation für das dritte Einstiegsamt ausreichend sei. Die vermehrte begleitende Prüfungstätigkeit ändere hieran nichts. Begleitende Prüfungen seien nach § 112 Abs. 2 Nr. 4 Gemeindeordnung (GemO) bereits zuvor Aufgabe des RPA gewesen. Die Tätigkeit beziehe sich überdies immer nur auf die Beachtung der gesetzlichen Vorschriften. In die Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen seien vorrangig die jeweiligen Fachämter involviert, § 112 Abs. 6 GemO. Ein anderer Aufbau der Rechnungsprüfung widerspräche den gesetzlichen Zuständigkeitsverteilungen der GemO. Die Übertragung der zusätzlichen Aufgaben im Bereich Datenschutz (10%) und zentrale Vergabestelle (6%) erhöhe die quantitativen, nicht jedoch die qualitativen Anforderungen an die Stelle. Ein wissenschaftliches Hochschulstudium sei zur Bewältigung dieser Aufgaben gleichfalls nicht erforderlich. In der Regel handele es sich um administrative Aufgaben, die aufgrund der europarechtlichen und nationalen Regelungsdichte weitestgehend keiner weiteren eigenständigen methodischen und systematischen Auslegung und Anwendung bedürften. Die Quervergleiche der Klägerin mit anderen Städten führten nicht weiter. Insbesondere gebe es keine Gleichbehandlung im Unrecht. Die betreffende Stelle der Stadt Landau werde geprüft.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (12.5.2021) hat die Klägerin am 9.6.2021 Klage erhoben.
Sie wiederholt ihr Vorbringen im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend und vertiefend vor: Das KGSt-Gutachten unterscheide zwar nicht zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden, berücksichtige aber ohnehin keine örtlichen Besonderheiten. Deshalb handele es sich auch nur um eine Bewertungsempfehlung. Abweichungen seien damit möglich, wenn ein sachgerechter Grund vorliege. Dies sei hier anzunehmen. Von 2054 Städten in Deutschland hätten nur 107 die Kreisfreiheit. Dabei bildeten kreisfreie Städte unter 50.000 Einwohnern in Bezug auf die Gesamtzahl der kreisfreien Städte die absolute Ausnahme, weshalb beide Umstände im Gutachten keine Berücksichtigung gefunden hätten. Dass eine kreisangehörige Stadt der Größenklasse 4 mit 51.000 Einwohnern anders zu bewerten sei als eine kreisfreie Stadt mit ca. 41.000 Einwohnern, sei nicht nachvollziehbar, da unterschiedliche Aufgabenspektren zu berücksichtigen seien. Insbesondere würden in kreisfreien Städten sämtliche kommunalen Aufgaben, mithin Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten gebündelt, die andernorts den Landkreisen vorbehalten seien. Das erweiterte Aufgabenspektrum habe dabei jedenfalls Einfluss auf die Bewertung von Querschnittsämtern, wie dem hier zu bewertenden RPA. Der Vergleich des Beklagten zu den Leitern der Rechnungs- und Gemeindeprüfungsämter bei Landkreisen der Größenklasse 3 sei nicht nachvollziehbar, da Landkreise keine den Gemeinden, Verbandsgemeinden oder Städten zugewiesenen Aufgaben wahrnähmen. Im Übrigen könne die Einwohnerzahl grundsätzlich nicht allein maßgeblich sein, sondern müssten auch Hilfsgrößen wie die Summe der Ausgaben in der amtlichen Kassenstatistik (unter Verweis auf Zahradnik, Personalstellen und -struktur städtischer Rechnungsprüfungsämter in Deutschland) oder das Aufgabenspektrum herangezogen werden. Durch das erweiterte Aufgabenspektrum seien im konkreten Fall die Anforderungen an die streitgegenständliche Stelle erhöht. Aktuelle Entwicklungen des anzuwendenden Rechts müssten beobachtet und bestehende Prüfkonzepte immer wieder angepasst werden. Die Anzahl der zu analysierenden Zusammenhänge werde stetig größer. Das von der KGSt für eine entsprechende Stelle der Stadt Landau gefertigte Einzelgutachten aus dem Jahr 2015, das eine entsprechende Stelle mit Besoldungsgruppe A 14 bewertet habe, berücksichtige örtliche Besonderheiten in Form von Belangen der Infrastruktur. Neben der Kreisfreiheit sei dort berücksichtigt worden, welche konkreten Aufgaben aufgrund der Kreisfreiheit tatsächlich übernommen worden seien. Die dort aufgeführten Merkmale träfen sämtlich auch auf die Klägerin zu. Überdies ergebe sich bei der Klägerin eine besondere Schwierigkeit durch die finanzielle Schieflage in Verbindung mit der Bewältigung von Infrastrukturproblemen. Dass das KGSt-Gutachten die Stelle für Städte der Größenklasse 5 beim Grad der Vor- und Ausbildung in Bewertungsstufe 3 (3. Einstiegsamt) und für Städte der Größenklasse 4 in Bewertungsstufe 4 (4. Einstiegsamt) einstufe, widerspreche der Argumentation des Beklagten, wonach rein qualitative Anforderungen ausschlaggebend seien. Insbesondere habe es auf das Erfordernis wissenschaftlichen Arbeitens keinen Einfluss, ob eine Stadt 10.000 Einwohner mehr oder weniger habe. Die begleitende Prüfung sei nicht als einfache begleitende Tätigkeit im Sinne des § 112 Abs. 2 Nr. 4 GemO, sondern als wissenschaftliches Arbeiten zu bewerten. Mit Einführung der kommunalen Doppik sei die Prüfung der Eröffnungsbilanzen und der Jahresabschlüsse vollständig auf begleitende Prüfung umgestellt worden. Jegliche Prüfungshandlungen würden durch eigenes Personal durchgeführt, ähnlich der Arbeit eines Wirtschaftsprüfers. Mit eigenem technischem Konzept erfolge die Prüfung des kompletten technischen Bereiches inklusive des Nachtragsmanagements. Im Jahr 2009 bis 2010 seien innerhalb dieses Konzeptes alle Baurechnungen rechnerisch und rechtlich geprüft worden (sogenannte Visaprüfung). Anschließend seien die Ergebnisse evaluiert worden. Die Erkenntnisse aus dieser Evaluation würden bis heute bei der technischen Prüfung angewandt. Auch das Gutachten von … (vgl. Richter, Leitbild einer modernen Rechnungsprüfung – Gutachten zur Bewertung der Beamtenstellen in der kommunalen Rechnungsprüfung v. 30.6.2013) komme zu dem Ergebnis, dass die Stelle dem höheren Dienst zuzuordnen sei. Das Gutachten weiche zwar vom KGSt-Gutachten ab, die KGSt bewerte eine entsprechende Stelle in Landau jedoch selbst mit der Besoldungsgruppe A 14. Auch die Musterbewertungen der KGSt bestätigten die Erforderlichkeit des methodischen Arbeitens. Im Jahr 2016 sei die zentrale Vergabestelle ins RPA eingebunden worden. Dabei habe der sehr formalistische Teil einer Vergabe durch notwendige technische Prüfungen ergänzt werde sollen. Durch die Bündelung der Kompetenz sei eine wichtige Absicherung der rechtlichen Situation des sehr speziellen Vergaberechts und damit eine Risikominimierung für die Gremien und die Verwaltungsspitze und letztlich des städtischen Haushalts erfolgt. Dadurch ergebe sich ein Überblick über die Projekte im technischen Bereich mit entsprechenden Steuerungs- und Analysemöglichkeiten. Die Endkontrolle der Auftragsvergabe habe der Leiter des RPA über die Freigabe im digitalen Sitzungsdienst. Über die Zusatzaufgabe des Datenschutzbeauftragten hinaus sei der Stelleninhaber am 10.4.2019 zusätzlich zum Antikorruptionsbeauftragten bestellt worden. Die Beratungsleistungen in allen Bereichen hätten damit deutlich zugenommen. Zwar erforderten die zusätzlichen Aufgaben kein Hochschulstudium. Die Ansiedlung der Tätigkeiten sei aber bei der hier streitgegenständlichen Stelle erfolgt, um diese in einem Querschnittsamt mit besonderem Überblick über die Verwaltung zu verknüpfen, um auch durch die Möglichkeit der begleitenden Prüfung umfassend und frühzeitig in Abläufe eingreifen und Entscheidungen interdisziplinär gesetzeskonform treffen zu können. Daraus ergebe sich ein Aufgabenzuschnitt, der wesentlich von dem eines Rechnungsprüfungsamtsleiters in vergleichbaren Städten abweiche. Neben der Stadt Landau wiesen auch die Städte Frankenthal und Ingelheim die Stelle mit der Besoldungsgruppe A 14 aus, obwohl deren Bevölkerungszahl von jener der Klägerin nicht wesentlich abwichen. Die Bewertung der Stelle erscheine auch im Vergleich zur Amtsleitung Finanzen (A 14) als zu niedrig. Schließlich habe der Stelleninhaber die Fortbildungsqualifizierung bereits im Frühjahr 2019 erfolgreich absolviert und immer noch keine Gewissheit über sein berufliches Fortkommen. Sie – die Klägerin – plane, die Stelle auch künftig in der Besoldungsgruppe A 14 auszuweisen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die unter Nummer 5 der Haushaltsverfügung des Beklagten vom 17.3.2021 (Az.: 17461-1/PS/21a) ausgesprochene Beanstandung durch den Beklagten rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert: Der Beklagte ordne eine Stadt mit 51.000 Einwohnern nicht pauschal der jeweiligen Größenklasse zu, sondern berücksichtige selbstverständlich örtliche Besonderheiten, da das KGSt Gutachten nur einen Orientierungsrahmen biete. Darauf, dass das KGSt falsche Bezugsgrößen in Form der Einwohnerzahl heranziehe, könne sich die Klägerin nicht berufen, da sie sich mit der Verwendung das KGSt-Gutachtens an dessen Maßgaben gebunden habe. Immerhin 15% der kreisfreien Städte in Deutschland seien der Größenklasse 5 zuzuordnen, weshalb davon auszugehen sei, dass das KGSt etwaige Besonderheiten bereits von vorneherein berücksichtigt habe. Die fehlende Kreiszugehörigkeit führe nicht automatisch zur Annahme einer größeren Größenklasse, dies sei allenfalls bei den örtlichen Besonderheiten zu beachten. Die kreisfreien Städte nähmen zudem die gleichen Auftragsangelegenheiten wie die Landkreise war. Im Vergleich zu den Leitern des Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamtes bei Landkreisen sei jedoch beachtlich, dass kreisfreie Städte kein Gemeindeprüfungsamt besäßen. Für Landkreise der Größenklasse 3 (100.000 bis 150.000 Einwohner) weise das KGSt-Gutachten 2009 überdies gleichfalls die Punktzahl 134 beim Grad der Vor- und Ausbildung auf. Die von der Klägerin gegebene Beschreibung des erweiterten Aufgabenspektrums entspreche den Musterformulierungen des KGSt Gutachtens für das Bewertungsmerkmal der Informationsverarbeitung in Stufe 7, die zwischen den Beteiligten unstreitig sei. Ausweislich der Stellenbeschreibung vom 13.3.2018 erforderten die Aufgaben des Leiters des RPA in erster Linie die Auseinandersetzung mit den rechtlichen Grundlagen des Kassenwesens und der Vermögensrechnung. Der Stelleninhaber müsse bei der Aufgabenerledigung juristische Fähigkeiten und Methoden anwenden. Eigene juristische Methodik im wissenschaftlichen Sinne müsse er hingegen nicht entwickeln. Weiter müsse der Stelleninhaber die rechtlichen Grundlagen des Verwaltungshandelns kennen und mit Hilfe dieser Grundlagen die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns im Einzelfall und dessen rechtliche Folgen beurteilen. Damit seien Kenntnisse und Fähigkeiten erforderlich, die im Rahmen eines Fachholschulstudiums vermittelt würden und nicht im Rahmen eines wissenschaftlichen Hochschulstudiums. Insbesondere könne überwiegend auf empirische Erkenntnisse zurückgegriffen werden, die nicht durch Methoden geprägt seien, die im Rahmen der Ausbildung für das vierte Einstiegsamt vermittelt würden. Die begleitende Prüfung sei keine örtliche Besonderheit, sondern ergebe sich neben § 112 Abs. 2 Nr. 4 GemO auch aus § 112 Abs. 2 Nr. 2 GemO. Eine komplette begleitende Prüfung bedeute einen – quantitativen – Mehraufwand, ändere jedoch nichts an der erforderlichen Ausbildung. Die Aufgabe der Visaprüfung werde in § 112 Abs. 2 Nr. 3 GemO beschrieben. Die finanzielle Schieflage und zu bewältigende Infrastrukturprobleme, durch die der Handlungs- und Gestaltungsspielraum der Klägerin eingeschränkt seien, sprächen nicht für, sondern gegen einen relevanten qualitativen Mehraufwand, da die Klägerin überwiegend auf die Wahrnehmung von Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung und Auftragsangelegenheiten beschränkt sei. Damit könne von einem erhöhten Bedürfnis für eine wissenschaftliche Hochschulausbildung keine Rede sein. Ausweislich des von der Klägerin selbst zur Akte gereichten Artikels (Zahradnik, a.a.O.) wiesen nur 13% aller Leiter eines RPA einen Studienabschluss auf Masterniveau auf. Die Stellen in Landau und Frankenthal würden überprüft. Bei der Prüfung könne die höhere Einwohnerzahl eine Rolle spielen. Der Landesrechnungshof habe die Einstufung der Stelle in Landau bereits moniert. Die Stadt Speyer, die über rund 50.000 Einwohner verfüge, weise die Stelle mit A 13 aus. Bei der Stadt Ingelheim seien örtliche Besonderheiten für eine Ausweisung mit Besoldungsgruppe A 14 ausschlaggebend, die bei der Klägerin nicht vorlägen. Insbesondere habe dort innerhalb kürzester Zeit eine weitere Gemeindeverwaltung integriert werden müssen. Aufgrund der sehr guten finanziellen Situation der Stadt Ingelheim hätten zudem Investitionsrichtlinien systematisch erarbeitet und fortlaufend angepasst werden müssen, um eine Angleichung der Gemeindeteile zu erreichen. Diese Arbeiten würden federführend durch die Leitung des RPA vorgenommen, wobei der Beklagte davon ausgehe, dass dieser Effekt mit der Zeit nachlassen werde und die Stadt einen „ku“-Vermerk (künftig umzuwandeln) an die Stelle anbringen werde. Damit liege eine willkürliche Behandlung der Klägerin insgesamt nicht vor. Weiter beanstande der Beklagte die Stellenpläne aller Gemeinden, nicht nur der defizitären und habe vor der hiesigen Beanstandung auch keine Kenntnis von etwaigen Fortbildungsqualifizierungen des Stelleninhabers gehabt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakte verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig (I.) aber unbegründet (II.).
(I.)
Die Klage ist hinsichtlich des Haushaltsjahres 2021 als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft, denn die aufsichtsbehördliche Beanstandung des nicht vollzogenen Stellenplans kann nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 nicht mehr gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgehoben werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteile vom 15.3.1983 – 7 A 62/82.OVG, 15.9.1981 – 7 A 119/80.OVG – und vom 18.9.1979 − 7 A 27/79.OVG). Nachdem die Klägerin beabsichtigt, diese Stelle auch künftig in der Besoldungsgruppe A 14 auszuweisen, hat sie ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung der Rechtswidrigkeit der haushaltsrechtlichen Beanstandungsverfügung vom 13.5.2014 (vgl. OVG RP, Urteil vom 15.3.1983, a.a.O.). Sie kann auch nicht auf Rechtsbehelfe gegen spätere Beanstandungen dieser Stellenausweisung verwiesen werden (OVG RP, Urteil vom 15.9.1981, a.a.O.). Die Änderung des ursprünglich auf Aufhebung der aufsichtsbehördlichen Beanstandung gerichteten Klagebegehrens ist gemäß § 91 VwGO zulässig, zumal das Erfordernis der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens (vgl. § 126 1. Hs. GemO) nicht umgangen wird.
(II.)
Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Denn die haushaltsrechtliche Beanstandungsverfügung vom 17.3.2021 war hinsichtlich des Haushaltsjahres 2021 rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in eigenen Rechten (113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hier in Gestalt ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 49 Abs. 3 Landesverfassung – LV –).
A) Der Beklagte kann die angefochtene Verfügung auf § 121 Satz 1 GemO stützen.
B) Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 17.3.2021 bestehen keine Bedenken. Insbesondere hat der Beklagte das gemäß § 28 VwVfG gebotene Anhörungsverfahren durchgeführt, indem er der Klägerin vor der Beanstandung des Stellenplans Gelegenheit gab, sich zu seiner Auffassung hinsichtlich der Stellenbewertung zu äußern. Jedenfalls wäre aber ein etwaiger Anhörungsverstoß im Widerspruchsverfahren geheilt worden (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG). Die Zuständigkeit der ADD ergibt sich aus § 118 Abs. 1 S. 1, 2. Hs. GemO.
C) Der angefochtene Bescheid erweist sich auch als materiell rechtmäßig. Die Bewertung der streitgegenständlichen Stelle mit Besoldungsgruppe A 14 durch die Klägerin verstößt gegen gesetzliche Vorschriften.
Dabei weist Kammer einleitend darauf hin, dass im vorliegenden Fall die Bewertung des Bewertungsmerkmals 6 „Grad der Vor- und Ausbildung“ maßgeblich ist, um die für die Besoldungsgruppe A 14 erforderliche Wertzahl zu erreichen, weshalb sich die folgende Prüfung auf die Rechtmäßigkeit der Einstufung zu diesem Merkmal beschränkt.
1) Der Stellenplan – auch bezogen auf einzelne Stellen – als Teil des Haushaltsplans (vgl. §§ 95, 96 Abs. 1, Abs. 4 Nr. 4, 97 GemO) ist grundsätzlich einer vollumfänglichen rechtlichen Überprüfung und Beanstandung durch die Aufsichtsbehörde zugänglich, weil der Klägerin bei der Eingruppierung der Stelle kein Ermessen zusteht (OVG RP, Urteile vom 15.3.1983 und vom 15.9.1981, jeweils a.a.O.). Auch die verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsbefugnis (Art. 49 Absatz 1 und 3 LV) steht einer Beanstandung des Stellenplans nicht grundsätzlich entgegen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.9.1981, a.a.O.). Die Beanstandung läuft im Ausgangspunkt auch nicht der Rechtsprechung des OVG RP, Urteil vom 8.6.2007 – 2 A 10286/97.OVG – zuwider. Zwar beschränkt sich nach dieser Entscheidung die Aufsicht des Staates gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 2 LV auf die Einhaltung der Gesetze. Somit kommt ein aufsichtsbehördliches Einschreiten bei einem schlichten Verstoß gegen Verwaltungsvorschriften nicht in Betracht. Im vorliegenden Verfahren macht der Beklagte jedoch einen Verstoß gegen das Gebot der sachgerechten Stellenbewertung (§ 21 Landesbesoldungsgesetz – LBesG –) und nicht nur einen Verstoß gegen Verwaltungsvorschriften geltend.
Nach § 21 Satz 1 und Satz 3 LBesG – sind die Funktionen der Beamtinnen und Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen (Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung). Die Ämter sind nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Nach der die gesetzliche Vorgabe aus § 21 LBesG präzisierenden Regelung in § 2 Abs. 1 Stellenplanverordnung Rheinland-Pfalz – StPlVO – kommen als sachliche Bewertungsmerkmale insbesondere in Betracht die Art der Tätigkeit (Nr. 1), der Umfang und die Schwierigkeit des Tätigkeitsbereichs (Nr. 2), die Vorbildung, Ausbildung und Erfahrung, die zur Ausübung der Tätigkeit erforderlich sind (Nr. 3), der Umfang der Entscheidungsbefugnis, der Verantwortung und der Selbstständigkeit (Nr. 4) und die Bedeutung der Stelle im Vergleich zu den übrigen Beamtenstellen der eigenen Verwaltung, vergleichbarer Verwaltungen sowie vergleichbarer Beamtenstellen im Landesdienst (Nr. 5) (vgl. zum Ganzen: OVG RP, Urteil vom 9.12.2020 – 10 A 10441/20.OVG). Die Bewertungsmerkmale des § 2 StPlVO werden durch das KGSt-Gutachten erläutert und ausdifferenziert und – wie im Tatbestand dargelegt – in ein System von Wertzahlen überführt, das die Bewertung von Dienstposten erleichtern soll.
Zur kommunalaufsichtsrechtlichen und gerichtlichen Kontrolldichte bei der Bewertung von Beamtenstellen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung vom 9.12.2020 (a.a.O.) folgendes ausgeführt:
Bei der Auslegung und Anwendung der § 21 LBesG und § 2 StPlVO auf den Einzelfall und der nachfolgenden kommunalaufsichtlichen und ggf. gerichtlichen Überprüfung ist die Personal- und Organisationshoheit des Dienstherrn zu berücksichtigen. Diese eröffnet dem kommunalen Dienstherrn einen, wenngleich eingeschränkten, Gestaltungsspielraum. […]
Für kommunale Dienstherrn gilt zudem, dass das Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 49 Abs.1 und Abs. 3 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz die eigene Personal- und Haushaltshoheit der Gemeinden umfasst und auch die Stellenplanhoheit einschließt […]. Die Stellenplanhoheit umfasst dabei nicht nur das Organisationsermessen bezüglich der Einrichtung und Ausgestaltung von Stellen mit Aufgaben und Befugnissen, sondern – im Rahmen des geltenden Rechts – auch eine Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn bei deren Bewertung. […].
Entscheidet sich der Dienstherr in Ausübung seines Gestaltungsspielraums zur Bewertung seiner Stellen nach dem KGSt-Gutachten, bindet er sich dahingehend selbst, grundsätzlich alle seine Stellen nach diesem zu bewerten und nicht ohne zwingenden Grund von den darin enthaltenen Ansätzen abzuweichen. […] Nach dem oben Gesagten kann allerdings eine nach Meinung der Kommunalaufsicht unzutreffende Subsumtion unter die Bewertungskategorien des KGSt-Gutachtens, das kein „geltendes Recht“, sondern einen Orientierungsrahmen bzw. ein Hilfsmittel darstellt, für sich alleine genommen kein Einschreiten der Kommunalaufsicht auslösen. Dies ist vielmehr nur dann zulässig, wenn in der konkreten Anwendung des KGSt-Gutachtens zugleich ein Verstoß gegen §§ 21 LBesG, 2 StPlVO bzw. gegen sonstige rechtliche Vorgaben liegt.
Das KGSt-Gutachten stellt im Ganzen betrachtet ein den Vorgaben des Landesbesoldungsgesetzes und der Stellenplanverordnung entsprechendes, hinreichend ausdifferenziertes und nach mindestens vertretbaren Kriterien gewichtetes Bewertungssystem dar. Im Regelfall dürften daher nach dem KGSt-Gutachten vorgenommene Stellenbewertungen, jedenfalls wo sie zu eindeutigen Ergebnissen führen, „sachgerecht“ im Sinne von § 21 LBesG sein und durch die erfolgte Einbindung von Kommunen unterschiedlicher Struktur und Größenordnung bei der Er- bzw. Überarbeitung des Gutachtens viele Aspekte des vorgeschriebenen Quervergleichs bereits beinhalten. Allerdings ist auch zu berücksichtigen, dass das KGSt-Gutachten selbst Ausführungen dazu enthält, dass es „Bewertungsempfehlungen“ enthält, die die „örtliche Bewertung erleichtern“ und zu „einheitlicher Anwendung beitragen“, jedoch die örtliche Bewertung nicht komplett ersetzen. Bestimmte Fallkonstellationen, wie etwa die interkommunale Aufgabenwahrnehmung, sind darin nicht geregelt. Überdies enthalten die für die Stellenbewertung maßgeblichen Kriterien und Bewertungsstufen an vielen Stellen unbestimmte und daher ausfüllungsbedürftige, letztlich nicht trennscharf abgrenzbare Begrifflichkeiten.
Angesichts der großen Bandbreite kommunaler Aufgaben und der Vielgestaltigkeit möglicher Dienstpostenzuschnitte bei gleichzeitig vergleichsweise spärlicher Regelung durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber darf und muss das KGSt-Gutachten pauschalieren und typisieren. Insoweit als darin Sachverhalte nicht geregelt sind oder sich die Abgrenzung zwischen den einzelnen Stufen eines Merkmals – nach entsprechender Auslegung – einer trennscharfen Zuordnung entzieht, können Spielräume des kommunalen Dienstherrn bestehen, die zu letztlich zwei vertretbaren Bewertungsergebnissen führen mögen. Dies hätte weiter zur Folge, dass in einem solchen Fall die Kommunalaufsicht als bloße Rechtsaufsicht nicht befugt wäre, die von ihr für richtig gehaltene Bewertung an die Stelle einer ebenfalls vertretbaren Bewertung der Kommune zu setzen und aufsichtlich einzuschreiten. Dies ist als Ausnahme- bzw. Grenzfall insbesondere dann denkbar, wenn die beiden Bewertungsergebnisse einen Abstand von nicht mehr als einer Besoldungsgruppe aufweisen und der vom Dienstherrn in Ausübung seines Gestaltungsspielraums eingerichtete Dienstposten keinen vollständig standardisierten, in jeder Hinsicht einer Musterbewertung zuzuordnenden Zuschnitt aufweist, oder wenn bei der Kommune sonstige für die Dienstpostenbewertung rechtlich relevante Umstände vorliegen, die von den auf typischen Stellen beruhenden Musterbewertungen des KGSt-Gutachtens abweichen. In solchen Grenzfällen besteht zur Wahrung des dem kommunalen Dienstherrn eingeräumten Spielraums auf der einen Seite eine Darlegungs- und Begründungspflicht der Kommune gegenüber der Kommunalaufsicht mit Blick auf besondere Einzelfallumstände, andererseits aber auch eine Verpflichtung der letztgenannten, bei der Annahme eines Rechtsverstoßes und im Bereich der Ausübung des aufsichtlichen Ermessens Zurückhaltung walten zu lassen.
Der Kommunalaufsicht verbleibt danach – in gewisser Weise vergleichbar mit der gerichtlichen Kontrolle von dienstlichen Beurteilungen – die Überprüfung, ob der kommunale Dienstherr bei der Dienstpostenbewertung von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den rechtlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. In diesem Zusammenhang ist die Kommunalaufsicht zur Überprüfung berechtigt, ob die Kommune bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe die Grenzen einer zulässigen Auslegung überschritten oder ohne sachlichen Grund von ihrer bisherigen diesbezüglichen Verwaltungspraxis abgewichen ist, ob die Grenzen einer stimmig ins Gesamtgefüge passenden Bewertung eingehalten und ob im Sinne von § 21 S. 3 LBesG die gemeinsamen Belange aller Dienstherrn berücksichtigt sind.
2) Nach diesen Grundsätzen ist die Anordnung des Beklagten rechtmäßig.
Dabei wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die Begründung des Widerspruchsbescheids vom 6.5.2021 verwiesen, der sich die Kammer nach eigener Prüfung anschließt, § 117 Abs. 5 VwGO.
Ergänzend gilt das Folgende:
a) Die Dienstpostenbewertung der Klägerin vom 3.4.2018 zwecks Anhebung des Dienstpostens des Leiters des RPA nach Besoldungsgruppe A 14 genügt nicht den Vorgaben der §§ 21 LBesG, 2 StPlVO. Sie erschöpft sich zum Teil in einer wörtlichen Wiedergabe der Anforderungen an eine entsprechende Stellenbewertung nach dem KGSt-Gutachten, ohne individuelle, auf die streitgegenständliche Stelle bezogene Darlegungen. Dem Gericht ist es aber in Anbetracht des Gewaltenteilungsgrundsatzes und des Einschätzungsspielraums der Klägerin verwehrt, diese Defizite zu beheben und an Stelle der Klägerin selbst bewertend tätig zu werden. Weiter weist die Kammer darauf hin, dass die Begründung der Dienstpostenbewertung im vorliegenden Fall nicht durch die hierzu allein berufene Bewertungskommission, sondern durch den damaligen Oberbürgermeister sowie im weiteren Verlauf des Vor- und Klageverfahrens durch Mitarbeiter der Klägerin in deren Auftrag erfolgt ist. Dies gilt insbesondere für die Frage der örtlichen Besonderheiten, zu denen sich weder in der Dienstpostenbeschreibung noch in der -bewertung entsprechende Ausführungen finden. Darüber hinaus ist fraglich, ob das von der Klägerin verwendete KGSt-Gutachten 1982 nach Ablauf von mittlerweile 40 Jahren im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung noch taugliche Grundlage einer Dienstpostenbewertung sein kann, da dieses u.a. die Einführung des Systems der kommunalen doppelten Buchführung in Konten (Doppik) und die im Zuge der Digitalisierung stattgehabte grundlegende Veränderung der Anforderungen an die Datenverarbeitung nicht berücksichtigt.
b) Soweit die von dem Oberbürgermeister in dem Schreiben vom 19.6.2019 und die von der Klägerin im Vorverfahren und im gerichtlichen Verfahren getätigten Einlassungen auf der Grundlage des Gutachtens aus dem Jahr 1982 danach überhaupt Grundlage einer entsprechenden Dienstpostenbewertung sein können, überschreitet die Einstufung der “Vor- und Ausbildung” in Stufe 4 den der Klägerin eingeräumten Bewertungsspielraum durch sachfremde Erwägungen und Unstimmigkeiten. Die Annahme des Beklagten, dass diesbezüglich nur die Stufe 3 anzuerkennen ist, verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten.
aa) Die Klägerin hat sich durch die Verwendung des KGSt-Gutachtens 1982 den dortigen Bewertungsmaßstäben unterworfen. Folglich kann sie mit der Behauptung, dass neben den Vorgaben des KGSt-Gutachtens noch andere „Hilfsgrößen“ heranzuziehen seien (vgl. Zahradnik, a.a.O.), von vorneherein ebenso wenig durchdringen wie mit dem Verweis auf das Gutachten von Prof. …, da auch dieses von den Bewertungsmaßstäben der KGSt abweicht. Lediglich ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass sich die Ausführungen in dem vorgenannten Gutachten zur Einstufung der Stelle in den höheren Dienst auf die pauschale und damit nicht belastbare Behauptung beschränken, dass „im Hinblick auf die außerordentlich hohen Anforderungen an die Fachkompetenz, insbesondere auch wegen der hohen Komplexität und Dynamik der kommunalen Umwelt, […] diese Anforderung für unverzichtbar gehalten [werde]“ (vgl. Richter, a.a.O., S. 83).
bb) Die Bewertung des Merkmals “Vor- und Ausbildung” nach der Bewertungsstufe 4 durch die Klägerin ist mit der Bewertungssystematik des KGSt-Gutachtens weder in quantitativer noch in qualitativer Hinsicht in Einklang zu bringen.
(1) Dies gilt zunächst für die Annahme, dass die Klägerin grundsätzlich nicht in die Größenklasse 5, sondern in die Größenklasse 4 einzustufen sei.
Im KGSt-Gutachten wird im Hinblick auf die Auslegung sämtlicher Bewertungsmerkmale ausgeführt, dass das Gutachten zuvörderst auf Einwohnerzahlen – und damit zunächst durch die damit pauschal verbundene Erwartung erhöhter Fallzahlen mit steigender Einwohnerzahl – auf quantitative Erwägungen abstellt, sofern die Dienstpostenstruktur keine Besonderheiten aufweist. Dadurch, dass die Einwohnerspannen zwischen den jeweiligen, in dem Gutachten vorgegebenen Größenklassen (KGSt-Gutachten 1982, S. 219 ff.) groß sind, legt das Gutachten selbst die Mitte einer jeden Größenklasse als repräsentativ zugrunde. Die Zuordnung der Klägerin mit ca. 41.000 Einwohnern zur Größenklasse 5 begegnet vor diesem Ansatz keinen rechtlichen Bedenken. Demnach trägt die unterschiedliche Bewertung des Merkmals “Vor- und Ausbildung” im KGSt-Gutachten 1982 hinsichtlich des Dienstpostens des Amtsleiters des RPA in der Größenklasse 5 einerseits (dort: Stufe 3) und in der Größenklasse 4 andererseits (dort Stufe 4) diesem systematischen Ansatz Rechnung. Nach der Stufenbeschreibung unterscheidet die Stufe 3 von der Stufe 4 des Merkmals „Grad der Vor- und Ausbildung“, dass die mit der Wahrnehmung der Stelle verbundenen Funktionen die Laufbahnbefähigung für den höheren und nicht nur für den gehobenen Dienst erfordern (KGSt-Gutachten 1982, S. 29). Das KGSt-Gutachten weist dem Amt des Leiters des RPA für Gemeinden der Größenklasse 5 (25.000 – 50.000 Einwohner) die Einstufung in Stufe 3 (gehobener Dienst) und eine Bewertungszahl von 134 Punkten zu. Für Gemeinden der Größenklasse 4 (50.000 – 100.000 Einwohner) sieht das Gutachten die Einstufung in Stufe 4 (höherer Dienst) und eine Bewertungszahl von 220 Punkten zu. Die Ausweisung der Stellen in den KGSt-Gutachten 1982 und 2009 ist damit zuvörderst durch quantitative und nicht qualitative Überlegungen geprägt. Anhaltspunkte dafür, von dieser “Regelbewertung” abzuweichen, erschließt die Dienstpostenbewertung durch die Klägerin auch aus den im Widerspruchsbescheid genannten Gründen nicht. Tatsächliche Besonderheiten wie z.B. die Rechtsstellung als selbstständige Gemeinde, die Wahrnehmung überörtlicher Funktionen oder eine vom üblichen abweichende Aufgabenteilung zwischen Kreis und Gemeinden können zwar im Rahmen der örtlichen Bewertung berücksichtigt werden (KGSt-Gutachten 1982, S. 219 ff.). Solche Aspekte hat die Klägerin aber nicht tragfähig dargelegt. Die Klägerin hat insbesondere nicht schlüssig dargelegt, dass der Umfang der von dem Stelleninhaber zu bearbeitenden Aufgaben aufgrund der Zahl ihrer Einwohner auch unter Berücksichtigung der insoweit angeführten Besonderheiten der Infrastruktur mit jenen des Inhabers einer Stelle in einer Gemeinde der Größenklasse 4 vergleichbar ist. Hierzu hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sich die Klägerin mit einer Einwohnerzahl von rund 40.000 mit einer Gemeinde der Größenklasse 4 (50.000 – 100.000 Einwohner) insbesondere in Ansehung der Tatsache, dass das Gutachten bei der Einstufung hinsichtlich der Repräsentativität auf die jeweilige Mitte der Größenklasse rekurriert, von einer Gemeinde der Größenklasse 4 deutlich unterscheidet.
Die von der Klägerin weiter benannten Besonderheiten führen zu keinem anderen Ergebnis. So kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht angenommen werden, dass die in den KGSt-Gutachten vorgenommenen Einstufungen, an denen eine Vielzahl von Experten aus der ganzen, bundesweiten Breite kommunaler Gebietskörperschaften mitgewirkt haben, die Besonderheit der kreisfreien gegenüber den kreisangehörigen Städten bei den von ihnen vorgenommenen Bewertungen nicht berücksichtigt haben. Gegen diese – in der obergerichtlichen Rechtsprechung soweit ersichtlich noch nicht thematisierte – Annahme spricht, dass das KGSt-Gutachten bei weiteren Einstufungen bei Gemeinden der Größenklasse 5 durchaus Funktionsbereiche anführt, die in den übertragenen Aufgabenbereich kreisfreier Städte fallen (Gewerbeangelegenheiten, Sozialhilfe, Wohnungsbauförderung usf.). Dies ergibt sich auch daraus, dass selbst unter Einbeziehung der den Kreisen obliegenden Aufgaben eine Anhebung des hier allein maßgeblichen Bewertungsmerkmals nicht gerechtfertigt erscheint. So ist die Aufgabenbeschreibung für den Leiter des RPA in Gemeinden der Größenklasse 4 und 5 bereits weniger umfangreich als für jene in Kreisen der Größenklasse 2 (150.000 – 200.000 Einwohner) im KGSt-Gutachten 1982 (KGSt-Gutachten 1982, S. 430) respektive der Größenklasse 3 (100.000 – bis 150.000 Einwohner) im KGSt-Gutachten 2009. Danach kann bereits von einer Vergleichbarkeit der typischen Aufgaben nicht ausgegangen werden, die im Falle ihrer quantitativen Erhöhung eine Höherstufung rechtfertigen könnten. Zwar ist der Leiter des RPA für Kreise der Größenklasse 2 im KGSt-Gutachten 1982 mit A 14 ausgewiesen (KGSt-Gutachten 1982, S. 204). Die Größenklasse 2 im KGSt-Gutachten 1982 ist im Hinblick auf die Einwohnerzahl von 150.000 – 200.000 Einwohner indes mit der Größe der Klägerin nicht im Ansatz vergleichbar. In Kreisen der im KGSt-Gutachten 2009 neu eingeführten Größenklasse 3 (100.000 – bis 150.000 Einwohner), deren Einwohnerzahl jene der Klägerin ebenfalls im Mittelwert fast um das Dreifache übersteigt, ist die Stelle hingegen nur für den gehobenen Dienst (A 13) ausgewiesen (KGSt-Gutachten 2009, S. 118). Auch die weiteren, von der Klägerin benannten örtlichen Besonderheiten vermögen ein abweichendes Ergebnis nicht zu rechtfertigen. Insbesondere ist die Tatsache, dass es sich bei der Klägerin um ein Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums handelt, das Einrichtungen zur Mitversorgung der Einwohner des Umlandes vorhält, Gemeinden mit einer Einwohnerzahl, die jener der Klägerin entspricht, immanent.
Dass die KGSt in dem im Auftrag der Stadt Landau gefertigten Gutachten aus dem Jahr 2015 für die Bewertung der Stelle einer Amtsleitung des Rechnungsprüfungsamtes zu einem von der Musterbewertung abweichenden Ergebnis kommt, vermag durchgreifende Zweifel an der Beanstandung der durch die Klägerin vorgenommenen Einstufung in die Größenklasse 4 des KGSt-Gutachtens im konkreten Fall gleichfalls nicht zu begründen. Dabei ist das erkennende Gericht an das Ergebnis eines Einzelgutachtens der KGSt von vorneherein nicht gebunden, selbst wenn sie sich auf die hier streitgegenständliche Stelle bezöge, was nicht der Fall ist. Weiter ist es der KGSt unbenommen, in den von ihr erstellten Einzelgutachten von den entsprechenden Musterbewertungen abzuweichen. Dies vermag jedoch die Systematik der KGSt-Gutachten, die die Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten ausdrücklich zulassen, nicht in Frage zu stellen und erlaubt insbesondere keinen Rückschluss darauf, ob entsprechende Besonderheiten in Form der Kreisfreiheit in den KGSt-Gutachten und den dort formulierten Musterbewertungen hinreichend Berücksichtigung gefunden haben. Außerdem weist die Kammer darauf hin, dass die von der Klägerin geforderte weitergehende Differenzierung zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Städten einer gewissen Größenordnung trotz zahlreicher Revisionen des KGSt-Gutachtens, zuletzt im Jahr 2009, bislang keine Berücksichtigung gefunden hat. Überdies wurde das vorbezeichnete Einzelgutachten, ohne, dass es nach den vorstehenden Ausführungen darauf ankäme, auf der Grundlage des KGSt-Gutachtens 2009 erstellt und ist damit mit einer Bewertung nach dem KGSt-Gutachten 1982 nicht ohne weiteres vergleichbar. Weiter enthält es über die von der Klägerin im hiesigen Verfahren gleichfalls aufgezählten örtlichen Besonderheiten hinaus keine weitergehenden Erläuterungen dazu, inwiefern damit tatsächlich gesteigerte Anforderungen an die Qualität und Quantität der von dem jeweiligen Stelleninhaber zu bewältigenden Aufgaben einhergehen und entbehrt damit aus Sicht der Kammer gleichfalls der erforderlichen Substanz, um eine Abweichung von der Regeleinstufung des KGSt-Gutachtens zu begründen. Insbesondere ist der Verweis auf die Einführung der kommunalen Doppik wenig sachhaltig. Denn das KGSt-Gutachten 2009 geht in Bezug auf die Stelle der Amtsleitung des Rechnungsprüfungsamts in Gemeinden sowohl der Größenklasse 4 als auch der Größenklasse 5 davon aus, dass das Rechnungswesen auf ein doppisches Rechnungswesen umgestellt wurde (KGSt-Gutachten 2009, S. 207, 223), ohne, dass damit eine Höherbewertung der Stelle in Gemeinden der Größenklasse 5 einherginge.
(2) Auch in Bezug auf den Zuschnitt der hier streitgegenständlichen Stelle vermag die von der Klägerin vorgenommene Bewertung eine Einstufung in die Besoldungsgruppe A 14 nicht zu tragen.
Dabei weist die Kammer zunächst darauf hin, dass bei der Bewertung der Stelle nach der Systematik der KGSt-Gutachten zuvörderst quantitative und nicht qualitative Aspekte maßgeblich sind.
Die hier zu prüfende Bewertung der Laufbahnbefähigung soll zwar von der Grundentscheidung abhängig gemacht werden, ob für eine bestimmte Stelle das für die jeweilige Laufbahnbefähigung insgesamt zu fordernde Ausbildungsniveau notwendig ist (KGSt-Gutachten 1982, S. 220). Dabei besteht zwischen den Bewertungsmerkmalen 1 „Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung“ und 6 „Grad der Aus- und Vorbildung“ in der Systematik der KGSt-Gutachten eine Korrelation (vgl. Siepmann, a.a.O., S. 112 f.), weshalb eine Bewertung im Merkmal 6 „Grad der Aus- und Vorbildung“ mit der Stufe 4 „höherer Dienst“ in der Regel nur dann schlüssig und plausibel ist, wenn zugleich im Merkmal 1 „Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung“ die Stufe 7 anzunehmen ist (KGSt-Gutachten 1982, S. 219f.). Denn eine wissenschaftliche Ausbildung kann nach dem Gutachten nur dann verlangt werden, wenn die Informationsverarbeitung einen Schwierigkeitsgrad erreicht, die in der Regel eine wissenschaftliche Ausbildung voraussetzt. Das ist nach dem Gutachten dann anzunehmen, wenn ähnliche Sachverhalte nur begrenzt herangezogen werden können und im Übrigen Zusammenhänge zu analysieren und viele Gesichtspunkte wieder zu einer Gedankenkette zusammenzuführen sind (KGSt-Gutachten 1982, S. 220). Indessen begründet die “Regeleinstufung” des Dienstpostens Amtsleiter (StB-14) bei der Größenklasse 5 nicht automatisch, dass auch die “Vor- und Ausbildung” mit der höchsten Stufe 4 zu bewerten ist, wie Bl. 164 des KGSt-Gutachtens 1982 unschwer erkennen lässt.
Qualitative Unterschiede bei der Bewertung des Dienstpostens innerhalb der Größenklassen 4 und 5 sind bei dem Merkmal “Vor- und Ausbildung” in Bezug auf die hier streitgegenständliche Stelle nach der insoweit durch Selbstbindung der Klägerin eintretenden verbindlichen Systematik indes nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Dass für die Leitung des RPA in einer Gemeinde der Größenklasse 4 im Gegensatz zu solchen der Größenklasse 5 Fertigkeiten maßgeblich sind, die im Rahmen eines wissenschaftlichen Hochschulstudiums erworben werden und die Fähigkeit zu analytischem Handeln und Denken vermitteln, lässt sich den jeweiligen Stellenbeschreibungen in den KGSt-Gutachten nicht entnehmen. Vielmehr sind die qualitativen Anforderungen an die Stelle des Leiters des RPA in Gemeinden der Größenklassen 4 und 5 im Gutachten 1982 weitgehend identisch beschrieben. Dies gilt auch für den Bereich der vorzunehmenden Prüfungen. Die Größenklasse 4 beinhaltet im Gegensatz zur Größenklasse 5 zwar die Aufgabe, „eigene Prüfungen und Sonderprüfungen“ durchzuführen (KGSt-Gutachten 1982, S. 370). Im Gegenzug beinhaltet das Anforderungsprofil der Stelle für Gemeinden der Größenklasse 5 jedoch gleichfalls eine Vielzahl von Prüfungen, die im Anforderungsprofil für Gemeinden der Größenklasse 4 nicht genannt sind, wie u.a. die Prüfung von Vergaben nach VOL und VOB, die Kassen-, Buch- und Betriebsprüfung sowie die Prüfung und Bestätigung von Verwendungsnachweisen für öffentliche Mittel, ohne dass sich der Beschreibung entnehmen ließe, dass es sich hierbei nicht um „eigene“ Prüfungen des Amtsleiters handelte. Im KGSt-Gutachten 2009 sind die Beschreibungen der Stellen für Gemeinden der Größenklasse 4 und 5 sogar vollständig identisch. Bei nahezu gleicher Aufgabenstellung ist nach der Systematik des KGSt-Gutachtens somit davon auszugehen, dass die mit einem Stufensprung verbundene, deutliche Steigerung der Anforderungen zuvörderst auf signifikante quantitative Unterschiede zwischen den zu bewertenden Einheiten zurückzuführen ist und die sich hieraus ergebende Erhöhung der Fallzahlen größere Anforderungen an den Grad der Laufbahnbefähigung rechtfertigen. Dies gilt nicht zuletzt in Bezug auf die Anforderungen der Stelle des Leiters des RPA (vgl. Siepmann, a.a.O., S. 114). Der Klägerin ist insoweit zwar zuzugeben, dass dies mit den Anforderungen an die Ausbildung zur Erlangung der Laufbahnbefähigung des höheren Dienstes, die auf die Fähigkeit zu wissenschaftlichem Arbeiten abstellt, nicht vollkommen deckungsgleich ist. Dadurch, dass sich die Klägerin, wie bereits mehrfach ausgeführt, der Systematik des KGSt-Gutachtens unterworfen hat, führt indes auch dieser Einwand in der Sache nicht weiter.
Nach diesen Grundsätzen liegen im konkreten Fall signifikante Unterschiede im Vergleich zu einer typischen Stelle nach den Musterbewertungen der KGSt nicht vor. Dabei kommt eine Abweichung aus quantitativen Gründen von vorneherein nur dann in Frage, wenn diese in Bezug auf die den Arbeitsinhalt prägenden, schwierigsten Tätigkeiten vorliegen, was bei dem Merkmal „Grad der Vor- und Ausbildung“ diejenigen sind, die für die Stelle typisch sind, also nicht nur selten vorkommen (vgl. Siepmann, Stellenbewertung für Kommunalbeamte, 4. Auflage 2010, S. 114; KGSt-Gutachten 1982, S. 33f.). Dass jene Tätigkeiten, die für die Stelle typisch sind, in quantitativer oder qualitativer Hinsicht Stufe 3 überschreiten, ist in der Dienstpostenbeschreibung und -bewertung nicht nachzuvollziehen. Danach wird die streitgegenständliche Stelle quantitativ zu nahezu 80% durch „typische“ Aufgaben des Leiters des RPA, wie die personelle und fachliche Leitung sowie die Prüfung- und Prüfplanung in diversen Aufgabenbereichen geprägt. Im gerichtlichen Verfahren hat die Klägerin ausgeführt, dass die Umstellung auf die kommunale Doppik einen erhöhten Arbeitsaufwand bedeute und vertiefte betriebswirtschaftliche Kenntnisse erfordere, die die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst voraussetzten. Dem ist entgegenzuhalten, dass das KGSt-Gutachten 2009, wie bereits an anderer Stelle ausgeführt (s.o. II C 2 b bb (1)), eine entsprechende Vorgehensweise für den Leiter des RPA sowohl in Gemeinden der Größenklasse 4 als auch der Größenklasse 5 voraussetzt. Dass die Arbeit des Stelleninhabers nach den Ausführungen der Klägerin auch die Bearbeitung bautechnischer Fragen beinhaltet, ist der Stelle nach der Stufenbeschreibung im KGSt-Gutachten 1982 gleichfalls immanent, die eine Prüfung in den Bereichen der VOL und VOB vorsieht, dies sogar nur in Gemeinden der Größenklasse 5 und nicht auch in Gemeinden der Größenklasse 4. Soweit die Klägerin zum Inhalt der Prüftätigkeit weiter darauf abhebt, dass die begleitende Prüfung zu einer maßgeblichen sowohl quantitativen als auch qualitativen Steigerung der Anforderungen geführt habe, ist auf die insoweit bereits an anderer Stelle von Seiten des Beklagten aufgeführten Bestimmungen des § 112 GemO zu verweisen. Danach entspricht der von der Klägerin zitierte Aufgabenzuschnitt dem gesetzlichen Leitbild. Ob die konkrete Prüfung im Rahmen einer begleitenden oder lediglich abschließenden Prüfung im Sinne einer Revision erfolgt, ist dabei zuvörderst eine Frage der Arbeitsorganisation im konkreten Fall, die die Anforderungen an die Stelle nicht zu verändern vermag. So ist zwar einleuchtend, dass die begleitende Prüfung in einem frühen Stadium auch beratende Funktion hat und die Aufdeckung von Mängeln innerhalb des Verfahrensablaufs ermöglicht. Spiegelbildlich sinken damit aber auch die Anforderungen an die Schlussüberprüfung im Sinne einer Revision, da ein Einblick in die zu prüfenden Prozesse bereits vorhanden ist und Fehler bereits zu einem früheren Zeitpunkt aufgedeckt und behoben werden können. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, inwiefern ein gestiegener Arbeitsanfall nicht durch Delegation auf das dem Stelleninhaber unterstellte Fachpersonal oder eine entsprechende personelle Verstärkung des RPA bewältigt werden kann. Der übrige Inhalt der Stellenbeschreibung respektive des der Stellenbeschreibung beigefügten Schreibens vom 19.6.2019 und des klägerischen Vortrags im gerichtlichen Verfahren beschränkt sich auf die schlichte Behauptung gesteigerter, wissenschaftlicher Anforderungen an Methodik und strategisches Vorgehen, die zum einen teilweise wörtlich der Stufenbeschreibung der Stufe 7 des Merkmals „Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung“ entsprechen und zum anderen jeglichen konkreten Bezug zu der hier streitgegenständlichen Stelle vermissen lassen. Die der Stelle zugewiesenen Zusatzaufgaben des Datenschutzes (10%), der Vergabestelle (6%) und der Korruptionsbekämpfung vermögen eine höhere Bewertung bereits deshalb nicht zu rechtfertigen, da sie aufgrund ihres Zeitumfangs für die hier zu bewertende Stelle nicht prägend sind. Zudem ist die Prüfung von Vergaben bereits in der Stellenbeschreibung des Leiters des RPA für Gemeinen der Größenklasse 5 im KGSt-Gutachten 1982 enthalten (KGSt-Gutachten 1982, S. 404). Dass sich diese Tätigkeit in der entsprechenden Beschreibung im KGSt-Gutachten 2009 nicht mehr findet, ist an dieser Stelle ohne Belang. Darüber hinaus hat auch die Klägerin selbst nicht behauptet, dass die Bewältigung der Aufgaben die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst erfordert. Anhaltspunkte, die eine entsprechende Einstufung rechtfertigen könnten, sind auch sonst nicht ersichtlich. Nur am Rande sei an dieser Stelle angemerkt, dass die Klägerin Angaben zum Umfang der Aufgabe des Korruptionsbeauftragten bis zuletzt nicht getätigt hat, was nicht nur die Plausibilität dieser Behauptung, sondern auch der Stellenbewertung insgesamt in Frage stellt, da spiegelbildlich der Zeitanteil anderer, in der Stellenbeschreibung vom 13.3.2018 genannter Tätigkeit entsprechend abgesunken und/oder vollständig weggefallen sein müsste, um ein jedenfalls rechnerisch schlüssiges Ergebnis zu erhalten.
Lediglich ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die von der Klägerin behauptete Veränderung des Stellenzuschnitts ohnehin Bedenken aufwirft, sofern damit – worauf bereits mit Widerspruchsbescheid vom 6.5.2021 hingewiesen wurde – eine Veränderung des Leitbildes der hier zu bewertenden Stelle einhergeht, die mit den Zuständigkeitsverteilungen der GemO in Konflikt geraten könnte.
cc) Der Beklagte war schließlich auch deshalb zur Beanstandung der Stellenbewertung berechtigt, weil die Dienstpostenbewertung einen im konkreten Fall gemäß § 21 LBesG gebotenen Quervergleich (vgl. OVG RP, Urteil vom 15.9.1981, a.a.O.) nicht enthält und damit erheblich lückenhaft ist.
Aus Gründen der Besoldungsgerechtigkeit soll mit dem Quervergleich, der von § 21 S. 3 LBesG, § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StPlVO geregelt wird, verhindert werden, dass im Wesentlichen gleich zugeschnittene Stellen, ohne dass rechtlich relevante Unterschiede vorlägen, unterschiedlich bewertet werden. Dabei ist nicht nur ein Vergleich mit Stellen innerhalb der eigenen Verwaltung des Dienstherrn vorzunehmen, sondern auch mit Beamtenstellen vergleichbarer Verwaltungen, wozu in besonderem Maße die Kommunalaufsicht berufen ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 9.12.2020, a.a.O.).
In der Stellenbeschreibung selbst und auch in der Stellenbewertung ist ein Quervergleich indes insgesamt nicht enthalten.
Der vom Beklagten angestellte Quervergleich bekräftigt hingegen, dass sich die Bewertung der Stelle durch die Klägerin als im Ergebnis zu hoch erweist. So hat der Beklagte überzeugend vorgetragen, dass die Stelle in vergleichbaren Gemeinden ebenfalls mit Besoldungsgruppe A 13 ausgewiesen ist, so z.B. in der Stadt Speyer, die über deutlich mehr Einwohner verfügt als die Klägerin. Soweit in den Gemeinden Landau, Frankenthal und Ingelheim die Stelle jedenfalls zurzeit noch mit Besoldungsgruppe A 14 bewertet ist, so ist hierin eine Ungleichbehandlung der Klägerin nicht zu erblicken. So hat der Beklagte nachvollziehbar vorgetragen, dass die vergleichbare Stelle in der Verwaltung der Gemeinde Ingelheim aufgrund der Integration einer weiteren Gemeindeverwaltung und der im Vergleich zur Klägerin deutlich besseren finanziellen Ausstattung jedenfalls zurzeit einen Aufgabenzuschnitt aufweist, der ein Arbeiten erfordert, das sich methodisch von jenem der hier zu bewertenden Stelle maßgeblich unterscheidet. Hierin kann nach Auffassung der Kammer durchaus ein Sachgrund für eine Höherstufung zu erblicken sein. In Bezug auf die Städte Landau und Frankenthal ist zunächst festzustellen, dass diese über Einwohnerzahlen verfügen, die jene der Klägerin um rund 10% bzw. 20% und damit nicht nur unerheblich übersteigen. Weiter hat der Beklagte in Bezug auf beide Städte ein kommunalaufsichtliches Einschreiten angekündigt, das im Falle der Stadt Landau bereits im Rahmen einer entsprechenden Beanstandung des Landesrechnungshofs angeregt wurde.
In Bezug auf die von der Klägerin monierte Ungleichbehandlung im Vergleich zu der Stelle des Amtsleiters Finanzen innerhalb der eigenen Verwaltung weist die Kammer schließlich darauf hin, dass diese Stelle nach dem KGSt-Gutachten 1982 entgegen der Behauptung der Klägerin nicht mit A 14, sondern, ebenso wie die hier streitgegenständlichen Stelle, mit A 13 bewertet ist (KGSt-Gutachten 1982, S. 165).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. Zivilprozessordnung.
Die Berufung war zuzulassen, da die hier aufgeworfenen Fragen, ob das KGSt-Gutachten 1982 noch tragfähige Grundlage einer Stellenbewertung sein kann und ob örtliche Besonderheiten in Form der Kreisfreiheit in den Musterstellenbewertungen im KGSt-Gutachten unabhängig von der Frage örtlicher Besonderheiten hinreichend berücksichtigt sind, bislang noch nicht obergerichtlich thematisiert werden mussten.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).