Aktenzeichen M 7 K 20.3447
Leitsatz
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Über den Rechtsstreit konnte im Wege des schriftlichen Verfahrens entschieden werden, da die Beteiligten übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Bei Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit der Besetzung der Ausschüsse eines Gemeinderats handelt es sich um einen kommunalverfassungsrechtlichen Innenrechtsstreit, für den der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
2. Die Klägerin begehrt die Neubesetzung der Ausschüsse. Die hierfür statthafte Klageart ist die allgemeine Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung. Der Beschluss der Beklagten über die Verteilung der zu vergebenden Ausschusssitze ist eine im Gemeindeverfassungsrecht wurzelnde organisationsrechtliche Entscheidung, die im Wege der allgemeinen Leistungsklage – oder subsidiär – der Feststellungsklage angreifbar ist (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: Juni 2020, Art. 33 GO Rn. 35, mit Verweis auf BayVGH, U.v. 8.5.1968 – Nr. 145 IV 67 – BayVBl. 1968, 324/325).
Der von der Klägerin ebenfalls gestellte Feststellungsantrag steht dem nicht entgegen und ist insoweit nicht unzulässig. Das Gericht darf nach § 88 VwGO zwar nicht über das Klagebegehren hinausgehen, ist an die Fassung der Anträge aber auch nicht gebunden. Der Begriff des Klagebegehrens deckt sich mit dem des prozessualen Anspruchs, der zusammen mit dem tatsächlichen Lebenssachverhalt, aus dem die Klägerin ihr Begehen herleitet, den Streitgegenstand definiert (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 88 Rn. 7). Bei der im Rahmen der Auslegung des Klageantrags notwendigen Würdigung des gesamten Vorbringens begehrt die Klägerin ersichtlich die Rückgängigmachung der aus ihrer Sicht rechtswidrigen Ausschussbesetzung und die anschließende Neuverteilung der Ausschusssitze. Dass die Klägerin ihre Klage teilweise ausdrücklich als Feststellungsklage bezeichnet hat, ist insoweit unerheblich. Denn zum einen kommt dem geäußerten Feststellungsbegehren schon deshalb keine eigenständige Bedeutung zu, weil die gleichzeitig beantragte Verpflichtung der Beklagten zu einer Neubesetzung der Ausschüsse die vorherige Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Ausschussbesetzung durch das Gericht voraussetzt. Zum anderen wird aus dem Vorbringen hinreichend deutlich, dass es der Klägerin insgesamt um die Rückgängigmachung der aus ihrer Sicht rechtswidrigen Ausschussbesetzung sowie deren Neubesetzung geht.
3. Entgegen der Auffassung der Beklagten fehlt der Klägerin auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Zwar kann die Ausübung des Klagerechts unzulässig sein, wenn sie ein widersprüchliches Verhalten darstellt (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Vor §§ 40-53 Rn. 22). Ein widersprüchliches Verhalten der Klägerin ist hier indes nicht erkennbar. Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage, wie sie im Schriftsatz vom 3. März 2021 ausdrücklich klarstellt, gerade nicht gegen die Ausschussgröße selbst, sondern gegen die aus ihrer Sicht rechtswidrige Sitzverteilung. Aus diesem Grund ist es unerheblich, dass die Klägerin – aus welchen Gründen auch immer – in der konstituierenden Sitzung am 11. Mai 2020 der Reduzierung der Kopfstärke auf zehn Sitze zugestimmt hat. Im Übrigen wird aus dem korrigierten Protokoll hinreichend deutlich, dass – jedenfalls – der Vertreter der Klägerin im Rahmen des Tagesordnungspunktes 3 für eine Kopfstärke von elf Sitzen eingetreten ist. Dass die Klägerin zur Begründung der Klage auch auf die Erhöhung der Kopfstärke als eine der bestehenden Möglichkeiten zum Erreichen einer dem Gebot der Spiegelbildlichkeit nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO genügenden Ausschussbesetzung abstellt, vermag ein widersprüchliches Verhalten nicht zu begründen. Die Bestimmung der Ausschussgröße ist neben der Auswahl des Berechnungsverfahrens einer der beiden relevanten Faktoren zur Wahrung des Spiegelbildlichkeitsgebotes (vgl. BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 14).
II. Die Klage ist jedoch unbegründet, da die angegriffene Verteilung der Ausschusssitze im Bau-, Ferien- und Hauptausschusses rechtmäßig ist und dem in Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO einfachgesetzlich normierten Gebot der Spiegelbildlichkeit nicht widerspricht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neuverteilung der Ausschusssitze. Eine Verletzung ihres organschaftlichen Rechts aus Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO liegt nicht vor.
Nach Art. 33 Abs. 1 Satz 1 GO regelt der Gemeinderat die Zusammensetzung der Ausschüsse in der Geschäftsordnung (Art. 45 GO); die Mitglieder werden vom Gemeinderat für die Dauer der Wahlzeit aus seiner Mitte bestellt. Nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO hat der Gemeinderat hierbei dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen. Haben dabei mehrere Parteien oder Wählergruppen gleichen Anspruch auf einen Sitz, so ist statt eines Losentscheids auch der Rückgriff auf die Zahl der bei der Wahl auf diese Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen zulässig. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Beklagten werden die streitgegenständlichen Ausschusssitze nach dem Verfahren Hare-Niemeyer verteilt. Haben Fraktionen oder Gruppen den gleichen Anspruch auf einen Ausschusssitz, so entscheidet gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 Geschäftsordnung die größere Zahl der bei der Gemeinderatswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen. Die Kopfstärke der streitgegenständlichen Ausschüsse (Haupt-, Bau- und Ferienausschuss) beträgt gemäß § 2 Abs. 1 Buchstabe a) bis c) der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts in der Fassung der Änderungssatzung vom 27. Mai 2020 zehn ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder zuzüglich des Vorsitzenden.
Die Entscheidung über die Bildung von Ausschüssen, deren Größe sowie das bei der Besetzung anzuwendende Verfahren sind Ausfluss der Organisationskompetenz des Gemeinderats. Dessen Regelungsermessen ist in Bezug auf die Kopfstärke sowie auf die Wahl des Besetzungsverfahrens nur insoweit gebunden, als nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO dem Stärkeverhältnis der im Gemeinderat vertretenen Fraktionen und Gruppen Rechnung zu tragen ist. Dabei muss jeder Ausschuss in seiner Zusammensetzung ein verkleinertes Abbild des Gemeinderats darstellen (vgl. BayVGH, U. v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 13 m.w.N; B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 16). Das Gebot der Spiegelbildlichkeit soll als Ausfluss des Prinzips der repräsentativen Demokratie die dem Gemeinderat als Plenum aufgetragene Repräsentation aller Gemeindebürger auf der Ebene seiner fachlichen Untergliederungen sichern. Die Willensbildung in den Ausschüssen – und in gesteigertem Maße die abschließende Entscheidung bei beschließenden Ausschüssen (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 GO) – verlangt nach demokratischer Legitimation, die über den Gemeinderat nur vermittelt wird, wenn der Ausschuss mit Blick auf das Plenum hinreichend repräsentativ besetzt ist. Die Repräsentation setzt deshalb voraus, dass jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums ist und dessen Zusammensetzung widerspiegelt (vgl. BayVGH, U.v. 17.03.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 22 f. m.w.N.).
1. An der formellen Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelungen zu dem Berechnungsverfahren sowie der Kopfstärke der Ausschüsse bestehen keine Bedenken.
Insbesondere steht Art. 33 Abs. 1 Satz 1 GO der Errichtung der Ausschüsse und die Bestimmung der Zahl ihrer Mitglieder durch § 2 der Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts nicht entgegen. Die Gemeinde kann wichtige gemeindeverfassungsrechtliche Bestimmungen, die sie trifft, in einer Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts zusammenstellen (vgl. Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Stand: Februar 2020, Art. 23 Rn. 2), auch wenn sie diese Fragen nach nunmehr überwiegender Auffassung zulässigerweise auch in der Geschäftsordnung regeln könnte (zum Streitstand vgl. Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Stand: Februar 2020, Art. 32 Rn. 19 m.w.N.).
Entgegen dem klägerischen Vortrag ist die Vorbereitung der konstituierenden Sitzung am 11. Mai 2020 durch den ersten Bürgermeister rechtlich nicht zu beanstanden. Nach Art. 46 Abs. 2 Satz 1 GO bereitet der erste Bürgermeister die Beratungsgegenstände vor. Hierbei bedeutet „vorbereiten“ nicht nur die abschließende Formulierung für die Gemeinderatssitzung, sondern auch dafür zu sorgen, dass der Gemeinderat sachgemäße Beschlüsse möglichst ohne weitere langwierige Beratungen fassen kann (vgl. Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Stand: Februar 2020, Art. 46 Rn. 5). Die Beratungsgegenstände sind in sachlicher und rechtlicher Hinsicht so aufzubereiten, dass der Gemeinderat zu einer sachkundigen Beratung und Beschlussfassung in der Lage ist. Die konkreten Maßnahmen sowie die Form des Zur-Verfügung-Stellens stehen im pflichtgemäßen Ermessen des ersten Bürgermeisters unter Berücksichtigung der Komplexität und des Umfangs des Beratungsgegenstandes (vgl. Wernsmann/Neudenberger in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand: 1.2.2021, Art. 46 GO Rn. 8; vgl. auch: Hölzl/Hien/Huber, GO mit VGemO, LKrO und BezO für den Freistaat Bayern, Stand: März 2015, Art. 46 GO Erl. 3; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: Juni 2020, Art. 46 GO Rn. 5). Das einzelne Gemeinderatsmitglied hat keinen Anspruch auf eine bestimmte Vorbereitung der Beratungsgegenstände (vgl. Wernsmann/Neudenberger in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand: 1.2.2021, GO Art. 46 Rn. 9; BayVGH, B.v. 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225 – juris Rn. 15). Nach diesen Maßstäben war die Vorbereitung der Beratungsgegenstände durch den ersten Bürgermeister der Beklagten ausreichend und es bestand weder eine Verpflichtung, die Klägerin im Vorfeld der Sitzung zu der beabsichtigten Verkleinerung der Ausschüsse gesondert anzuhören noch dazu, die Besetzungslisten in den Beratungsunterlagen für alle in Frage kommenden Ausschussgrößen und Berechnungsverfahren vorzubereiten. Ausweislich der Verwaltungsakte wurde der Entwurf der neuen Geschäftsordnung den Gemeinderatsmitgliedern per E-Mail am 30. April 2020 übermittelt. Es wurde darauf hingewiesen, dass die Geschäftsordnung komplett neu aufgesetzt, die Anzahl der Ausschüsse reduziert, die Themen gebündelt und die Kraft dieser Gremien gestärkt werde. Weiter enthielt die E-Mail die Bitte um Vorab-Übermittlung etwaiger Änderungsanträge sowie den Hinweis auf bestehende Rückfragemöglichkeiten. Die Ladung für die konstituierende Sitzung selbst erfolgte nach dem insoweit unwidersprochenen Vortrag der Beklagten mit allen entsprechenden Beschlussvorlagen am 4. Mai 2020. Dass die Reduzierung der Ausschussgröße Gegenstand des Tagesordnungspunktes 6 war, konnte den Beratungsunterlagen entnommen werden. Im Übrigen ergibt sich aus der von der Klägerin vorgelegten E-Mail ihres Vertreters an den ersten Bürgermeister vom 4. Mai 2020, dass der Vertreter der Klägerin bereits vor der konstituierenden Sitzung Kenntnis von den geplanten Ausschussgrößen hatte. Schließlich haben auch die Beigeladenen zu 1), 5) und 6) in ihren Einlassungen die Möglichkeit, sich mit den Beratungsunterlagen und dem Entwurf der Geschäftsordnung im Vorfeld der konstituierenden Sitzung auseinanderzusetzen, als ausreichend angesehen.
2. Die Besetzung der streitgegenständlichen Ausschüsse ist auch in materieller Hinsicht sowohl in Bezug auf die Ausschussgröße, als auch auf die Wahl des Berechnungsverfahrens rechtmäßig. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO liegt nicht vor.
a) Die Festlegung der Ausschussgröße auf zehn ehrenamtliche Mitglieder zuzüglich dem Vorsitzenden ist nicht zu beanstanden.
Die Bestimmung der Ausschussgröße – soweit gesetzlich nicht festgelegt – hat sich an dem sachlichen Gesichtspunkt der Gewährung effektiver Ausschussarbeit auszurichten. Ausschüsse als fachlich spezialisierte Untergliederungen des Gemeinderats dienen – insbesondere durch die Übernahme der Beratung – einer Beschleunigung der im Plenum vergleichsweise umständlicheren Willensbildung. Es liegt auf der Hand, dass die Effektivität und damit der Entlastungseffekt gegenüber der Plenararbeit mit zunehmender Größe des Gremiums abnimmt. Daher garantiert das in Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO verankerte Gebot der Spiegelbildlichkeit nicht jeder kleinsten Fraktion oder Gruppe einen Anspruch auf einen Ausschusssitz. Die Bestimmung der Zahl der Ausschussmitglieder ist vielmehr Ausdruck der Organisationsautonomie des Gemeinderats (vgl. BayVGH, U.v. 8.5.1968 – Nr. 145 IV 67 – BayVBl. 1968, 324/326) und dessen Einschätzung, bis zu welcher Größe das jeweilige Gremium sachgerecht zu arbeiten vermag. Neben dem Willkür- und dem Übermaßverbot wirkt das Spiegelbildlichkeitsgebot nur insoweit limitierend, als die Mitgliederzahl eines Ausschusses nicht so gering bemessen werden darf, dass ansehnlich große Fraktionen und Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen werden, so dass der Ausschuss kein Spiegelbild der Zusammensetzung des Gemeinderats mehr darstellen würde. Insoweit enthält Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO nur ein Verbot grober Verzerrungen (vgl. BayVGH, U. v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 14 f.; B.v. 12.9.2006 – 4 ZB 06.535 – juris Rn. 9; B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 17, jeweils m.w.N.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen bewegt sich die festgelegte Sitzzahl im Rahmen des dem Gemeinderat der Beklagten zustehenden Organisationsermessens. Bei der gewählten Ausschussgröße von zehn bei einer Gesamtgröße des Plenums von 24 sind über ein Drittel der Gemeinderatsmitglieder – und alle Fraktionen bzw. Gruppen – in den Ausschüssen vertreten und an der Ausschussarbeit beteiligt (vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 19). Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Reduzierung der Kopfstärke im Wesentlichen erfolgt ist, um eine effektive und schnelle Ausschussarbeit zu ermöglichen und insbesondere Pattsituationen zu vermeiden. Das Ziel einer effektiven, das Gemeinderatsgremium entlastenden Ausschussarbeit ist wesentliches Kriterium bei der Festlegung der Ausschussgröße (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: Juni 2020, Art. 33 GO Rn. 3). Gleiches gilt für die Bestimmung einer geraden Zahl ehrenamtlicher Ausschussmitglieder zur Vermeidung von Pattsituationen (vgl. Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Stand: Februar 2020, Art. 33 Rn. 2). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass es in der vorangegangenen Legislaturperiode lediglich zu elf Pattsituationen gekommen ist. Rückschlüsse auf das Abstimmungsverhalten der Gemeinderatsmitglieder in der Zukunft lassen sich hieraus nicht ziehen. Ebenso wenig ist maßgeblich, dass die Ausschüsse zuvor aus elf ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern zuzüglich des Vorsitzenden bestanden. Der Gemeinderat ist bei der Festlegung der Ausschussgröße nicht an die Praxis vorheriger Wahlperioden gebunden (vgl. BayVGH, B.v. 26.10.2020 – 4 CE 20.2238 – juris Rn. 23; vgl. für das Ausschussbesetzungsverfahren BayVGH, B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 20; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 23). Schließlich hat auch außer Betracht zu bleiben, dass bei einer Vergrößerung der Ausschüsse auf elf ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder die Zusammensetzung des Gemeinderats insofern besser abgebildet wäre, als die gegenwärtig bestehende Überrepräsentation der SPD-Fraktion (um 3,3%) und Unterrepräsentation der Klägerin (um 6,7%) ausgeglichen wäre, da beide in den Ausschüssen mit je zwei Sitzen gleich stark vertreten wären. Denn Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO verlangt nicht die Festlegung einer das Spiegelbildlichkeitsgebot optimierenden Ausschussgröße, sondern verbietet lediglich grobe Verzerrungen der Stärkeverhältnisse im Plenum (vgl. BayVGH, B.v. 12.9.2006 – 4 ZB 06.535 – juris Rn. 10; U. v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 15). Diese rechtliche Grenze ist hier nicht überschritten.
Ein Verstoß gegen das Willkürverbot ist nicht zu erkennen. Insbesondere liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass die Reduzierung der Ausschussgröße ausschließlich oder primär mit dem Ziel der Diskriminierung der Klägerin vorgenommen wurde.
b) Die Beklagte hat dem gebotenen Spiegelbildlichkeitsgebot auch mit der Wahl des Berechnungsverfahrens nach Hare-Niemeyer mit anschließender Anwendung der Pattauflösungsregel des Rückgriffs auf die größere Zahl der bei der Wahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen Rechnung getragen. Die Sitze 1 bis 9 konnten über die berechneten ganzen Zahlen bzw. die Zahlenbruchteile vergeben werden. Für den 10. Sitz ergab sich ein Patt zwischen der Fraktion der SPD und der Klägerin, da beide den nächst höheren, gleichen Zahlenbruchteil von 1,67 hatten. Diese Pattsituation löste die Beklagte zurecht dahingehend auf, dass sie auf die bei der Wahl abgegebenen Stimmen zurückgriff. Da hier auf die SPD-Fraktion 26.322 und auf die Klägerin 22.119 Stimmen entfielen, war der 10. Sitz der SPD-Fraktion zuzuteilen. Die von der Klägerin vorgetragenen Einwände führen zu keinem anderen Ergebnis.
Nachdem der Landesgesetzgeber den kommunalen Gremien kein bestimmtes Berechnungsverfahren vorgeschrieben hat, haben diese als Ausfluss ihrer Organisationskompetenz grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter den verschiedenen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Prinzips der repräsentativen Demokratie und des Gebots der Wahlgleichheit gerecht werdenden Berechnungsverfahren (vgl. BayVGH, U. v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 16; B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 20; B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 21 jeweils m.w.N). Entscheidet sich der Gemeinderat für ein Verfahren, ist dieses konsequent bis zur Verteilung aller Sitze anzuwenden (vgl. BayVGH, U.v. 8.5.1968 – Nr.145 IV 67 – BayVBl. 1968, 324/326).
Gewisse Abweichungen vom mathematischen Proporz treten bei jedem dieser Verteilungsverfahren auf. Die Umrechnung der Gemeinderatssitze auf Ausschusssitze führt regelmäßig nicht zu ganzen, sondern zu Bruchteilszahlen, so dass Rundungen notwendig werden. Bei jedem Berechnungsverfahren werden die Fraktionen zwangsläufig teils über-, teils unterrepräsentiert (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18.03 – juris Rn. 21). Der Kommunalgesetzgeber hat, nachdem sich mit keinem der Verfahren eine exakte Spiegelbildlichkeit der Sitzverteilung erreichen lässt, ebenso wie der Verfassungsgeber darauf verzichtet, die örtlichen Volksvertretungen auf die Wahl des jeweils „bestmöglichen“ Verfahrens festzulegen (vgl. BayVGH, B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 21; B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 18 m.w.N; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 21). Eine Korrektur aufgrund von Billigkeitserwägungen findet grundsätzlich nicht statt (vgl. BayVGH, U.v. 7.10.1992 – 4 B 19.2372 – juris Rn. 16).
Die Organisationshoheit des Gemeinderats findet nur dort ihre Grenze, wo es zu einer Überaufrundung kommt, d.h. zu einem Sprung auf die übernächste statt auf die nächsthöhere ganze Zahl. Eine derart massive Verzerrung der Größenverhältnisse lässt sich vor dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht rechtfertigen (vgl. BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 22; U.v. 8.5.2005 – 4 BV 15.201 – juris Rn. 30).
Nach diesen Maßstäben ist die Vergabe der Ausschusssitze nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren nicht zu beanstanden.
Da sich das Recht auf eine dem Spiegelbildlichkeitsgebot nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO Rechnung tragende Teilhabe an der Ausschussarbeit grundsätzlich nach der vom gegenwärtigen Gemeinderat verbindlich festgesetzten Ausschussgröße richtet (vgl. BayVGH, B.v. 26.10.2020 – 4 CE 20.2238 – juris Rn. 23), war bei der Beurteilung auf die nicht zu beanstandende Ausschussstärke von zehn ehrenamtlichen Ausschussmitgliedern zuzüglich Vorsitzendem abzustellen. Zu einer möglicherweise zu einem anderen Beurteilungsmaßstab führenden, die Organisationshoheit begrenzenden Überaufrundung ist es vorliegend weder durch das Berechnungsverfahren noch durch die Kombination von Berechnungsverfahren und Pattauflösungsregel gekommen. Die aufzurundenden Bruchteilszahlen wurden lediglich auf die nächsthöhere ganze Zahl aufgerundet. Ohnehin kann es zu einer solchen Überaufrundung bei der Anwendung des Hare-Niemeyer-Verfahrens bereits systembedingt nicht kommen (vgl. VG München, U.v. 22.6.2016 – M 7 K 15.4896 – juris Rn. 25). Der in § 6 Abs. 1 Satz 6 Geschäftsordnung geregelte Rückgriff auf die Stimmenzahl anstelle eines Losverfahrens bei der Vergabe des Restsitzes bei gleichem Anspruch ist nach Art. 33 Abs. 1 Satz 3 GO zulässig. Die Regelung ist nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs verfassungsgemäß (vgl. BayVerfGH, E.v.13.12.1974 – Vf.27 – VII – 73, BayVBl. 1975, 166/167).
Die Beklagte war auch nicht gehalten, bei der Vergabe der Ausschusssitze auf das für die Klägerin vorteilhafte Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers zurückzugreifen. Die einzelnen Fraktionen haben grundsätzlich keinen Anspruch auf die Wahl eines für sie mathematisch vorzugswürdigen Verfahrens. Der Gemeinderat ist nach der Rechtsprechung schon nicht verpflichtet, kleineren Gruppen durch die Wahl eines sie besonders begünstigenden Auswahlverfahrens überhaupt die Entsendung von Vertretern in Ausschüsse zu ermöglichen (vgl. BayVGH. B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 21 m.w.N.; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 21). Erst recht bestand daher für die Beklagte keine Verpflichtung, das Verfahrens so zu wählen, dass der Klägerin noch ein weiterer Ausschusssitz zugeteilt wird.
Einen Anspruch auf Anwendung des Verfahrens nach Sainte-Laguë/Schepers lässt sich schließlich auch nicht daraus herleiten, dass der Gesetzgeber die Anwendung dieses Verfahrens neuerdings für die Kommunalwahlen (vgl. Art. 35 Abs. 2 Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz – GLKrWG)) vorgeschrieben hat. Eine entsprechende Änderung des Art. 33 Abs. 1 GO ist gerade nicht erfolgt. Die grundsätzliche Wahlmöglichkeit zwischen den Berechnungsverfahren besteht daher weiterhin (vgl. BayVGH, B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 20; B.v. 7. 12 2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 17; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 21; vgl. auch Wolff in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand: 1.2.2021, Art. 33 GO Rn. 5a).
Soweit die Klägerin den behaupteten Verstoß gegen das Gebot der Spiegelbildlichkeit damit begründet, dass sie trotz gleicher Stärke im Gemeinderat in den Ausschüssen einen Sitz weniger als die SPD-Fraktion innehat, ist darauf hinzuweisen, dass eine vollständige Spiegelbildlichkeit auch in Bezug auf die anderen Fraktionen nicht erreicht wurde. So haben die JU-Fraktion, die VFW-Fraktion und die FDP-Fraktion (bzw. die Ausschussgemeinschaft FDP/VOLT) in den Ausschüssen jeweils einen Sitz, sind dort somit gleich stark vertreten, obwohl die JU-Fraktion im Plenum mit drei Sitzen einen Sitz mehr als die beiden anderen hat.
Eine vollständige Spiegelbildlichkeit wäre im Übrigen auch bei Anwendung der Berechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers oder d´Hondt nicht zu erreichen. Würden die Ausschusssitze nach dem von der Klägerin favorisierten Berechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers verteilt, bekäme die CSU-Fraktion 7,5% weniger als die ihr mathematisch zustehenden Sitze, die SPD-Fraktion und die Klägerin aber 3,3% mehr. Bei der Anwendung des Berechnungsverfahren nach d´Hondt bekäme die CSU-Fraktion 2,5% mehr und die SPD-Fraktion sowie die Klägerin jeweils 3,3% mehr als ihnen rechnerisch zustehen würden. Die FDP-Fraktion (bzw. die Ausschussgemeinschaft FDP/VOLT) hingegen wäre überhaupt nicht mehr im Ausschuss vertreten und bekäme 8,3% weniger als die ihr rechnerisch zustehenden Sitze. Mithin ist festzustellen, dass die größte Abweichung von den den Beteiligten rechnerisch zustehenden Sitzen bei Anwendung des Verfahrens nach Hare-Niemeyer mit 6,7% zulasten der Klägerin insgesamt am kleinsten ist.
c) Die Wahl des Berechnungsverfahrens verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot.
In der Geschäftsordnung des Gemeinderats getroffene Organisations- oder Verfahrensregelungen sind willkürlich und daher unzulässig, wenn sie sich gegen eine bestimmte politische Gruppierung richten und das alleinige oder vorrangige Ziel verfolgen, deren Tätigkeit zu beeinträchtigen oder sie als unerwünschte politische Kraft auszuschalten. Ob eine solche vom Zweck der Geschäftsordnungsautonomie nicht mehr gedeckte diskriminierende Gestaltung des ratsinternen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesses vorliegt, beurteilt sich nicht allein anhand der offiziellen Erklärungen jener Fraktionen und Wählergruppen, die sich mehrheitlich für die betreffenden Bestimmungen ausgesprochen haben. Von Bedeutung sind darüber hinaus die äußeren Umstände, die dem Erlass der Vorschrift zugrunde liegen, sowie die möglichen Sachgründe, die sich für das gewählte Regelungskonzept anführen lassen. Je stärker von einer bisher überwiegend akzeptierten Handlung abgewichen wird und je gezielter die gewählte Verfahrensgestaltung auf einen bestimmten (Ausgrenzungs-)Effekt hin zugeschnitten erscheint, desto gewichtiger müssen die sachbezogenen Argumente sein, die das Vorgehen der Ratsmehrheit rechtfertigen (vgl. BayVGH. B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 23; B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn.28; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 26, jeweils m.w.N.). Die Beweggründe der einzelnen Gemeinderatsmitglieder für die Wahl des Berechnungsverfahrens sind unerheblich, der Motivation können sowohl grundsätzliche Erwägungen wie beispielsweise die Abbildung der Mehrheit auch in Ausschüssen oder die Beteiligung möglichst vieler Parteien und Wählergruppen, aber auch eigennützige Gründe wie die Wahl desjenigen Verfahrens, das der eigenen Partei oder (kommunal-)politisch nahestehenden Parteien/Wählergruppen eine größere Zahl an Ausschusssitzen einbringt (vgl. BayVGH, B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 19; B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 22), zugrunde liegen. Auch die Beigeladenen bzw. nicht unmittelbar betroffenen Fraktionen können sich frei entscheiden, welcher politischer Konkurrent durch die Wahl des Verfahrens einen weiteren Ausschusssitz erhalten soll. Sie können daher für dasjenige Besetzungsverfahren votieren, das die ihnen jeweils politisch näherstehende Partei oder Wählergruppe begünstigt (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2020 – 4 CE 20.2166 – juris Rn. 30).
Hiernach ist eine unzulässige Diskriminierung der Klägerin nicht gegeben. Die Geschäftsordnung mit der in ihrem § 6 Abs. 1 Satz 2 enthaltenen Bestimmung zur Anwendung des Berechnungsverfahrens nach Hare-Niemeyer wurde vom Gemeinderat der Beklagten mit großer Mehrheit (19 (Ja) zu 6 (Nein) Stimmen) beschlossen. Für die Anwendung dieses Verfahrens, welches bereits in der vorangegangenen Wahlperiode eingesetzt wurde, sprechen nachvollziehbare Gründe des Minderheitenschutzes. Nach dem glaubhaften Vortrag der Beklagten sollte sichergestellt werden, dass alle Fraktionen und Gruppen einen Ausschusssitz bekommen. Dies wäre beispielsweise durch die Wahl des Verfahrens nach d´Hondt nicht der Fall gewesen. Dass dieses Motiv nur vorgeschoben wäre und mit der getroffenen Regelung stattdessen das alleinige oder vorrangige Ziel verfolgt worden wäre, die politische Arbeit der Klägerin zu beeinträchtigen, kann nicht angenommen werden. Weder den vorgelegten Unterlagen noch dem Vorbringen der Beklagten oder den Einlassungen der Beigeladenen zu 1), 2), 3), 5) und 6) lassen sich Anhaltspunkte hierfür entnehmen. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen das Willkürverbot darin zu erkennen glaubt, dass sie im Vorfeld der konstituierenden Sitzung nicht konsultiert worden sei, die Beratungsunterlagen auf das Verfahren Hare-Niemeyer und eine Ausschussgröße von zehn zugeschnitten, die Verkleinerung ohne Begründung erfolgt und Pattsituationen sowie die Effizienz der Ausschussarbeit kein Thema gewesen seien, vermag dies nicht zu überzeugen. Insofern wird auf obige Ausführungen zur formellen Rechtmäßigkeit der Regelungen bzw. zur Ausschussgröße verwiesen. Im Übrigen weist die Beklagte zurecht darauf hin, dass auch mit dem von der Beklagten geforderten Berechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers keine vollständige Spiegelbildlichkeit hätte erreicht werden können. Diesem Vortrag ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.
3. Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Antrag gestellt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO).
