Arbeitsrecht

Disziplinarrecht, Regierungshauptsekretärin (BesGr. A 8), Beihilfebetrug, Betrug und Urkundenfälschung jeweils in einem besonders schweren Fall, Innerdienstliches Dienstvergehen

Aktenzeichen  16b D 19.2270

Datum:
20.9.2021
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2021, 28460
Gerichtsart:
VGH
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
BDG § 10
BDG § 13
StGB § 263 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1
StGB § 267 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1
StGB § 20
StGB § 21

 

Leitsatz

Verfahrensgang

AN 13a D 18.1404 2019-10-07 Bes VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.     
II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.     
III. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf die Disziplinarmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (§ 10 BDG) erkannt.
Die Beklage hat ein innerdienstliches Dienstvergehen im Sinne von § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen (1.), das die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis rechtfertigt (2.). Die Berufung war daher zurückzuweisen.
1. Der Senat legt seiner Entscheidung den Sachverhalt zugrunde, der Gegenstand der Disziplinarklage ist. Die Beklagte hat die Vorwürfe vollumfänglich eingeräumt.
Die Beklagte hat sich wegen gewerbsmäßigen Betrugs in Tateinheit mit Urkundenfälschung strafbar gemacht, wobei sie jeweils auch ein Regelbeispiel für einen besonders schweren Fall erfüllt hat. Durch Vorspiegelung falscher Tatsachen mittels gefälschter Rechnungen gegenüber der Postbeamtenkrankenkasse hat sie Zahlungen erhalten, auf die sie keinen Anspruch hatte. Mit den Betrugshandlungen und den Urkundenfälschungen verletzte sie die Pflicht zu uneigennütziger Amtsführung sowie zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten innerhalb des Dienstes, § 61 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BBG, und hat dadurch ein einheitliches Dienstvergehen gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen.
Die Betrugshandlungen eines Beamten der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost zur Erlangung unberechtigter Kassenleistungen gegenüber der Postbeamtenkrankenkasse sind ein innerdienstliches Dienstvergehen.
Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist das wesentliche Unterscheidungselement zwischen inner- und außerdienstlicher Pflichtverletzung im Sinne von Satz 1 und 2 des § 77 BBG (auch in der vormals bis zum 11. Februar 2009 geltenden Fassung) funktionaler Natur. Entscheidend für die rechtliche Einordnung eines Verhaltens als innerdienstliche Pflichtverletzung ist dessen kausale und logische Einbindung in ein Amt und die damit verbundene dienstliche Tätigkeit. Ist eine solche Einordnung nicht möglich ist es als außerdienstliches (Fehl-)Verhalten zu qualifizieren.
Ausgehend von der danach maßgebenden funktionalen Betrachtungsweise sind Betrugshandlungen eines übergeleiteten Beamten zur Erlangung unberechtigter Kassenleistungen gegenüber der Postbeamtenkrankenkasse als innerdienstliches Dienstvergehen zu werten. Diese Kasse ist eine Sozialeinrichtung der früheren Deutschen Bundespost, die seit dem 1. Januar 1995 in ihrem Bestand geschlossen ist und mit dem Ziel der Abwicklung in der bestehenden Rechtsform einer bundesunmittelbaren rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts nach Maßgabe des Bundesanstalt-Post-Gesetzes (BAPostG) und näherer Ausgestaltung durch die Satzung der Kasse für die Bundesanstalt und die Postnachfolgeunternehmen durch die Bundesanstalt weitergeführt wird (vgl. § 26 Abs. 2 des Gesetzes über die Errichtung einer Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost – Bundesanstalt-Post-Gesetz – vom 14. September 1994, BGBl. I S. 2325, geändert durch Art. 1 Nr. 24 Buchst. b des Gesetzes vom 14. September 2005, BGBl. I S. 2746 und durch Art. 3 Nr. 21 des Gesetzes vom 28. Mai 2015, BGBl. I S. 813). Die Krankenversicherung in der Postbeamtenkrankenkasse steht im funktionalen Zusammenhang mit dem Amt des versicherten Beamten. Die Mitgliedschaft in der Postbeamtenkrankenkasse war nicht für jedermann möglich, sondern sie knüpfte an den Status als Beamter der Deutschen Bundespost an. Ein Fehlverhalten der Beamtin gegenüber der Postbeamtenkrankenkasse ist damit in sein Amt eingebunden; sie steht ihr nicht als Privatperson gegenüber (BVerwG, B.v. 19.8.2019 – 2 B 72.18 – juris Rn. 8 f.)
2. Welche Disziplinarmaßnahme angemessen und erforderlich ist, richtet sich nach § 13 BDG. Die Disziplinarmaßnahme ist insbesondere nach der Schwere des Dienstvergehens, der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit, dem Persönlichkeitsbild und dem bisherigen dienstlichen Verhalten zu bemessen (§ 13 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 BDG). Beamte, die durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren haben, sind gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 BDG aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen. Aus § 13 Abs. 1 BDG folgt die Verpflichtung des Gerichts, über die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Würdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte zu entscheiden. Gegenstand der disziplinarrechtlichen Bewertung ist die Frage, welche Disziplinarmaßnahme in Ansehung der Persönlichkeit des Beamten geboten ist, um die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes und die Integrität des Berufsbeamtentums möglichst ungeschmälert aufrecht zu erhalten (stRspr BVerwG, U.v. 23.2.2012 – 2 C 38.10; BayVGH, U.v. 12.3.2014 – 16a D 11.2657 – jeweils juris).
Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis als disziplinarrechtliche Höchstmaßnahme ist nur zulässig, wenn der Beamte wegen der schuldhaften Verletzung einer ihm obliegenden Pflicht das für die Ausübung seines Amts erforderliche Vertrauen endgültig verloren hat (§ 13 Abs. 2 Satz 1 BDG). Nur so können die Integrität des Berufsbeamtentums und das Vertrauen in die ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung der Beamten aufrechterhalten werden. Ist die Weiterverwendung eines Beamten wegen eines von ihm begangenen schweren Dienstvergehens nicht mehr denkbar, muss er durch eine Disziplinarmaßnahme aus dem Beamtenverhältnis entfernt werden. Schwerwiegende Vorsatzstraftaten bewirken generell einen Vertrauensverlust, der unabhängig vom jeweiligen Amt zu einer Untragbarkeit der Weiterverwendung als Beamter führt (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 2 C 6.14 – juris Rn. 14).
2.1 Da die Schwere des Dienstvergehens nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BDG maßgebendes Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme ist, muss das festgestellte Dienstvergehen nach seiner Schwere einer der im Katalog des Art. 6 Abs. 1 BayDG aufgeführten Disziplinarmaßnahmen zugeordnet werden. Bei der Auslegung des Begriffs „Schwere des Dienstvergehens“ ist maßgebend auf das Eigengewicht der Verfehlung abzustellen. Hierfür können bestimmend sein objektive Handlungsmerkmale (insbesondere Eigenart und Bedeutung der Dienstpflichtverletzung, z.B. Kern- oder Nebenpflichtverletzungen, sowie besondere Umstände der Tatbegehung, z.B. Häufigkeit und Dauer eines wiederholten Fehlverhaltens), subjektive Handlungsmerkmale (insbesondere Form und Gewicht der Schuld des Beamten, Beweggründe für sein Verhalten) sowie unmittelbare Folgen des Dienstvergehens für den dienstlichen Bereich und für Dritte (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 16).
Zur Bestimmung des Ausmaßes des Vertrauensschadens, der durch eine vom Beamten vorsätzlich begangene Straftat hervorgerufen worden ist, greift der Senat auch bei innerdienstlich begangenen Straftaten auf den Strafrahmen zurück (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 17).
Vorliegend stellen die dienstpflichtverletzenden Handlungen, welche Gegenstand der Disziplinarklage sind, sehr schwere Dienstpflichtverletzungen dar. Das ergibt sich schon daraus, dass für den – wie hier – besonders schweren Fall des Betrugs ein Strafrahmen von sechs Monaten bis zu zehn Jahren Freiheitsstrafe besteht. Begeht ein Beamter innerdienstlich eine Straftat, für die das Strafgesetz als Strafrahmen eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht (hier sind es bis zu zehn Jahre), reicht der Orientierungsrahmen für die mögliche Disziplinarmaßnahme bis zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 20).
2.2 Die in Ausfüllung dieses Rahmens zu treffende Bemessungsentscheidung nach Maßgabe des § 13 BDG führt zur Entfernung der Beklagten aus dem Beamtenverhältnis, weil sie durch ihr Dienstvergehen das Vertrauen der Klägerin und auch der Allgemeinheit endgültig verloren hat (§ 13 Abs. 2 Satz 1 BDG). Die vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheidung ist deshalb nicht zu beanstanden.
In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Verwaltung bei ihren Entscheidungen im personellen und fürsorgerischen Bereich auf die absolute Ehrlichkeit ihrer Bediensteten sowie darauf angewiesen ist, dass diese bei der Wahrnehmung ihrer Rechte, insbesondere bei der Geltendmachung von Ansprüchen, der Wahrheits- und Offenbarungspflicht ohne jede Einschränkung genügen. Ein Beamter, der seinen Dienstherrn unter Verletzung der Wahrheitspflicht um des eigenen materiellen Vorteils willen in betrügerischer Weise schädigt, belastet deshalb das zwischen ihm und seinem Dienstherrn bestehende Vertrauensverhältnis schwer und nachhaltig (BVerwG, B.v. 26.9.2001 – 1 D 32.00 – juris Rn. 28 m.w.N. zu einem – wie hier – Beihilfebetrug). Unter Zugrundelegung dessen ist hier die Höchstmaßnahme Ausgangspunkt der disziplinaren Maßnahmebemessung.
Mildernde Umstände von solchem Gewicht, die trotz der Schwere des Dienstvergehens die Verhängung der Höchstmaßnahme als unangemessen erscheinen lassen, liegen entgegen der Ansicht der Beklagten nicht vor.
Zu Gunsten der Beklagten ist hier ihr positives Nachtatverhalten zu berücksichtigen. Sie war im Straf- und auch im behördlichen und gerichtlichen Disziplinarverfahren vollumfänglich geständig. Außerdem hat sie den Schaden beglichen, indem sie ihre Ersparnisse verwendet hat. Ungeachtet des positiven Nachtatverhaltens der Beklagten kommt ihr aber der „anerkannte“ Milderungsgrund der freiwilligen, auch nicht durch Furcht vor Entdeckung bestimmten, vollständigen und vorbehaltlosen Offenbarung der Tat (vgl. zur Formulierung Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand: Aug. 2020, MatR/II Rn. 324d) nicht zugute.
Für die Beklagte sprechen ferner ihre fehlende strafrechtliche und disziplinare Vorbelastung und die langjährige unbeanstandete Dienstausübung.
Zu Gunsten der Beklagten in Ansatz zu bringen sind weiter ihre erheblichen gesundheitlichen, insbesondere psychischen Probleme [Dysthymia (F34.1) mit Zwangs- und Angstentwicklungen bei Selbstwertproblematik auf dem Boden einer infantilen Bindungsstörung; Panikstörung (F41.0); Anankastische Neurose (F42.2); Chronische Schmerzstörung mit somatischen und psychischen Faktoren (F45.41); Adipositas (E66.0), Hypertonie (I10.0) ], sowie der Umstand, dass die Beklagte schwerbehindert ist (GdB 50).
Die Beklagte kann sich jedoch nicht auf den Milderungsgrund der erheblich verminderten Schuldfähigkeit berufen, die regelmäßig einer Entfernung aus dem Beamtenverhältnis entgegensteht (vgl. BVerwG B.v. 9.2.2016 – 2 B 84.14 – juris Rn. 21; B.v. 4.7.2013 – 2 B 76.12 – juris Rn. 19).
Ist wie hier die Frage der Schuldunfähigkeit mit bindender Wirkung verneint, bleibt es Sache des erkennenden Gerichts, für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme festzustellen, ob bei Vorliegen der Eingangsvoraussetzung des § 20 StGB ein Fall verminderter Schuldfähigkeit i.S.v. § 21 StGB gegeben ist und welchen Grad die Minderung gegebenenfalls erreicht. Auf Feststellungen, die für diese Frage Bedeutung haben, erstreckt sich die Bindung des Disziplinargerichts nicht (BVerwG, U.v. 29.5.2008 – 2 C 59.07 – juris Rn. 29; BayVGH, U.v. 11.5.2016 – 16a D 13.1540 – juris Rn. 80).
Es bestehen weder Anhaltspunkte für eine bipolare Störung der Klägerin – der im Jahr 2005 dahingehend bestehende Verdacht hat sich in der Folgezeit nicht bestätigt – noch für eine sog. posttraumatische Verbitterungsstörung, die von der Klägerin im Berufungsverfahren erstmals ohne jede Vorlage einer fundierten medizinischen Aussage schlicht unter Hinweis auf das „Hauen und Stechen“ der Belegschaft bei der damals neuen Institution der Postbeamtenkasse behauptet wurde.
Es ist jedoch ausweislich des nachvollziehbaren Ergebnisses des Gutachtens Dr. W … vom 26. August 2016 (vgl. dort S. 76) davon auszugehen, dass nach dem Grundsatz „in dubio pro reo“ (BVerwG, B.v. 29.8.2017 – 2 B 76.16 – juris Rn. 14) bei der Beklagten im Tatzeitraum die Eingangsvoraussetzungen des § 20 StGB in Form einer schweren anderen seelischen Störung (Zuspitzung einer bereits chronifizierten depressiven Problematik, einer zunehmenden Labilität) vorlagen.
Im vorliegenden Fall ergeben sich aber keine Hinweise für eine erhebliche Minderung der Schuldfähigkeit der Beklagten während des Tatzeitraums von Februar 2008 bis April 2012. Da es sich hierbei um eine Rechtsfrage handelt, die die Verwaltungsgerichte ohne Bindung an die Einschätzung eines Sachverständigen in eigener Verantwortung zu beantworten haben, kommt es insoweit nicht auf dessen Bewertung an. Vielmehr bedarf es einer Gesamtschau der Persönlichkeitsstruktur der Betroffenen, ihres Erscheinungsbilds vor, während und nach der Tat und der Berücksichtigung der Tatumstände, insbesondere der Vorgehensweise. Die Erheblichkeitsschwelle liegt umso höher, je schwerer das in Rede stehende Delikt wiegt. Dementsprechend hängt im Disziplinarrecht die Beurteilung der Erheblichkeit im Sinne von § 21 StGB von der Bedeutung und Einsehbarkeit der Dienstpflichten ab (BVerwG, B.v. 19.2.2018 – 2 B 51.17 – juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 28.10.2020 – 16a D 18.2661 – juris Rn. 48).
Wenn das Dienstvergehens in der Verletzung einer elementaren, selbstverständlichen, einfach zu befolgenden und sofort einsehbaren Dienstpflicht besteht, sind die beschriebenen und an den Beamten zu stellenden Anforderungen besonders hoch (BVerwG, U.v. 11.1.2012 – 2 B 78.11 – juris Rn. 6).
Unter Zugrundelegung dessen geht der Senat davon aus, dass die Einschränkung der Steuerungsfähigkeit mit Blick auf das der Beklagten zur Last fallende Dienstvergehen nicht im Rechtssinne erheblich ist. Das zuvor beschriebene Dienstvergehen der Beklagten besteht in der Verletzung elementarer, selbstverständlicher, sofort einsehbarer und einfach zu befolgender Grundpflichten einer Beamtin. Aufgrund dessen sind besonders hohe Anforderungen hinsichtlich der Einhaltung der Dienstpflichten an die Beklagte zu stellen. Diesen genügt der im Verhalten der Beklagten zutage getretene Ausprägungsgrad der Beeinträchtigung einer Steuerungsfähigkeit nicht. Gegen einen so hohen Ausprägungsgrad der Störung, dass für die Beklagte selbst elementare Pflichten nicht mehr erkennbar oder einhaltbar waren, spricht bereits das über Jahre hinweg immer wieder vorkommende gesteuerte Vorgehen durch die Beklagte. Auch die Tatsache, dass sie nach Aktenlage außerhalb der in Rede stehenden Straftaten offenbar ohne (nennenswerte) Schwierigkeiten ihr Verhalten steuern konnte, zeigt, dass sie zum Einhalten von Grundpflichten in der Lage war. Dasselbe belegt ihre Dienstwahrnehmung. Insoweit schließt sich der Senat der Argumentation des Verwaltungsgerichts an und macht sie sich zu eigen.
Auch die nachträglichen Therapiemaßnahmen, denen sich die Beklagte unterzogen hat, rechtfertigen kein Absehen von der Höchstmaßnahme. Nachträgliche Therapiemaßnahmen können bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme mildernd berücksichtigt werden, wenn eine günstige Zukunftsprognose gestellt werden kann (BVerwG, B.v. 8.4.2021 – 2 B 2.21 – juris Rn. 8; BayVGH, B.v. 16.9.2020 – 16b DS 20.1693 – juris Rn. 17). Ausweislich der zusammenfassenden Stellungnahme des die Beklagte behandelnden Dipl. Psych. K … vom 15. Oktober 2018 sind die bisherigen Behandlungsversuche mit antidepressiver Medikation und mit zeitlich und psychodynamisch zu wenig umfassender Psychotherapie noch nicht ausreichend erfolgreich. Auch wenn Dr. U … (Arztbrief vom 23.11.2018) den Verlauf der Psychotherapie insgesamt als sehr positiv zu bewertet und die Behandlung nach Angabe der Klägerin nunmehr schleichend ausläuft und faktisch beendet ist, führt dies nicht dazu, dass von der Höchstmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis zugunsten einer milderen Maßnahme abgesehen werden müsste. Der aufgrund des schweren Dienstvergehens erlittene Vertrauensverlust der Beamtin ist ungeachtet einer positiv verlaufenden Therapie nicht mehr reparabel (vgl. hierzu Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand: Juli 2021, 4.3.10.4 Verlauf und Ergebnis einer durchgeführten Therapie). Die allein aus Rache – auch gegenüber dem Dienstherrn – motivierten Straftaten bzw. Dienstvergehen haben das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit in die Beklagte dauerhaft zerstört. Ein Beamter, der sich bei vermeintlichen oder tatsächlichen Zurücksetzungen durch den Dienstherrn (hier werden von der Beklagten das Personalgespräch vom 22.6.2206, die Verweigerung, den Hörsturz vom 10.8.2007 als Dienstunfall anzuerkennen, sowie ein nicht näher bezeichnetes Verhalten einer Abteilungsleiterin, weswegen sie sich abreagieren musste, genannt) entschließt, sich gegen den eigenen Dienstherrn zu wenden und Rachegefühle als Motivation für sein Handeln nennt, ist untragbar geworden. Das durch das strafbare Verhalten der Beklagten zerstörte Vertrauen lässt sich nicht durch die nachträgliche Therapie rückgängig machen.
Im Ergebnis liegen die Milderungsgründe des positiven Nachtatverhaltens und der gesundheitlichen Probleme der Beklagten vor. Ihnen steht ein Fehlverhalten gegenüber, das über vier Jahre hinweg andauerte, aus 13 Einzeltaten aufgrund jeweils eigenen Tatentschlusses bestand, zu einer Schadenssumme von knapp 10.000 € führte und leicht einsehbare Kernpflichten betraf. Angesichts der Schwere der Dienstpflichtverletzung kommt den Milderungsgründen kein solches Gewicht zu, dass von der Höchstmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis abgesehen werden könnte.
Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis ist unter Abwägung des Gewichts des Dienstvergehens sowie des dadurch eingetretenen Vertrauensschadens und der mit der Verhängung der Höchstmaßnahme einhergehenden Belastung auch nicht unverhältnismäßig. Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis als disziplinarische Höchstmaßnahme verfolgt neben der Wahrung des Vertrauens in die pflichtgemäße Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Verwaltung die Wahrung des Ansehens des öffentlichen Dienstes. Ist durch das Gewicht des Dienstvergehens und mangels durchgreifender Milderungsgründe das Vertrauen zerstört und kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, der Beamte werde seine Dienstaufgaben künftig pflichtgemäß erfüllen, ist die Entfernung aus dem Dienst die angemessene Reaktion auf das Dienstvergehen. Die Entfernung aus dem Dienst beruht dann auf einer schuldhaften schwerwiegenden Pflichtverletzung durch den Beamten und ist diesem als für alle öffentlich-rechtlichen Beschäftigungsverhältnisse vorhersehbare Rechtsfolge bei derartigen Pflichtverletzungen zuzurechnen (BayVGH, U.v. 3.5.2017 – 16a D 15.2087 – juris Rn. 66; U.v. 9.12.2015 – 16b D 14.642 – juris Rn. 58).
Auch die Dauer des Disziplinarverfahrens (Anfang 2013 bis heute) rechtfertigt es nicht, von der Entfernung der Beklagten aus dem Beamtenverhältnis abzusehen, wenn diese Maßnahme – wie hier – disziplinarrechtlich geboten ist. Hintergrund ist die Überlegung, dass das Disziplinarverfahren der Sicherung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung dient und das für den Bestand des Beamtenverhältnisses erforderliche Vertrauen, das durch das Dienstvergehen der Beamtin zerstört worden ist, durch den reinen Zeitablauf infolge einer etwaigen verzögerten disziplinarrechtlichen Ahndung nicht wiederhergestellt werden kann (BVerwG, B.v. 21.7.2021 – 2 B 30.21 – juris Rn. 9 m.w.N.).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 77 Abs. 1 BDG i.V.m. § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Die Revision wird nicht zugelassen, da kein Zulassungsgrund vorliegt (§ 69 BDG, § 132 Abs. 2 VwGO, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG).

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