Aktenzeichen B 5 E 18.494
Leitsatz
1 Es besteht im Eilverfahren kein Anordnungsanspruch, den Dienstherrn vorläufig zu verpflichten, eine Ausnahme von der einjährigen Erprobungspflicht für das am 1. Mai 2018 in Kraft getretene neue Arbeitszeitmodell des Kriminaldauerdienstes zuzulassen und zum zuvor praktizierten Schichtmodell zurückzukehren. Denn der Beamte hat keinen Anspruch auf einen bestimmten Dienstplan oder ein bestimmtes Arbeitszeitmodell. (Rn. 18, 28 und 29) (redaktioneller Leitsatz)
2 Das neue Arbeitszeitmodell verstößt auch nicht gegen Art. 3 Arbeitszeitrichtlinie, § 3 BayAzV, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn oder den Gleichheitssatz und ist auch sonst nicht ermessensfehlerhaft. (Rn. 31, 35, 36 und 38) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt, ihre Dienststelle von der Erprobungspflicht des neuen Arbeitszeitmodells, das beim Kriminaldauerdienst … (KDD …)zum 1. Mai 2018 eingeführt wurde, auszunehmen und zum zuvor praktizierten Schichtmodell zurückzukehren.
Die Antragstellerin steht als Schichtbeamtin der Kriminalpolizeiinspektion … (KPI …)im Dienst des Antragsgegners. Ab dem Jahr 2002 an leistete der KDD …, ein Kommissariat der KPI … mit derzeit 13 Beamten (u.a. der Antragstellerin), Schichtdienst in einem 12-12-Stunden Schichtrhythmus. Im April 2014 wurde von Seiten des Polizeipräsidiums Oberfranken (PP Oberfranken) auf Einhaltung der Vorgabe gedrängt, tagsüber nicht länger als zehn Stunden Dienst zu leisten. Fortan leisteten die Beamten Schichtdienst in einem bis zum 30. April 2018 genehmigten Arbeitszeitmodell, in dem tagsüber 10 bzw. 12 Stunden sowie nachts 12 Stunden Dienst verrichtet wurden. Für dieses Arbeitszeitmodell waren planmäßig folgende Dienstzeiten hinterlegt (Abkürzungen: T=Tagdienst; N=Nachtdienst, F=Frühdienst, S=Spätdienst):
T1
7-17 Uhr
10 Stunden
T2
9-19 Uhr
10 Stunden
N1
17-5 Uhr
12 Stunden
N2
19-7 Uhr
12 Stunden
T5
8-13 Uhr
5 Stunden
F
7-13 Uhr
6 Stunden
S
13-19 Uhr
6 Stunden
Als Planrhythmus war für dieses Modell vorgesehen, dass am ersten Tag ein Tagdienst geleistet werde, am zweiten Tag ein Nachtdienst, auf den zwei dienstfreie Tage folgen. Am fünften Tag begann der Planrhythmus dann von neuem. Die zwei fehlenden Stunden tagsüber wurden bei Personalmangel wochentags vom Kommissariatsleiter mit abgedeckt, während sich am Wochenende die Tagschicht bei Personalmangel auf 12 Stunden erstreckte. Dieses Dienstmodell stützte sich auf die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) vom 11. April 2003. Nachdem die EU-Arbeitszeitrichtlinie mit Novellierung der Verordnung über die Arbeitszeit für den bayerischen öffentlichen Dienst (BayAzV) zum 1. September 2007 in nationales Recht umgesetzt worden war, ermöglichte das StMI den Verbänden der Bayerischen Polizei mit Schreiben vom 31. August 2007 zur Kontinuität des derzeit praktizierten Schichtdienstes, die Vorgaben der Bekanntmachung vom 11. April 2003 bis zur Vorlage einer aktualisierten Fassung anzuwenden.
Am 12. Januar 2018 gab das StMI die Eckpunkte einer neuen Arbeitszeitregelung bekannt. Diese gab das PP Oberfranken an die betroffenen Dienststellen mit Mail vom 17. Januar 2018 weiter und regte, weil der KDD … nicht von einer Sonderregelung zur Beibehaltung der 12-Stunden Nachtdienste umfasst war, eine Abstimmung hinsichtlich eines neuen Arbeitszeitmodells an. Diese fand am 20. Februar 2018 im Rahmen eines internen Diskussionsprozesses statt, bei dem drei Modelle zur Auswahl standen (7-7-10; 6-8-10; 10-4-10). Die Mitarbeiter stimmten anschließend einstimmig für das Modell 10-4-10. Daraufhin wurde die vom KPI … übersandte individuelle Arbeitszeitregelung zur Änderung des Arbeitszeitmodells vom Behördenleiter sowie des Vorsitzenden der örtlichen Personalvertretung des PP Oberfranken am 26. März 2018 unterzeichnet. Dabei wurden ein Erprobungsjahr, beginnend am 1. Mai 2018 und endend am 30. April 2019, sowie eine Rückkehroption in das vorher praktizierte Arbeitszeitmodell mitaufgenommen.
Am 20. April 2018 wurde die Dienstvereinbarung zwischen dem StMI und dem Hauptpersonalrat beim StMI betreffend die Implementierung von Arbeitszeitmodellen im Schicht- und Wechselschichtdienst der Bayerischen Polizei unterzeichnet und trat gleichzeitig in Kraft. Sie wurde mit Mail vom 25. April 2018 an alle Dienststellen zur Umsetzung verteilt. Darin heißt es unter „II. Erprobung“ u.a.: „Für Dienststellen und Organisationseinheiten, die aktuell ein Arbeitszeitmodell mit einer Schichtdauer von über 10 Stunden praktizieren, besteht für die Dauer eines Jahres die Pflicht zur Erprobung eines Arbeitszeitmodells mit einer max. Schichtdauer von 10 Stunden.“ Der Erprobungszeitraum wurde auf ein Jahr vom 1. Mai 2018 bis zum 30. April 2019 festgesetzt.
In der Anlage zur Dienstvereinbarung sind die künftig zugelassenen Arbeitszeitmodelle aufgelistet. Liste 1 der Anlage umfasst 38 Mustermodelle, die BayAzVkonform ausgestaltet sind und von denen einige in einer 18-monatigen Pilotierungsphase bei freiwilligen Dienststellen der Bayerischen Polizei mit Wechsel- und Schichtdienst erprobt wurden. Ein Teilergebnis der Evaluation dieser Pilotierung war, dass insbesondere bei den Dienststellen mit kleinem Personalkörper die dienstbetriebliche Umsetzung der elfstündigen Mindestruhezeit wesentlich erschwert werde. Sodann wurden 15 weitere Mustermodelle in Liste 2 der Anlage zur Dienstvereinbarung entwickelt, bei denen die Mindestruhezeit um eine Stunde auf zehn Stunden verkürzt wurde. Die hierfür erforderlichen zwingenden dienstlichen Belange und gleichwertigen Ausgleichsruhezeiten sind in jedem Einzelfall dienststellenspezifisch zu begründen. Darüber hinaus können gemäß Liste 3 der Anlage eigeninitiierte Schichtdienstmodelle entwickelt werden, die die Mindestanforderungen zehn Stunden Höchstarbeitszeit und zehn Stunden Mindestruhezeit berücksichtigen. Liste 4 beinhaltet drei zugelassene „Doppelschlagmodelle“. In Liste 5 wurde für sechs Dienststellen als Sonderregelung die Beibehaltung des 12 – 12 Modells festgesetzt.
Für das neue Arbeitszeitmodell in der einjährigen Erprobungsphase bei der KDD …sind nachfolgende Dienste hinterlegt:
T1
7-17 Uhr
10 Stunden
T2
11-21 Uhr
10 Stunden
N1
17-3 Uhr
10 Stunden
N2
21-7 Uhr
10 Stunden
F
7-11 Uhr
4 Stunden
S
17-21 Uhr
4 Stunden
Als Planrhythmus ist am ersten Tag ein Tagdienst, am zweiten Tag ein Nachtdienst sowie darauf folgend zwei dienstfreie Tage vorgesehen. Am fünften Tag beginnt der Rhythmus erneut. Zusätzlich können die Dienste durch eine flexible Komponente ergänzt werden. Dies war im Mai 2018 üblicherweise die Kombination von Frühdienst mit darauf folgendem Nachtdienst (N2) als Doppelschlag am zweiten Tag.
Mit Schriftsatz vom 15. Mai 2018, eingegangen am 18. Mai 2018 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth, beantragt die Antragstellerin sinngemäß, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, eine Ausnahme von der einjährigen Erprobungspflicht für das am 1. Mai 2018 in Kraft getretene neue Arbeitszeitmodell 10-4-10 des KDD … entsprechend Liste 5 der Anlage zur Dienstvereinbarung vom 20. April 2018 unter Beibehaltung des zuvor praktizierten Arbeitszeitmodells 10-12 der KDD … zu erteilen.
Sie führt begründend an, dass die Umsetzung der Dienstvereinbarung eine Änderung ihrer gewohnten Dienstzeiten bedeute, die zu nicht unerheblichen Beeinträchtigungen des Dienstbetriebs als auch des Privatlebens führe. Die für drei Dienststellen in München erteilte Ausnahme solle im Sinne der Gleichbehandlung auch dem KDD … zustehen. Die im Voraus genannten Bedenken hätten sich bereits verwirklicht. Während zuvor vier Beamte den Dienst von 24 Stunden hätten abdecken können, würden nun sechs Beamte benötigt, was aufgrund der engen Personaldecke bereits dazu geführt habe, im Ausnahmefall auf die bisherigen Arbeitszeiten zurückzugreifen. Zudem trete eine geringere Flexibilität bei kurzfristigen Ausfällen ein. Es fielen auch deutlich mehr Überstunden an, sodass die geplanten Ruhezeiten zwischen den einzelnen Schichten nicht eingehalten werden könnten. Die Einführung des sog. „Doppelschlags“ stelle für sich bereits eine enorme physische Belastung dar.
Für den Antragsgegner erwiderte das PP Oberfranken mit Schriftsatz vom 25. Mai 2018 und beantragte,
den Antrag abzulehnen.
Aus Sicht des PP Oberfranken sei bereits fraglich, ob ein Anordnungsgrund im Sinne einer Eilbedürftigkeit vorliege. Der Antragstellerin hätte es oblegen, vor Einführung des neuen Modells einen Eilantrag zu stellen bzw. sich zumindest bei der Abstimmung über das neue Modell zu enthalten. Es fehle aber jedenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes. Die Abkehr vom bisherigen Modell im Wege einer Abstimmung über arbeitszeitrechtlich konforme Modelle zur einjährigen Erprobung mit anschließendem Rückkehrrecht sei von der grundsätzlichen Organisationshoheit des Dienstherrn umfasst. Die Umstellung sei zudem rechts- und ermessensfehlerfrei erfolgt und verletze daher die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Das beim KDD … gewählte Modell 10-4-10 sei unter die Liste 3 der Dienstvereinbarung als eigeninitiiertes Schichtdienstmodell zu subsumieren. Die darin enthaltene zwingende Verkürzung der Mindestruhezeiten sei einsatzbedingt und ergebe sich aus der zu leistenden Arbeit, insbesondere der Leichensachbearbeitung, die eine sorgfältige, oftmals lang andauernde Beschäftigung mit dem Vorgang vor Ort erfordere. Bei einer Verkürzung der Mindestruhezeit auf zehn Stunden sei zur Gewährung gleichwertiger Ausgleichsruhezeiten die Zeit der Verkürzung an die unmittelbar folgende tägliche Mindestruhezeit anzuhängen, sodass die nächste Ruhezeit auf 12 Stunden erhöht werden müsse. Diese Voraussetzungen lägen problemlos vor. Überdies betrage die Ruhezeit bei einer Kombination T1 mit F und N2 zwischen dem letzten Nachtdienst und dem ersten Tagdienst mindestens 48 Stunden, sodass ein ausreichender Ausgleich für die vorherige verkürzte Ruhezeit vorliege. Die gemäß Ziff. 3.3 der Bekanntmachung des StMI vom 11. April 2003 vorgesehene Mindestruhezeit von sieben Stunden vor Nachtschichten mit mehr als sechs Stunden, wie sie bei den klassischen Doppelschlagmodellen in Liste 4 der Anlage zur Dienstvereinbarung regelmäßig Anwendung finde, sei bei dem vom KDD … gewählten Modell gerade nicht der Regelfall. Bei der für einen Doppelschlag einzig denkbaren Konstellation des Frühdienstes mit dem Nachtdienst N2 sei in jedem Fall eine zehnstündige Ruhezeit garantiert. Eine Unterschreitung dieser Ruhezeit in Einzelfällen aufgrund eines nicht planbaren Arbeitsanfalls und der daraus resultierenden Erforderlichkeit von Überstunden bzw. aufgrund krankheitsbedingter kurzfristiger Ausfälle stelle eine von der geltenden Regelungslage nicht erfasste Ausnahme dar. Dies ändere aber nichts an der grundsätzlich konformen Ausgestaltung des Arbeitszeitmodells.
Hierauf antwortete die Antragstellerin mit zwei Schriftsätzen vom 5. Juni 2018. Dabei wurde mittels Vorlage des Dienstplans für den Monat Mai 2018, der die jeweils geleisteten Dienstzeiten enthält, auf die von den 13 KDD-Beamten in diesem Monat insgesamt geleisteten Überstunden in Höhe von 90:59 Stunden verwiesen, obwohl an zehn Tagen Arbeitsausgleich in Anspruch genommen worden sei. Zudem habe an einem Tag (5. Mai 2018) aufgrund einer Personalknappheit auf den vor dem 1. Mai 2018 praktizierten Zwölf-Stunden Dienst zurückgegriffen werden müssen. Die Personalstärke beim KDD … betrage aktuell 12,25 Beamte, die auf vier Dienstgruppen aufgeteilt seien und bei einer Mindeststärke von zwei Beamten den Dienst rund um die Uhr abdecken müssten. Die Personalstärke werde durch Krankheiten, Lehrgänge, Abordnungen und Sondereinsätze außerplanmäßig reduziert. Zudem müsse in Ferienzeiten möglichst vielen Beamten mit schulpflichtigen Kindern ermöglicht werden, ihren Urlaub einzubringen, was schon bisher zu Problemen geführt habe. Daher sei kein anderes Arbeitszeitmodell als das bisher praktizierte annähernd geeignet, die erforderliche Flexibilität zu ermöglichen und gleichzeitig eine große Arbeitszufriedenheit zu gewährleisten. Bislang seien fast ausschließlich die Dienste T1, T2, N1, N2 umgesetzt worden, während die Dienstzeiten F und S selten zur Anwendung kämen. Da nach den Vorgaben des StMI ein konformes Schichtmodell habe ausgewählt werden müssen und die Pilotmodelle für das KDD … nicht geeignet seien, sei die Wahl gezwungenermaßen auf das Modell 10-4-10 gefallen. Alle anderen Modelle würden noch größere Nachteile mit sich bringen. Zudem hätte die Praxis zwischenzeitlich gezeigt, dass ein Tagdienst T1 (7-17 Uhr) aufgrund der niedrigen Personalstärke nur selten durchgeführt werden könne, sodass in vielen Fällen auf den Tagdienst T2 (11-21 Uhr) ausgewichen worden sei, auf den der Frühdienst F (7-11 Uhr) am nächsten Morgen folgt und schließlich am gleichen Abend der Nachtdienst N2 (21-7 Uhr). Die Eilbedürftigkeit der Rückkehr zu den bis zum 30. April 2018 geregelten Dienstzeiten sei aus diversen Gründen erforderlich, um Nachteile abzuwehren. Dies seien insbesondere die vermehrt anfallenden Überstunden sowie die Verkürzung der Ruhezeiten zwischen zwei Dienstzeiten. Zudem werde der Überstundenabbau erschwert, da innerhalb von 24 Stunden drei Dienstzeiten mit dem erforderlichen Personal abgedeckt werden müssten und demzufolge weniger Beamte frei nehmen könnten. Die vermehrten Dienstantritte führten zu einer Erhöhung der Fahrten zum bzw. vom Dienst und dadurch ebenfalls verminderten Ruhezeiten. Auch sei durch die Umstellung des gewohnten Dienstrhythmus die Vereinbarkeit von Beruf und Familie nicht mehr im gleichen Maße gewährleistet. Die mit den bisherigen Dienstenden von 19 Uhr gewohnten familiären und sozialen Kontakte könnten nicht mehr im gleichen Maße wahrgenommen werden bei einem Tagesdienst bis 21 Uhr. Zudem führe die Einhaltung der Mindeststärke zu einem vermehrten Personalansatz und größerem Planungsaufwand aufgrund häufigerer Dienstzeitenwechsel. Die dadurch anfallenden Überschneidungen würden auch zu fehlenden Arbeitsmitteln führen und es bestehe die Gefahr des Informations- und Qualitätsverlustes durch die zusätzlichen Schnittstellen. Der Doppelschlag beinhalte eine höhere körperliche Belastung. Schließlich führe das Schichtmodell zu einer mangelnden Flexibilität bei dem Ausfall eines Kollegen. Diese Nachteile hätten sich bereits in der kurzen Zeitspanne bis zur Antragstellung gezeigt.
Es habe im Übrigen nie eine Abstimmung gegeben, in der die Beamten zwischen der Beibehaltung des vorherigen Dienstzeitenmodells und einem der neuen Modelle hätten entscheiden können. Die Beibehaltung der bis dato bestehenden Dienstzeiten sei von allen bevorzugt und nachdrücklich gewünscht gewesen. Der Eilantrag vor Einführung des Modells sei unterblieben, da die Beamten aufgrund der auf ein Jahr begrenzten Erprobungspflicht guten Willens gewesen seien, ein konformes Modell zu erproben, um alle seine Vor- und Nachteile durch die Umsetzung in der Praxis besser bewerten zu können. Aufgrund der praktischen Erfahrungen hätten sich nun alle Beamten des KDD … dazu entschieden, die nach ihrem Empfinden unzumutbare Situation schnellstmöglich zu beenden. Der Eilantrag richte sich nicht gegen die Dienstvereinbarung an sich, sondern gegen die verwehrte Ausnahmegestattung von der Erprobungspflicht. Zudem hätte das bisher praktizierte Wechselschicht-System des KDD … im Gegensatz zu den in Liste 5 der Anlage angeführten Modellen den Vorteil, dass tagsüber nur 10 Stunden gearbeitet würde. Die Nichterteilung der Ausnahmegenehmigung sei nicht nachvollziehbar und verletze die Antragstellerin in ihren Rechten. Eine nach vier Wochen nach Beginn der Erprobungsphase durchgeführte Evaluation unter den Beamten des KDD … habe zu dem Ergebnis geführt, dass unter den aktuellen Umständen auch die geplante Erprobungsphase bzw. die Erprobungspflicht inakzeptabel erschiene.
Dem entgegnete das PP Oberfranken mit Schriftsatz vom 21. Juni 2018. Der KDD …habe in den Jahren 2015 bis 2018 über eine durchschnittliche Personalstärke von 12,19 Beamten im Wechselschichtdienst verfügt. Im Vergleich zu den übrigen drei Kriminaldauerdiensten im Bereich des Polizeipräsidiums Oberfranken weise … damit im Juni 2018 die höchste bzw. im Mai 2018 die zweithöchste verfügbare Personalstärke auf. Unabhängig von jedweder Arbeitszeitgestaltung gingen mit dem kurzfristigen Ausfall eines oder mehrerer schichtdienstleistender Beschäftigter Besonderheiten in Bezug auf die Dienstverrichtung einher, sodass im Einzelfall vom Regeldienstplan abgewichen werden müsse. Im Mai 2018 sei die Anzahl der genehmigten und eingebrachten Urlaubstage während der Pfingstferien außergewöhnlich hoch gewesen. Zeitweise hätten sich bis zu fünf Beamte gleichzeitig in urlaubsbedingter Abwesenheit befunden. Dies habe selbstverständlich Auswirkungen auf die Dienstplanung und die Belastung der Kolleginnen und Kollegen durch Überstunden. An 31 Tagen seien trotz vielfältiger Abwesenheiten bei 193 geleisteten Diensten lediglich 36 Dienste mit Überstunden angefallen. Daher werde mangels Vergleichsmöglichkeiten mit dem bisher praktizierten Modell davon ausgegangen, dass die geltend gemachte unzumutbare Arbeitssituation in gewissem Maße durch die überproportionale Einbringung von Urlaubstagen und Arbeitszeitausgleich selbst zu verantworten sei. Auch seien unter den angefallenen Überstunden zusätzliche Stunden erfasst, die aufgrund von erforderlichen Sachbehandlungen angefallen seien, die nicht während der planmäßigen Dienstzeit im Einzelfall abgeschlossen werden konnten bzw. nicht an die Nachfolgeschicht übergeben worden sind. Der Argumentation, die Dienstzeit T1 könnte aufgrund der niedrigen Personalstärke nur selten durchgeführt werden, könne nicht gefolgt werden. Es habe an einigen Tagen hingegen eine deutliche Überschreitung der Mindeststärke gegeben.
Mit Schriftsätzen vom 3. Juli 2018 und 11. Juli 2018 äußerten sich die Beteiligten ergänzend zur Sache.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird entsprechend § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die Gerichtsakte mit den gewechselten Schriftsätzen und die jeweils vorgelegten Unterlagen verwiesen.
II.
1. Das Gericht legt das Begehren der Antragstellerin dahingehend aus, den Antragsgegner vorläufig zu verpflichten, eine Ausnahme von der einjährigen Erprobungspflicht für das am 1. Mai 2018 in Kraft getretene neue Arbeitszeitmodell 10-4-10 des KDD … entsprechend Liste 5 der Anlage zur Dienstvereinbarung zwischen dem StMI und dem Hauptpersonalrat des StMI vom 20. April 2018 zu erteilen und zum zuvor praktizierten 10-12 Schichtmodell zurückzukehren.
2. Der so verstandene Antrag ist wohl zulässig, jedoch unbegründet.
a) Die Antragstellerin begehrt ersichtlich eine Regelungsanordnung, da sie eine vorläufige Veränderung des status quo zur Abwendung wesentlicher Nachteile beabsichtigt (Happ in Eyermann, Kommentar zur VwGO, 14. Auflage, § 123, Rn. 23).
b) Die Antragstellerin kann sich dabei wohl auf eine Antragsbefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO analog berufen, da ein Anspruch auf eine Ausnahme von der Erprobungspflicht durch die Reduzierung des Ermessens des Dienstherrn auf Null nach ihrem schlüssigen Vortrag zumindest möglich erscheint. Die Reduzierung könnte zum einen durch einen Verstoß des neuen Arbeitszeitmodells gegen Art. 3 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (Abl. Nr. 1.299 S.9, im Folgenden: Arbeitszeitrichtlinie) und § 3 der Verordnung über die Arbeitszeit für den Bayerischen öffentlichen Dienst (BayAzV) vom 25.7.1995 (GVBl. 1995, 409) in seiner aktuellen Fassung begründet sein. Die Antragstellerin macht insoweit geltend, dass durch die neuen Dienstzeiten die Gefahr des Anhäufens von Überstunden bestehe, die zum Unterschreiten der Ruhezeiten führen könne. Überdies könnte die Antragstellerin auch einen eigenen Anspruch auf ein bestimmtes Schichtdienstmodell haben. Ferner erscheint ein Anspruch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) möglich. Zumindest lässt sich eine Verletzung möglicher subjektiv-öffentlicher Rechte nicht gänzlich ausschließen.
Zudem steht der Antragsbefugnis der auch im öffentlichen Recht allgemein gültige Grundsatz von Treu und Glauben gemäß § 242 BGB nicht entgegen. Der Verzicht auf einen Eilantrag bei Gericht vor der Einführung des neuen Schichtdienstmodells und die Stimmabgabe in der dienststelleninternen Abstimmung des KDD … am 20. Februar 2018 für das neu eingeführte Arbeitszeitmodell stellen kein widersprüchliches Verhalten der Antragstellerin dar. Sie konnte insoweit glaubhaft machen, dass der Abstimmung vorhergehend von allen Beteiligten die Beibehaltung des alten Arbeitszeitmodells versucht wurde und vorrangig gewünscht war und die Entscheidung für das neue Modell lediglich aus der Alternativlosigkeit bzw. dem Zwang, ein neues Dienstzeitmodell einführen zu müssen, getroffen wurde.
c) Der Antrag ist aber jedenfalls unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Regelungsanordnung). Voraussetzung ist hierbei, dass die Antragstellerin das Bestehen eines zu sichernden Rechts, den sogenannten Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, den sogenannten Anordnungsgrund, glaubhaft macht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Maßgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Über den Erfolg des Antrags ist aufgrund einer im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung zu entscheiden. Ergibt die überschlägige rechtliche Beurteilung auf der Grundlage der verfügbaren und von der Antragstellerin glaubhaft zu machenden Tatsachenbasis, dass von überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen ist, besteht regelmäßig ein Anordnungsanspruch. Ein Anordnungsgrund setzt voraus, dass es der Antragstellerin unter Berücksichtigung ihrer Interessen unzumutbar ist, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, § 123 RdNr. 26).
aa) Die von der Antragstellerin vorgebrachten nachteiligen Wirkungen begründen keinen Anordnungsanspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der einjährigen Erprobungspflicht des neuen Arbeitszeitmodells und auf eine damit verbundene Rückkehr zum alten Arbeitszeitmodell. Derzeit ist jedenfalls von keinen überwiegenden Erfolgsaussichten einer Klage in der Hauptsache auszugehen.
Die Antragstellerin könnte zwar dem Grunde nach einen möglichen (Anordnungs-) Anspruch darauf stützen, dass durch den bestehenden Zustand ihr zustehende subjektive Rechte – die sich hier aus dem Drittschutzcharakter der zu prüfenden Normen ergeben können – verletzt sein könnten. Eine derartige Rechtsverletzung liegt aber nicht vor. Die beabsichtigte Veränderung des Arbeitszeitmodells stellt eine Organisationsentscheidung des Dienstherrn dar, auf die kein Rechtsanspruch besteht. Da es sich dabei vielmehr um eine Ermessensentscheidung handelt, kann die einstweilige Regelung nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null erlassen werden, da es anderenfalls an einem zu regelnden Anspruch fehlt (BVerwG, B.v 16.8.1978 – 1 WB 112/78 – juris Rn. 16). Für ein zwingend in eine Richtung auszuübendes Ermessen ist allerdings nichts ersichtlich. Selbst unter Annahme des Anordnungsanspruchs als ein subjektiv-öffentliches Recht der Antragstellerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (Schoch in Schoch/Schneider/Bier, Kommentar zur VwGO, § 123, Rn. 160 ff.) scheidet ein solcher Anspruch insbesondere aufgrund der Rechtmäßigkeit des eingeführten Probemodells aus.
(1) Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf ein bestimmtes Arbeitszeitmodell. Insbesondere fehlt es hierfür an einem subjektiv-öffentlichen Recht, das nach der Schutznormtheorie den Individualinteressen der Antragstellerin zu dienen bestimmt ist.
Zunächst ist festzustellen, dass die BayAzV den konkreten Umfang der Dienstleistungspflicht in zeitlicher Hinsicht festlegt. Die Dienstleistungspflicht wird durch den vom Dienstherrn erstellten Dienstplan nach Ort und Zeit konkretisiert. Mit dem Dienstplan bestimmt der Dienstherr, wann und wo der Beamte seinen Dienst zu verrichten hat. Die Einteilung der Dienstzeit unterliegt der Organisationsgewalt des Dienstherrn und stellt für den Beamten eine Konkretisierung der Dienstleistungspflicht durch innerdienstliche Weisung dar. Die Aufstellung eines Dienstplans dient in erster Linie der Organisation innerbehördlicher Arbeitsabläufe. Daher handelt es sich bei einem Dienstplan sowie dessen Änderung um eine innerbehördliche Maßnahme, die den Beamten in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung betrifft. Bei der Aufstellung des Dienstplans stehen behördliche Erfordernisse im Vordergrund. Private Belange der Behördenmitarbeiter können hierbei nur insofern berücksichtigt werden, als behördliche Interessen dem nicht entgegenstehen. Die Auswirkungen auf den Tagesablauf des betroffenen Beamten stellen nur eine tatsächliche Nebenfolge dar. Die Festlegung der Dienstzeit ist eine Bestimmung, die ihrer Zielrichtung nach nicht in bestehende Rechte der davon betroffenen Beamten eingreift; sie ist vielmehr in die allgemeine Arbeitszeitregelung „eingebettet“. Deshalb besteht kein Anspruch auf Aufstellung eines bestimmten Dienstplans (BayVGH, B.v. 1.7.2016 – 3 ZB 13.611 – juris Rn. 12; BVerwG, U.v. 1.4.2004 – 2 C 14/03 – juris Rn. 17; OVG NW, U.v. 11.8.2006 – 1 A 2650/05 – juris).
Somit hat die Antragstellerin auch keinen Anspruch auf Rückkehr zum bisher praktizierten 10-12 Modell. Bei der konkreten Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses kommt dem Dienstherrn grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum zu. Grundsätzlich liegt es im Organisationsermessen des Antragsgegners, wie er im Einzelnen gesetzeskonform die Arbeitszeiten der Beamten regelt. Zu diesem Zweck hat er die Dienstvereinbarung am 20. April 2018 mit dem Personalrat gem. Art. 73 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) i.V.m. Art. 75 Abs. 4 BayPVG geschlossen. Auch die Befreiung von 6 Dienststellen vom Erprobungsjahr in Liste 5 der Anlage zur Dienstvereinbarung und die dortige Beibehaltung des 12-12 Modells, das nach Ziffer 3.3 Satz 4 der Bekanntmachung des Innnenministeriums vom 11. April 2003 weiter zugelassen wird, verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten, da sie keinen Anspruch auf ein bestimmtes Arbeitszeitmodell hat.
(2) Im Übrigen ergibt sich auch kein Anspruch aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 3 der Arbeitszeitrichtlinie sowie gegen § 3 BayAzV, der sodann zu einer Ermessensreduzierung auf Null führen würde. Das derzeit praktizierte Arbeitszeitmodell entspricht den rechtlichen Vorgaben, sodass eine Verletzung subjektiv öffentlicher Rechte der Antragstellerin nicht vorliegen kann.
Die Kammer geht hierbei davon aus, dass Art. 3 Arbeitszeitrichtlinie und deren landesgesetzliche Umsetzung in § 3 BayAzV subjektive Rechte der Antragstellerin begründen, da sie im Sinne der sog. Schutznormtheorie (auch) dazu bestimmt sind, Individualinteressen zu dienen und der Antragstellerin die Rechtsmacht verleihen, diese auch durchzusetzen.
Die Antragstellerin hat sich auf die vermehrt anfallenden Überstunden berufen, die zu einer Verkürzung der Ruhezeiten führen sollen. Gemäß dem eingeführten Schichtdienstmodell und den möglichen Schichtabfolgen liegt keine Unterschreitung der gesetzlichen Ruhezeiten vor.
Den Angaben der Beteiligten zufolge hat sich bei der KDD …als Regelabfolge der Dienstschichten die Kombination T2 (11-21 Uhr), gefolgt von F (7-11 Uhr) am darauffolgenden Tag und N2 (21-7 Uhr) am selben Tag als sog. „Doppelschlag“ herausgearbeitet. Dabei belaufen sich die Ruhezeiten zwischen den einzelnen Schichten auf jeweils 10 Stunden. Dies entspricht der in der Dienstvereinbarung vom 20. April 2018 geregelten verkürzten Ruhezeit, die nach Art. 17 Abs. 3 c) Arbeitszeitrichtlinie sowie Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayAzV als Ausnahme zulässig ist, wenn im Einzelfall zwingende dienstliche Belange dies erfordern und gleichwertige Ausgleichsruhezeiten gewährt werden. Die verkürzten Ruhezeiten wurden von Seiten des Antragsgegners dienststellenspezifisch begründet. Demnach sei die verkürzte Ruhezeit einsatzbedingt und ergebe sich aus der zu leistenden Arbeit der KDD …, insbesondere der Leichensachbearbeitung, die eine sorgfältige, oftmals lang andauernde Beschäftigung mit dem Vorgang vor Ort erfordere. Dies deckt sich mit den Angaben der Antragstellerin über den vermehrten Anfall von Überstunden, die besonders durch die fertigzustellenden Arbeiten bei Dienstwechsel anfielen. Darüber hinaus steht den Beamten nach Ableistung einer Regelschichtabfolge eine Ausgleichsruhezeit von 52 Stunden zur Verfügung. Somit entspricht das eingeführte Schichtmodell den gesetzlichen Voraussetzungen. Selbst bei einer durch den vermehrten Anfall von Überstunden einsetzenden Unterschreitung der Mindestruhezeit, die nicht dem vorgesehenen Regelfall entspricht, kann zum einen aufgrund der dienststellenspezifischen Besonderheiten und zum anderen vor allem wegen der ausreichenden Ausgleichsruhezeiten von einer Einhaltung der europa- und landesrechtlichen Vorgaben ausgegangen werden. Dies wird unter Heranziehung der bisher praktizierten Bekanntmachung des StMI vom 11. April 2003 besonders deutlich, in der in Ziffer 3.3 vor Nachtschichten mit mehr als sechs Stunden eine Ruhezeitverkürzung auf sieben Stunden als bislang zulässig erachtet wurde.
Für das Gericht ist angesichts der Personalstärke des KDD … von derzeit 12,25 Beamten, die auf die einzelnen Schichten aufgeteilt werden, nicht erkennbar, dass auf lange Zeit gesehen die gesetzlichen Voraussetzungen nicht einzuhalten wären. Bei der dargestellten Abfolge der einzelnen Schichten werden für einen einmaligen Durchgang des Schichtplans innerhalb von vier Tagen acht Beamte benötigt, da pro Schicht jeweils zwei Beamte tätig sein müssen. Somit besteht die Möglichkeit, dass bis zu vier Personen zeitgleich – unabhängig vom jeweiligen Grund – abwesend sein können und der Dienstbetrieb grundsätzlich ohne den Anfall von Überstunden weiterhin möglich ist. Daher ist keine Verletzung aufgrund einer verkürzten Ruhezeit zu befürchten.
(3) Auch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn lässt sich kein subjektiv öffentliches Recht der Antragstellerin zur Rückkehr zum alten Dienstmodell herleiten. Gegenstand der Fürsorgepflicht ist allein der Schutz konkreter Rechtsgüter wie des Lebens und der Gesundheit der Beamten (OVG NW, U.v. 22.5.1980 – 12 A 1415/78 – juris). Eine Verletzung des Schutzes der Gesundheit wurde von der Antragstellerin nicht vorgetragen und ist nicht ersichtlich. Die mit der Einführung des neuen Schichtdienstmodells angeführte höhere physische Belastung und der vermehrte Anfall von Überstunden erreichen nicht die Erheblichkeitsschwelle, um eine Gefährdung der Gesundheit der Dienstschichtleistenden zu begründen. Etwaige weitere Nachteile, wie beispielsweise die Einschränkung des Kontakts mit der Familie und anderen sozialen Kontakten im zeitlichen Umfang sind nicht ausreichend.
(4) Eine Ermessensreduzierung aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG als subjektiv-öffentliches Recht scheidet ebenfalls aus. Art. 3 GG statuiert das Verbot, wesentlich Gleiches sachwidrig ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet also, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, wesentlichen Unterschieden hingegen normativ Rechnung zu tragen. Er stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint (BVerwG, B.v. 10.4.2017 – 2 B 37/16 – juris Rn. 14; BVerfG, B.v. 30.9.1987 – 2 BvR 933/82 – juris).
Die Antragstellerin begehrt zwar ausdrücklich eine Gleichbehandlung des KDD …mit den in Liste 5 der Anlage zur Dienstvereinbarung genannten Dienststellen. Es fehlt aber vollständig an der Glaubhaftmachung, aus welchen Gründen eine Gleichbehandlung zwingend geboten ist.
(5) Selbst unter Annahme des Anordnungsanspruchs als ein subjektiv-öffentliches Recht der Antragstellerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Entscheidung des Dienstherrn zur Einführung des neuen Arbeitszeitmodells erfolgte unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens und zweckentsprechendem Gebrauch des Ermessens nach § 114 Satz 1 VwGO, sodass es an einer Verletzung der Antragstellerin fehlt. Insbesondere entsprechen die Dienstvereinbarung, die zur Verfügung gestellten Mustermodelle sowie das von der KDD … eigeninitiierte Schichtdienstmodell den gesetzlichen Vorschriften, sodass auch insoweit kein Ermessensfehler durch die Einführung ersichtlich ist.
(a) Zunächst entspricht das bei der KDD … eingeführte Arbeitszeitmodell den zeitlichen Vorgaben der Dienstvereinbarung. Es handelt sich um ein eigeninitiiertes Arbeitszeitmodell, dass den in Liste 3 der Dienstvereinbarung enthaltenen Mindestvoraussetzungen von 10 Stunden Höchstarbeitszeit sowie 10 Stunden verkürzter täglicher Mindestruhezeit entspricht.
(b) Diese in der Dienstvereinbarung enthaltenen Vorgaben entsprechen selbst auch den gesetzlichen Voraussetzungen. Hinsichtlich der Mindestruhezeit wurde – wie bereits erläutert – eine Ruhezeitverkürzung auf 10 Stunden unter dienststellenspezifischer Begründung und ausreichenden Ausgleichsruhezeiten durch die Dienstvereinbarung gewährt. Überdies entspricht das eingeführte Arbeitszeitmodell auch den gesetzlichen Voraussetzungen an die zulässige Höchstarbeitszeit. Dabei hat das StMI von der Befugnis in § 9 Abs. 1 Satz 4 BayAzV Gebrauch gemacht und die tägliche Höchstarbeitszeit im Schichtdienst auf 10 Stunden erhöht. Die zeitlichen Vorgaben, auf denen das eingeführte Arbeitszeitmodell beruht, sind somit gesetzeskonform.
(c) Auch im Übrigen sind keine Ermessensfehler des Dienstherrn erkennbar. Durch die Dienstvereinbarung wurden den Dienststellen in Liste 1 der Anlage zur Dienstvereinbarung 38 Mustermodelle zur Verfügung gestellt, die ohne Ausnahmegewährung ersichtlich den europa- und landesrechtlichen Vorgaben entsprechen. Des Weiteren beinhaltet Liste 2 der Anlage zur Dienstvereinbarung weitere 15 Mustermodelle, bei denen die Mindestruhezeit um 1 Stunde auf 10 Stunden gem. § 3 Abs. 2 Satz 1 BayAzV verkürzt worden ist. Darüber hinaus wurde in Liste 3 die Möglichkeit zur Entwicklung eigeninitiierter Modelle mit 10 Stunden Höchstarbeitszeit sowie 10 Stunden verkürzter täglicher Mindestruhezeit zur Verfügung gestellt. Damit eröffnete das StMI den Dienststellen zahlreiche gesetzeskonforme Möglichkeiten, aus denen die tätigen Beamten ein für die jeweilige Dienststelle passendes Schichtdienstmodell auswählen konnten.
Auch die in der Dienstvereinbarung angeführten ausschlaggebenden Gesichtspunkte der Stärkung der Vereinbarkeit des Polizeiberufs mit Pflege und Familie sowie des Gesundheitsschutzes durch eine Verkürzung der Höchstschichtzeiten stellen ordnungsgemäße Ermessenserwägungen dar.
Hinzu kommt, dass die Dienstvereinbarung nach einem Jahr eine Überprüfung vorsieht und die Möglichkeit zur Rückkehr zum vorher praktizierten Modell gestattet. Insofern kann zu diesem Zeitpunkt eine erneute Überprüfung des Vorliegens der Voraussetzungen für eine Ausnahmegewährung stattfinden. Sollte sich nach dem Erprobungszeitraum aufzeigen, dass die ausgewählten Schichtdienstmodelle zu weiterem Unmut unter den Polizeibeamten und einem dauerhaften Anfall von Überstunden führen, die aufgrund der mangelnden Flexibilität – v.a. bei unvorhergesehen Erkrankungen – nur erschwert abbaubar sind, ist davon auszugehen, dass der Dienstherr weitere Überlegungen anstoßen wird und voraussichtlich eine Rückkehr zum zuvor praktizierten Arbeitszeitmodell bevorzugen wird.
Allerdings hat der Antragsgegner durch die den tätigen Beamten eingeräumte eigene Auswahlmöglichkeit eines passenden Schichtdienstmodells sowie dem vorläufig einjährigen Erprobungszeitraums derzeit sein Organisationsermessen ordnungsgemäß ausgeübt, sodass ein subjektiv-öffentlicher Anspruch auf ermessenfehlerfreie Entscheidung ebenfalls ausscheiden muss.
Überdies ist bei den bisher angefallenen Überstunden anzumerken, dass sich diese vor allem auf einen relativ kurzen Zeitraum konzentrierten, in dem ferienbedingte Besonderheiten auftraten. Es ist daher derzeit nicht absehbar, wie sich der Überstundenanfall auf einen längeren Zeitraum entwickeln wird. Darüber hinaus wurden keine Angaben vorgebracht, die einen Vergleich der Überstunden zum vorherigen Modell ermöglichen.
bb) Ferner konnte die Antragstellerin auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft machen. Dieser liegt vor, wenn die Regelung eines vorläufigen Zustandes „vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint“. Der Anordnungsgrund besteht in der Dringlichkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Rechtsschutzgewährung. Die Notwendigkeit der Regelung eines vorläufigen Zustandes zur Nachteilsabwehr oder zur Verfolgung sonstiger Zwecke steht im Dienste des – ansonsten gefährdeten – materiellen Anspruchs. Das besondere Dringlichkeitsinteresse ist dabei anhand der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen (BayVGH, B.v. 26.11.1993 – 12 CE 93.3058).
Mangels eines zu sichernden Anordnungsanspruchs fehlt es denknotwendig an der Dringlichkeit der zu treffenden Regelung. Auch unter der Annahme des Vorliegens eines Anordnungsanspruchs kann sich die Antragstellerin zwar darauf berufen, dass eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr rechtzeitig vor Ablauf des einjährigen Probezeitraums zu erwarten sein wird. Im Weiteren reichen die von der Antragstellerin glaubhaft gemachten nachteiligen Auswirkungen des Arbeitszeitmodelles auf den Arbeitsalltag sowie das Privatleben wohl nicht aus, um wesentliche Nachteile zu begründen.
Darüber hinaus liegt ein Verstoß gegen das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache vor, da die begehrte Regelungsanordnung den Wirkungen einer Leistungsklage in der Hauptsache gleich kommt. Ausnahmsweise darf dieses Verbot durchbrochen werden, wenn der Rechtsschutz in der Hauptsache zu spät käme und dies für die Antragstellerin zu schlechthin unzumutbaren Nachteilen führen würde, die sich auch bei einem späteren Erfolg im Hauptsacheverfahren nicht mehr abwenden oder ausgleichen ließen. In derartigen Fällen ist eine Vorwegnahme der Hauptsache durch die in Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) verbürgte Effektivität des Rechtsschutzes geboten. Zwar kann, wie bereits festgestellt, eine Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht vor Ablauf des Probejahres erlangt werden. Die Antragstellerin konnte aber im Weiteren nicht glaubhaft machen, worin die Unzumutbarkeit der zu erwartenden Nachteile liegt. Da die Antragstellerin in einem Schichtdienstmodell arbeitet, das ersichtlich den Voraussetzungen des Europarechts und der Bayerischen Arbeitszeitverordnung entspricht, ist eine weitere Tätigkeit nicht unzumutbar.
3. Die Antragstellerin trägt als Unterlegene die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt bei Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, Anhang).
