Aktenzeichen 5 PO 208/20
Leitsatz
1. Ein Informationsanspruch der Personalvertretung ist nach § 68 Abs 2 ThürPersVG alter (und neuer) Fassung (juris: PersVG TH 2012 bzw. PersVG TH 2019) soweit gegeben, als sie Auskünfte von Seiten der Dienststelle benötigt, um die ihr obliegenden Aufgaben, eine allgemeine Aufgabe oder eine Aufgabe in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit, uneingeschränkt wahrnehmen zu können. Der Informationsanspruch des Personalrats ist streng aufgabenbezogen (im Anschluss an: BVerwG, Beschluss vom 19.12.2018 – 5 P 6/17 -, juris Rn. 16).(Rn.42)
2. Soweit eine Maßnahme der Dienststelle in den Aufgabenbereich der Personalvertretung fällt, gebietet die durch das Gesetz vorausgesetzte, durch gegenseitiges Vertrauen und Offenheit geprägte Partnerschaft zwischen Personalvertretung und Dienststelle, dass die Personalvertretung vorzeitig in allen Angelegenheiten unterrichtet wird, die in ihre Zuständigkeit fallen. Ein Auskunftsanspruch ist bereits dann gegeben, wenn eine gewisse Wahrscheinlichkeit für einen Zusammenhang mit Aufgaben der Personalvertretung besteht. Die Personalvertretung kann ihr Überwachungsrecht nicht ausüben, wenn sie nicht von – auch nur von der Dienststelle beabsichtigten – Maßnahmen weiß (im Anschluss an: BVerwG, Beschluss vom 28.6.2013 – 6 PB 8/13 – BeckRS 2013, 53026, beck-online Rn. 5 ff.).(Rn.44)
3. Die Unterrichtung muss zu einem Zeitpunkt erfolgen, in dem die beabsichtigte Maßnahme auch gestaltungsfähig ist, d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem die Personalvertretung noch Einfluss auf die zu treffende Maßnahme ausüben kann.(Rn.68)
4. Es bestand eine Unterrichtungspflicht der Dienststellenleitung von Thüringen-Forst – Anstalt des öffentlichen Rechts gegenüber der zuständigen Personalvertretung über die die Haushalts- und Personalplanung der kommenden Jahre bestimmenden Maßnahmepläne “Waldumbau” und “Borkenkäferbekämpfung”, nicht hingegen über das Konzeptpapier “Das grüne Herz stirbt”, dem lediglich der Charakter einer noch nicht abgestimmten Vorstudie zukam und in die Maßnahmepläne einfloss.(Rn.70)
Verfahrensgang
vorgehend VG Meiningen, 18. Februar 2020, 3 P 1184/19 Me, Beschluss
Tenor
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 18. Februar 2020 – 3 P 1184/19 Me – wird abgeändert und der Antrag des Antragstellers auf Feststellung, dass ihm der Erstentwurf „Das grüne Herz stirbt“ vorzulegen gewesen wäre, abgelehnt.
Im Übrigen wird die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 18. Februar 2020 – 3 P 1184/19 Me – zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Die durch das Thüringer Gesetz über die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts „ThüringenForst“ vom 25.10.2011 gegründete Beteiligte und deren Gesamtpersonalrat, der Antragsteller, streiten darüber, ob der Antragsteller über Entwürfe zu Maßnahmeplänen für den Waldumbau in Thüringen vor Übergabe an das Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft hätte unterrichtet werden müssen.
Infolge der Stürme, sommerlicher Dürreperioden und des Borkenkäferbefalls in den vergangenen Jahren ergab sich eine breite öffentliche Diskussion über eine Neuausrichtung der Thüringer Forstwirtschaft. In diesem Zusammenhang und in Zusammenarbeit mit dem Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft (TMIL) erstellte die Beteiligte seit 2018 Maßnahmepläne und Sonderprogramme.
Auf einer Sitzung des Verwaltungsrates am 10.10.2018 sagte der Vorstand der Beteiligten zu, ein Konzept für einen Waldumbau vorzulegen. In der Folge ergab sich ein vielfältiger Informations- und Meinungsaustausch auf verschiedenen Ebenen zwischen der Beteiligten und dem TMIL. Nach der im Verfahren vorgelegten Behördenakte übersandte das TMIL der Beteiligten unter dem 11.04.2019 mit dem Betreff „Konzept Borkenkäferbewältigung“ und „Analyse Waldschutzsituation“ erste Entwürfe von Konzeptpapieren mit der Bitte um Mitarbeit. Hierunter befindet sich der Entwurf eines Dokumentes, das mit „Das grüne Herz stirbt“ überschrieben ist und eine Analyse, den Ist-Zustand, die Ziele, Strategien und Maßnahmen zur Sanierung des befallenen Waldes und eines geordneten Waldumbaus enthält; danach müssten unter anderen Personalkapazitäten umverteilt bzw. zusätzliche Kapazitäten geschaffen werden. Für den Freistaat Thüringen solle ein Sonderprogramm für den Waldumbau erarbeitet werden. Dem Protokoll einer Dienstberatung „Forst“ am 15.04.2019 war eine um die erforderlichen Personal- und Sachkosten für zusätzliche hoheitliche und forstpolitische Maßnahmen ergänzte Fassung dieses Dokumentes „Das grüne Herz stirbt (Aufruf zum Wald retten)“ beigefügt. Per E-Mail vom 23.04.2019 übersandte der Vorstand der Beteiligten dem TMIL den ergänzten Grobentwurf eines Sonderprogramms „Waldumbau 2035“. Weiterhin übergab am 22.05.2019 der Vorstand der Beteiligten dem TMIL das Sonderprogramm „Borkenkäfer“ mit Ausführungen zum Mehrbedarf an Personal- und Sachmitteln im hoheitlichen Bereich.
Der Thüringer Landtag beschloss am 05.07.2019 das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts „ThüringenForst“. Zusätzlich zu den in § 12 Abs. 2 des Errichtungsgesetzes genannten Beträgen soll danach die Beteiligte 2019 und 2020 jeweils 4 Millionen € erhalten, um zur Bewältigung der Kalamitätssituation in den Thüringer Wäldern befristet Personal- und Sachressourcen im Tätigkeitsfeld „Hoheit“ zu schaffen. Zur Untersetzung insbesondere dieser zusätzlichen Finanzzuführung erarbeitete die Beteiligte sodann bis Ende des Jahres 2019 Ergänzungen zum Sonderprogramm „Waldumbau“ bzw. Nachmeldungen sowie einen Maßnahmeplan für die „Bewältigung der von Dürre, Sturm und Borkenkäferbefall entstandenen außergewöhnlichen Sondersituation“.
Bereits am 16.05.2019 informierte die Beteiligte in einer Sitzung des Antragstellers auf dessen Nachfrage über den Maßnahmeplan „Rettet das grüne Herz“ und über die in Abstimmung mit dem TMIL befindlichen Maßnahmepläne der Sonderprogramme Waldumbau und Borkenkäferkatastrophe mit Auswirkungen auf die Personalplanung. Daraufhin forderte der Antragsteller durch mehrere Schreiben, zuletzt vom 21.06.2019, die Beteiligte erfolglos zur Überreichung aller Unterlagen zu den dem TMIL übergebenen Entwürfen Sonderprogramme „Borkenkäfer“ und „Waldumbau“ nebst „Das grüne Herz stirbt“ auf. In der Sitzung des Verwaltungsrates der Beteiligten am 01.07.2019 wurde mitgeteilt, dass das TMIL die am 22.05.2019 erhaltenen Vorschläge für ein Konzept zur Bewältigung der Borkenkäferkalamität positiv beschieden habe. Das Konzept zur Beschleunigung des Waldumbaus sei aufgrund der Borkenkäferschäden zurückgestellt worden.
Nachdem der Antragsteller bereits am 27.06.2019 einen später für erledigt erklärten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beim Verwaltungsgericht Meiningen gestellt hatte (Az. 3 E 781/19 Me), hat er am 23.09.2019 beantragt, die Verpflichtung die Beteiligte zur Übergabe der streitgegenständlichen Unterlagen festzustellen. Der Antragsteller hat dies im Wesentlichen auf seine sich aus § 68 Abs. 1 ThürPersVG ergebende Verpflichtung zur Überwachung sowie auf § 68 Abs. 2 ThürPersVG gestützt. Aufgrund des Umfangs der Sonderprogramme und der Entwürfe bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass mehrere Beteiligungsrechte des Antragstellers betroffen seien, und zwar wegen der Folgen für Arbeitsplätze, Arbeitsbedingungen, Arbeitsinhalte, Arbeitsorganisation und Qualifikationsanforderungen sowie bei Personalplanung und Maßnahmen der Organisationsänderung.
Der Antragsteller hat zuletzt beantragt,
festzustellen, dass sein Unterrichtungsanspruch nach § 68 Abs. 2 ThürPersVG verletzt wurde, als die Beteiligte die Entwürfe zu den Maßnahme-plänen für die Sonderprogramme „Waldumbau“ und „Borkenkäfer“ sowie den Erstentwurf „Das grüne Herz stirbt“ dem Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft ohne Beteiligung des Antragstellers übergeben hat.
Die Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Anspruch bestehe nicht, weil vorliegend der Vorstand der Beteiligten keine Ent-scheidungskompetenz habe. Die Sonderprogramme „Borkenkäfer“ und „Waldumbau“ stellten Aktionen des TMIL in den politischen Raum dar. Zudem gebe es keine Aktion oder Ähnliches unter den Titel „Das grüne Herz stirbt”.
Durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18.02.2020 ergangenen Beschlusses hat das Verwaltungsgericht Meiningen festgestellt, dass der Unterrichtungsanspruch des Antragstellers nach § 68 Abs. 2 ThürPersVG verletzt worden sei, als die Beteilig-te die Entwürfe zu den Maßnahmeplänen für die Sonderprogramme „Waldumbau“ und „Borkenkäfer“ und den Erstentwurf „Das grüne Herz stirbt“ dem TMIL ohne vorherige Unterrichtung des Antragstellers übergeben habe. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der Unterrichtungsanspruch ergebe sich aus § 68 Abs. 2 ThürPersVG alter wie neuer Fassung. Das Auskunftsersuchen des Antragstellers habe einen Bezug zu Maßnahmen der Dienststelle gehabt, da bereits in den Sonderprogrammen die von der Beteiligten geplanten Maßnahmen enthalten gewesen seien, deren Durchführung dann auch eine Beteiligung des Antragstellers kontinuierlich erforderlich gemacht hätten. Mit der Erstellung der Sonderprogramme sei der interne Willensbildungsprozess in der Dienststelle abgeschlossen gewesen und in der Folge seien von der Beteiligten Entscheidungen getroffen worden, die auf die Veränderung des bestehenden Zustandes mit Auswirkungen für die Beschäftigten gezielt hätten, d. h., dass die umzusetzenden Maßnahmen mehr oder minder festgelegt gewesen seien, und es sich hier nicht um bloße „Zuarbeit für Aktionen in den politischen Raum“ gehandelt habe. Die von der Beteiligten geplanten Maßnahmen hätten nur noch der Zustimmung des TMIL bedurft. Zwischen dem Maßnahmeplan und den Einzelmaßnahmen habe eine so enge Verknüpfung bestanden, dass der Antragsteller nicht auf eine spätere Beteiligung bei der Umsetzung der Einzelmaßnahmen hätte verwiesen werden können. Die Unterrichtung der Personalvertretung müsse so rechtzeitig erfolgen, dass die Personalratsmitglieder ausreichend Zeit hätten, sich über die maßgebenden Einzelheiten der beabsichtigten Regelungen zu informieren und die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen, also zu einem Zeitpunkt, zu dem sie noch Einfluss auf die zu treffende Maßnahme hätten ausüben können.
Gegen den ihr am 05.03.2020 zugestellten Beschluss hat die Beteiligte am 24.03.2020 Beschwerde eingelegt und mit am 05.05.2020 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Schreiben begründet.
Zur Begründung führt sie aus, dass ein Unterrichtungsanspruch zu verneinen sei. Bei den Maßnahmeplänen „Waldumbau“ und „Borkenkäfer“ habe es sich nur um Entwürfe in den politischen Raum hinein gehandelt. Die gesamte Zuarbeit zähle zu ihrer Aufgabe, nämlich den Freistaat Thüringen als fachkundige Stelle zu beraten und habe der Erlangung der erforderlichen finanziellen Mittel gedient. Im Übrigen sei der Erstentwurf „Das grüne Herz stirbt“ – wie sich aus der E-Mail vom 11.04.2019 ergebe – nicht von der Beteiligten, sondern vom TMIL aufgestellt worden. Diesbezüglich scheide eine Verletzung des Unterrichtungsanspruches des Antragstellers offensichtlich aus. Betreffend der anderen beiden Programme seien die Voraussetzungen nicht erfüllt, weil die interne Willensbildung nicht abgeschlossen gewesen sei. Es seien nur Entwürfe des Dienststellenleiters ohne abschließenden Charakter gewesen. Es habe keine Veränderung des bestehenden Zustandes mit Auswirkung auf die Beschäftigten bis zu diesem Zeitpunkt gegeben. Das TMIL habe den Maßnahmenkatalog zur Umsetzung der Programme abstimmen und bestätigen müssen, bevor ihr Vorstand die Entscheidung zur Umsetzung habe treffen können. Es sei vorliegend nicht um Programme gegangen, die sie hätte selbstverantwortlich aufstellen, mit eigenen Mitteln finanzieren und umsetzen können. Der interne Willensbildungsprozess sei frühestens Ende August 2019 mit der finalen Bestätigung des neuen Maßnahmeplans „Bewältigung der von Dürre, Sturm und Borkenkäferbefall entstandenen außergewöhnlichen Sondersituation“, der in das Sonderprogramm „Borkenkäferbekämpfung“ eingeflossen sei, beendet gewesen.
Die Beteiligte beantragt,
unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 18.02.2020 den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus, seine Stellungnahme zum notwendigen Personalbedarf aus Sicht der Personalvertretung für die Maßnahmen „Waldumbau“ und „Borkenkäfer“ hätte mit den Entwürfen an das TMIL weitergegeben werden können. Dass noch alles im Fluss gewesen sei, entbinde die Beteiligte nicht von ihrer Informationspflicht, weil die Entwürfe Grundlage für den Gesetzentwurf der Landesregierung, die daraus entwickelten Pläne und für den später abgestimmten und bestätigten Maßnahmenkatalog sowie für die später erfolgten und durchgeführten Personal- und weiteren Maßnahmen gewesen seien. Der Antragsteller sei nicht erst nach Bestätigung einer konkreten Maßnahme durch das Ministerium, sondern bereits früher zu informieren gewesen, um noch Einflussnahme auf den Willensbildungsprozess nehmen zu können.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Gerichtsakte (zwei Bände) und die von der Beteiligten vorgelegte Behördenakte (Anlagenkonvolut, 1 Ordner). Die Unterlagen waren Gegenstand der Anhörung und Entscheidung.
II.
Die Beschwerde, über die nach § 87 Abs. 1 ArbGG i. V. m. § 83 Abs. 2 des Thüringer Personalvertretungsgesetzes vom 28. Mai 2019, in Kraft getreten am 8. Juni 2019, verkündet als Art. 1 des Thüringer Gesetzes zur Anpassung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 2019 (GVBl. S. 123, fortan: ThürPersVG n. F.) durch Beschluss zu entscheiden ist, ist zulässig, insbesondere frist- und formgerecht erhoben und begründet worden.
Sie hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Beschwerde ist bezüglich der Feststellung der Verletzung des Unterrichtungsrechts des Antragstellers im Hinblick auf die Entwürfe zu den Sonderprogrammen „Borkenkäfer“ und „Waldumbau“ unbegründet, weil das Verwaltungsgericht dem statthaften und zulässigen Antrag (hierzu 1.) insoweit zu Recht stattgegeben hat (hierzu 2. a.). Sie ist indes begründet, weil der Beschluss des Verwaltungsgerichts bezüglich der Feststellung, dass die Beteiligte den Antragsteller vor Übergabe der von ihm erstellten Maßnahmepläne auch über den Erstentwurf des TMIL „Das grüne Herz stirbt“ hätte unterrichten müssen, unzutreffend ist (hierzu 2. b.).
1. Die Änderung des Antrages auf Feststellung der Verpflichtung der Beteiligten auf Übergabe der strittigen Unterlagen in einen Antrag auf Feststellung der Verletzung des Rechts des Antragstellers auf Unterrichtung vor Übergabe der begehrten Unterlagen an das TMIL ist statthaft. Die Beteiligte hat sich darauf rügelos eingelassen (§§ 83 Abs. 2 Satz 1 ThürPersVG n. F. i. V. m. §§ 87 Abs. 1 Satz 3, 81 Abs. 3 Satz 2 ArbGG).
Der so gestellte Antrag auf Feststellung der Verletzung der Unterrichtungsverpflichtung gemäß § 83 Abs. 2 Satz 1 ThürPersVG n. F. i. V. m. §§ 80 Abs. 2 Satz 1, 46 Abs. 2 S. 1 ArbGG i. V. m. § 256 Abs. 1 ZPO ist zulässig.
Nach § 256 Abs. 1 ZPO kann Klage erhoben werden, u. a. auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses, wenn der Kläger ein rechtliches Interesse daran hat, dass das Rechtsverhältnis durch richterliche Entscheidung alsbald festgestellt werde. Der Antrag auf Feststellung des Bestehens eines Rechts auf Unterrichtung über die Entwürfe zu den Maßnahmeplänen ist auf das Bestehen eines solchen Rechtsverhältnisses oder einzelner Berechtigungen aus einem Rechtsverhältnis gerichtet.
Es besteht auch ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an einer solchen Feststellung.
a. Dem steht nicht entgegen, dass die Streitfrage, ob eine Unterrichtungsverpflichtung nach § 68 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 ThürPersVG bestand und verletzt wurde, als die Beteiligte die Entwürfe an das TMIL ohne Unterrichtung des Antragstellers übergeben hat, nach der alten Gesetzesfassung zu klären ist.
Da der Antragsteller im erstinstanzlichen Verfahren beantragt hatte, die Verletzung der Unterrichtungsverpflichtung vor Übergabe an das TMIL festzustellen, ist maßgebend, ob eine solche Verpflichtung vor Übersendung der Entwürfe am 23.04.2019 (Sonderprogramm „Waldumbau“) und 22.05.2019 (Sonderprogramm „Borkenkäfer“) bzw. zum Zeitpunkt der Geltendmachung des Unterrichtungsrechts auf der Sitzung des Gesamtpersonalrates am 16.05.2019 bestanden hat. Dies beantwortet sich mithin nach der an den genannten Zeitpunkten – bis zum 07.06.2019 – gültigen, alten Fassung des § 68 Abs. 2 ThürPersVG. Der streitentscheidende Sachverhalt erstreckt sich nicht in den Gültigkeitszeitraum der Neufassung des ThürPersVG. Für das nach § 68 Abs. 1 bzw. Abs. 2 ThürPersVG gewährte nichtförmliche Unterrichtungsrecht kennt das Gesetz keine abweichende Übergangsvorschrift wie die auf – förmliche – Beteiligungs- und Einigungsverfahren bezogene Übergangsvorschrift des § 95 Abs. 3 ThürPersVG n. F..
b. Durch das Inkrafttreten der Neufassung des Thüringer Personalvertretungsgesetzes, verkündet als Art. 1 des Thüringer Gesetzes zur Anpassung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften vom 28.05.2019 (GVBl. Seite 123 – ThürPersVG n. F.), am 08.06.2019 ist das Interesse an der begehrten Feststellung der Verletzung des Unterrichtungsanspruches nach § 68 Abs. 2 ThürPersVG a. F. nicht entfallen.
Diese Gesetzesneufassung hat zunächst nicht dazu geführt, dass nach Auffassung der Beteiligten die strittige, unter Geltung der alten Fassung aufgetretene Rechtsfrage nunmehr geklärt ist. Vielmehr hat sie in der mündlichen Verhandlung erklärt, an ihrer Rechtsauffassung, dass in Konstellationen – wie der vorliegenden – (noch) keine Unterrichtungsverpflichtung entstanden sei, auch unter Geltung der neuen Gesetzesfassung festzuhalten.
Die nach dem alten Thüringer Personalvertretungsrecht zu entscheidende Streitfrage, ob eine Verpflichtung zur Unterrichtung über die Entwürfe zu den Maßnahmeplänen „Waldumbau“ und „Borkenkäferbekämpfung“ bestanden hat, stellt sich auch nach der neuen Rechtslage im Wesentlichen gleich. Insoweit ist in Bezug auf den streitentscheidenden Wortlaut der maßgebenden Norm keine relevante Änderung eingetreten. Während die alte Fassung des § 68 Abs. 2 ThürPersVG a. F. lautete:
„(2) Die Personalvertretung ist zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten, insbesondere über Maßnahmen der Organisationsänderung. …. 3Der Personalvertretung sind die Unterlagen vorzulegen, die die Dienststelle zur Vorbereitung der von ihr beabsichtigten Maßnahmen beigezogen hat. … “,
ist § 68 Abs. 2 ThürPersVG n. F. nunmehr wie folgt gefasst:
„(2) Die Personalvertretung ist zur Durchführung ihrer Aufgaben über alle Angelegenheiten nach Maßgabe dieses Gesetzes, die sich auf die Beschäftigten erstrecken oder auswirken, frühzeitig, umfassend und anhand der einschlägigen Unterlagen zu unterrichten. 2 Dies gilt insbesondere bei Folgen für Arbeitsplätze, Arbeitsbedingungen, Arbeitsinhalte, Arbeitsorganisation und Qualifikationsanforderungen sowie bei Personalplanungen und Maßnahmen der Organisationsänderung. …. 6 Der Personalvertretung sind die Unterlagen vorzulegen, die die Dienststelle zur Vorbereitung der von ihr beabsichtigten Maßnahmen beigezogen hat. …“
Der erforderliche Bezug des Gegenstandes, über den unterrichtet werden soll, zu Aufgaben der Personalvertretung und zu den Beschäftigten der Dienststelle, bleibt danach unverändert. Ebenso ist nach dem Wortlaut der Neufassung der Norm die Personalvertretung weiterhin (nur) „zur Durchführung ihrer Aufgaben“ zu unterrichten. Auch im Hinblick auf den Umfang der der Personalvertretung zur Kenntnis zu gebenden Unterlagen und den Zeitpunkt, ab wann der Unterrichtungsanspruch entstanden ist, treten unter der neuen Gesetzesfassung die gleichen Streitfragen wie unter der alten Gesetzesfassung des § 68 Abs. 2 Satz 1 ThürPersVG auf. Zwar ist in der Neufassung der Zeitpunkt des Entstehens der Verpflichtung zur Unterrichtung durch Verwendung des Wortes „frühzeitig“ gegenüber der bisherigen Regelung „rechtzeitig“ ersetzt, ohne dass dies aber zu einer anderen Bewertung, jedenfalls im vorliegenden Fall, zwingen muss.
c. Ferner ist die begehrte Feststellung auch für die Klärung ähnlicher Sachverhalte im Verhältnis der Verfahrensbeteiligten zukünftig von Bedeutung. So ist absehbar, dass im Rahmen der – ab 2026 neu zu entscheidenden – Finanzzuführung des Freistaates Thüringen zu hoheitlichen Aufgaben des Antragstellers nach § 12 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts „ThüringenForst“ vom 25. Oktober 2011, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 2020 (GVBl. S. 562), eine Zuarbeit der Beteiligten zu der von ihr geplanten Aufgabenwahrnehmung, auch im Bereich „Waldumbau“ und „Borkenkäferbekämpfung“, mit dem dadurch ausgelösten Personal- und Sachbedarf erfolgen kann.
2. Der Antrag ist zum überwiegenden Teil begründet.
a. Der Antrag auf Feststellung der Verletzung der Unterrichtungsverpflichtung ist bezüglich der Entwürfe zu den Maßnahmeplänen für die Sonderprogramme “Waldumbau” und „Borkenkäfer“ begründet, weil zu den genannten Daten – vor Übergabe der Entwürfe an das TMIL – eine Unterrichtung des Antragstellers durch die Beteiligte nach § 68 Abs. 2 Satz 1 ThürPersVG a. F. zu erfolgen hatte.
aa. Für die Unterrichtungspflicht nach dieser Norm gilt folgendes:
(1) Die Pflicht zur Unterrichtung der Personalvertretung durch die Dienststelle besteht nach § 68 Abs. 2 S. 1 ThürPersVG a. F. zu Maßnahmen der Dienststelle, deren Durchführung einen Bezug zu den Aufgaben der Personalvertretung haben.
Ein Informationsanspruch der Personalvertretung ist danach soweit gegeben, als sie Auskünfte von Seiten der Dienststelle benötigt, um die ihr obliegenden Aufgaben, eine allgemeine Aufgabe oder eine Aufgabe in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit, uneingeschränkt wahrnehmen zu können. Der Informationsanspruch des Personalrats ist streng aufgabenbezogen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2018 – 5 P 6/17 -, juris Rn. 16, 32; Bieler, in: Bieler/Vogelsang u. a., Landespersonalvertretungsgesetz Thüringen, St. d. B. 10.2020, § 68 Rn. 95). Es muss ein konkreter Bezug zu einer vom Personalrat zu erfüllenden bestimmten Aufgabe gegeben sein, wobei sich die Zuständigkeit des Personalrats auf diejenigen Angelegenheiten beschränkt, für die die Dienststelle regelungsbefugt ist. Denn die Personalvertretung hat keine allgemeinen Aufsichts- und Überwachungsbefugnisse; sie ist kein den Fach- und Rechtsaufsichtsinstanzen nebengeordnetes Organ zur Kontrolle der die Aufgabenerfüllung der Dienststelle gegenüber der Allgemeinheit betreffenden Angelegenheiten oder des inneren Betriebes der Dienststelle. Diese Aufgabenbefugnisse sind allein der Dienststellenleitung vorbehalten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.12.1974 – VII P 4.73 – ZBR 1975, 125 und vom 19.12.2018 – 5 P 6/17 – juris Rd. 36; Bieler, a. a. O., § 68 Rn. 5, 6).
Mithin gehört zu den Aufgaben der Personalvertretung etwa nicht die Beteiligung an oder Information zu (verfassungsrechtlich begründeten) Regierungs- oder Organisationsentscheidungen der Landesregierung bzw. Stellungnahmen der Dienststelle gegenüber der Landesregierung/Ministerium, die nicht auf beteiligungspflichtige Maßnahmen der Dienststelle gerichtet sind; insoweit unterliegen das Handeln der Landesregierung und die Vorbereitungshandlungen dazu nicht dem Überwachungsauftrag der Personalvertretung (Beschluss des Senats vom 02.04.2009 – 5 PO 341/07 – juris Rn. 36; Lorentzen/Etzel u. a., BPersVG, Bd. 2, St. d. B. 12.2007, § 68 Rn. 39 ff. m. w. N.; vgl. zu den zulässigen Inhalten von Monatsgesprächen und Personalversammlungen: Bieler, a. a. O., § 66 Rn. 9 und § 51 Rn. 5. ff., 7; OVG NRW, Beschluss vom 19.03.1979 – CL 20/78 – ZBR 1980, 130).
(2) Soweit aufgrund vorstehender Ausführungen also eine Maßnahme der Dienststelle in den Aufgabenbereich der Personalvertretung fällt, gebietet die durch das Gesetz vorausgesetzte, durch gegenseitiges Vertrauen und Offenheit geprägte Partnerschaft zwischen Personalvertretung und Dienststelle, dass die Personalvertretung vorzeitig in allen Angelegenheiten unterrichtet wird, die in ihre Zuständigkeit fallen. Ein Auskunftsanspruch ist bereits dann gegeben, wenn eine gewisse Wahrscheinlichkeit für einen Zusammenhang mit Aufgaben der Personalvertretung besteht. Sie kann ihr Überwachungsrecht nicht ausüben, wenn sie nicht von – auch nur von der Dienststelle beabsichtigten – Maßnahmen weiß (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.6.2013 – 6 PB 8/13 -, BeckRS 2013, 53026, beck-online Rn. 5 ff.; Bieler, a. a. O., § 68 Rn. 32 ff.; Richardi/Dörner/Weber/Gräfl, 5. Aufl. 2020, BPersVG § 68 Rn. 55 ff.). Die Grenzen des Unterrichtungsanspruches liegen erst dort, wo ein Beteiligungsrecht oder eine sonstige personalvertretungsrechtliche Aufgabe offensichtlich nicht in Betracht kommt.
(3) Aus dem folgt eine zweistufige Prüfung darauf hin, ob überhaupt eine Aufgabe des Personalrates gegeben und ob im Einzelfall die begehrte Information zur Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.12.1993 – 6 P 15.92 -, NVwZ 1995, 89, AP BPersVG § 68 Nr. 4, beck-online; BVerwG, Beschluss vom 19.12.2018 – 5 P 6/17 – NZA-RR 2019, 332, beck-online; Bieler, a. a. O., § 68 Rn. 94, 110).
bb. Ausgehend von diesen Grundsätzen sind die Voraussetzungen eines Unterrichtungsanspruches nach § 68 Abs. 2 S. 1 ThürPersVG a. F. erfüllt.
(1) Zunächst enthalten die strittigen Entwürfe zu den Sonderprogrammen „Borkenkäfer“ und „Waldumbau“ beabsichtigte Maßnahmen der Beteiligten.
Maßnahmen sind Entscheidungen der Dienststelle mit dem Ziel der Veränderung des bestehenden Zustandes und mit Auswirkung auf die Beschäftigten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.05.2004 – 6 P 13/03 – juris Rn. 22).
Die Beteiligte kann nicht einwenden, das Vorliegen einer Maßnahme sei zu verneinen, weil die übergebenen Entwürfe „in den politischen Raum hinein“ verwandt worden seien und es sich nur um Zuarbeit für das TMIL im Rahmen der gesetzlichen Aufgaben der Beteiligten ohne Entscheidungsbefugnis gehandelt habe. Diesem Einwand steht entgegen, dass die Entwürfe nicht nur allgemeine Ausführungen bzw. Entscheidungen zu haushalts- bzw. forstpolitischen Fragen des „Waldumbaus“ und der „Borkenkäferbekämpfung“ enthalten, also sich nicht nur mit Angelegenheiten, die die Aufgabenerfüllung der Beteiligten gegenüber der Allgemeinheit betreffen und keine Entscheidungen im obigen Sinn enthielten, erfassen. Vielmehr sind in den beiden strittigen Entwürfen auch konkrete Planungen des Personal- und Sachbedarfs enthalten, über die die Beteiligte auch eigenständig entscheiden kann. Sie ist mit eigener Dienstherrenfähigkeit nach § 15 LForstAG TH und Vermögen (§ 11 LForstAG TH) ausgestattet. Die geplanten Personalmaßnahmen wirken sich in der beabsichtigten Umsetzung konkret auf deren Beschäftigte aus.
(a) Dies ergibt sich ohne Weiteres bezüglich des Entwurfes zum Sonderprogramm „Borkenkäfer“ aus den geplanten Personal- und Sachbedarfe bei der Beteiligten im hoheitlichen Bereich, die umfänglich und im Einzelnen konkret aufgelistet werden, wie dies der Inhalt der Beiakte mit konkreten Personalstellen- und Finanzplänen (Bl. 30 f., 34 ff., 38 f., 42 ff.) belegt.
(b) Der Senat bejaht auch den Maßnahmencharakter in Bezug auf den Inhalt des Entwurfs zum Sonderprogramm „Waldumbau“.
Zwar war dieses Programm anfänglich allgemein gehalten. So heißt es z. B. im Grobkonzept – Erster Entwurf zum „Sonderprogramm Waldumbau 2035“ (BA Bl. 9 bis 16, 26, hier auf S. 3, drittletzter Absatz, S. 6 Mitte (BA Bl. 10, 11 R) die Vorworte zusammenfassend – zunächst nur pauschal, mit dem Sonderprogramm werde ein fachlich und finanziell unterlegtes Maßnahmenprogramm für den dringend notwendigen Waldumbau in Thüringen vorgestellt. Es umfasse sowohl direkte aktive Umbaumaßnahmen in den Wäldern durch Saat und Pflanzung für mindestens 53.500 ha Gesamtwald als auch ein umfassendes Schulungs- und Fortbildungs-, Forschungs- und Evaluationsprogramm mit einem jährlichen Volumen von 9,58 Million €.
Der Entwurf enthält sodann aber die Beteiligte betreffende, konkrete Aufgaben und prognostiziert den durch den Arbeitsaufwand ausgelösten Personalbedarf. Die dargestellten Aufgaben zum Waldumbau wenden sich inhaltlich an die Beteiligte als Bewirtschafterin des Staatswaldes (§ 2 Abs. 2 LForstAG TH) einerseits und als untere Forstbehörde (§ 2 Abs. 4 Nr. 1 LForstAG TH) andererseits. Zu den Aufgaben als untere Forstbehörde gehören die Ausübung der Forstaufsicht und des Wald- und Forstschutzes (§ 2 Abs. 8 LForstAG TH; § 11 Abs. 5 ThürWaldG i. V. m. § 1 Abs. 2 S. 3 der 7. Durchführungsverordnung zum Thüringer Waldgesetz – 7. DVO ThürWaldG vom 04.05.1999), die Durchführung des Forschungs- und Versuchswesens (§ 2 Abs. 4 Nr. 5 LForstAG TH) sowie die Förderung des Privat- und Körperschaftswaldes (§ 2 Abs. 4 Nr. 2 LForstAG TH).
Dabei ergeben sich folgende konkrete personalbedarfswirksame Maßnahmen der Dienststelle und zu den vorgenannten Aufgabenbereichen der Beteiligten:
So sollen u. a. unter Ziff. 2. des Grobkonzeptes, 5. Spiegelstrich (S. 9 des Grobkonzeptes, BA Bl. 13) die Forstinspektionen der Beteiligten mit der „Bündelung der Koordination und Flächenakquise im Landeswald auf der Ebene der Inspektionen durch zusätzliches Personal“ beauftragt werden.
Beschäftigte der Beteiligten sind auch konkret betroffen, wenn unter Ziff. 5 erwogen wird, den einzurichtenden Waldumbaustab gegebenenfalls an das Forstliche Forschungs- und Kompetenzzentrum Gotha der Beteiligten (https://www.thueringenforst.de/ueber-thueringenforst/forstliches-forschungs-und-kompetenzzentrum/uebersicht/#c5447) anzubinden.
Für die vorstehenden Maßnahmen wird der erforderliche Finanzbedarf für Personal- und Sachmittel ausgewiesen.
Soweit die Beteiligte bei den anderen Maßnahmepunkten nicht unmittelbar namentlich erwähnt wird, ist sie dessen ungeachtet Adressatin der darin genannten Maßnahmen, wie z. B. der Maßnahme unter Ziff. 1 „Sensibilisierung und Aktivierung der verschiedenen Waldbesitzenden für den klimabedingten Waldumbau“ sowie unter Ziff. 4. „Etablierung eines begleitenden waldbaulichen Dokumentationsprogramms inkl. Forschung, Öffentlichkeitsarbeit und Umweltbildung“ mit jeweils ausgewiesenem Personal- und Sachbedarf (BA 13 R, 14).
Als Bewirtschafterin des Staatswaldes wird die Beteiligte durch den Spiegelstrich 7. betroffen. Darin ist zu Pflanzmaßnahmen ausgeführt, dass mindestens 3 standortgerechte Baumarten mit jeweils mehr als 10 % und weitere drei Baumarten mit einer Mindeststückzahl von je 30 Stück pro Hektar aus Gründen der Risikostreuung und Förderung der Biodiversität je Bestandes-/Behandlungseinheit zu etablieren seien (BA 13). Diese konkreten Pflanzvorgaben lösen weiteren Personalbedarf bei der Beteiligten aus: diesbezüglich werden „drei 2-Mann-Teams („Käfer-Trupps“) plus GIS-Entwicklung und der Programmierung; 1 hD und 1 gD plus Ausstattung“ geplant.
(2) Aus vorstehenden Ausführungen folgt auch ohne weiteres der Bezug zu Aufgaben des Antragstellers.
Einerseits ist die allgemeine Aufgabe nach § 68 Abs. 1 Nr. 2 ThürPersVG a. F. („Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle oder ihren Angehörigen dienen“) angesprochen in Form z. B. von Einstellung neuen Personals oder Schulungen. Andererseits kommen neben etwaigen in § 68 Abs. 2 S. 1 ThürPersVG a. F. ausdrücklich genannten Maßnahmen der Organisationsänderung auch die nach § 73 Abs. 1 bis 3 ThürPersVG a. F. beteiligungspflichtigen Maßnahmen der Personalverwaltung (z. B. Einstellung, Ver- und Umsetzung, Abordnung, Verlängerung von befristeten Arbeitsverhältnissen) bzw. der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder deren wesentlichen Teilen bei Realisierung der in den strittigen Entwürfen enthaltenen Personalplanung in Betracht.
(3) Ausgehend hiervon war die Unterrichtung des Antragstellers zu den strittigen Sonderprogrammen zwecks Aufgabenwahrnehmung erforderlich. Der Beteiligten musste sich die Möglichkeit eines Aufgabenbezuges mit der Folge ihrer Unterrichtungsverpflichtung aufdrängen.
Ob Beteiligungstatbestände erfüllt sind, ist nicht stets auf Anhieb eindeutig zu beantworten. Die Beteiligungsrechte des Personalrats wären nicht hinreichend effektiv, wäre die Dienststelle in sämtlichen tatsächlichen oder rechtlichen Zweifelsfällen der Pflicht ledig, dem Personalrat durch vorherige Unterrichtung die Möglichkeit zu verschaffen, sich durch Vornahme einer eigenen Prüfung selbst ein Urteil darüber zu bilden, ob ein Beteiligungstatbestand eröffnet und hiermit eine Aufgabe der Personalvertretung berührt ist oder nicht. Es ist anerkannt, dass, sofern den Umständen nach eine „gewisse Wahrscheinlichkeit“ für das Bestehen eines Beteiligungsrechts besteht, der Personalrat auch dann unterrichtet werden muss, wenn der Dienstherr selbst das Bestehen des Rechts im Ergebnis verneint. Kommt ein Beteiligungsrecht offensichtlich nicht in Betracht, besteht hingegen keine Unterrichtungspflicht. Durch die Pflicht der Dienststelle zur Vorabunterrichtung des Personalrats bei Überschreiten der genannten Wahrscheinlichkeitsschwelle erhält der Personalrat Gelegenheit, seine unter Umständen abweichende Sicht der Dinge rechtzeitig, d. h. im Vorfeld einer Maßnahme diskursiv einzubringen. Insofern tritt ein Bezug zum Gebot einer vertrauensvollen Zusammenarbeit in der Dienststelle zutage. Die Unterrichtungspflicht enthebt die Dienststelle nicht ihrer Auslegungs- und Subsumtionszuständigkeit, erweitert ihre hieraus folgende Verantwortung aber im Interesse eines partnerschaftlichen Zusammenwirkens bei der personalvertretungsrechtlichen Rechtsanwendung in bestimmten schwierigen oder unübersichtlich gelagerten Fällen. In Wahrnehmung dieser erweiterten Verantwortung hat sich die Dienststelle zu fragen, ob der Personalrat bei Kenntnis der Sachlage mit hinreichender Berechtigung zu einer anderen rechtlichen Beurteilung als sie selbst gelangen könnte. Wann dies der Fall ist, kann auf einer abstrakten Ebene nicht beantwortet werden, sondern ist tatrichterlich anhand der jeweiligen Einzelumstände zu klären (BVerwG, Beschluss vom 28.06.2013 – 6 PB 8/13 -, BeckRS 2013, 53026, beck-online).
Angesichts des geplanten und zur Finanzzuführung angemeldeten Personalbedarfs musste die Beteiligte, die eine Unterrichtung des Antragstellers wohl vor allem aus politischen Gründen verweigerte (weil das TMIL die Entwürfe aus politischen Gründen „nicht in die Breite streuen“ wollte), davon ausgehen, dass der Antragsteller mit hinreichender Berechtigung zu einer Unterrichtungsverpflichtung gelangen könnte.
Die Entwürfe zu den Maßnahmeplänen „Borkenkäferbekämpfung“ und „Waldumbau“ stellen die Beteiligte vor immense Herausforderungen. Die in den Entwürfen geplanten Personalbedarfe haben weitreichende Folgen für die künftige personelle Zusammensetzung der Dienststelle und für die Arbeitsbelastung ihrer Beschäftigten, deren Interessen die Personalvertretung wahrzunehmen hat. Die Personalplanung hat nicht nur Bedeutung für die Aufstellung des Haushaltes, sondern ist maßgebend für die gesamte weitere Personalentwicklung in der Dienststelle. Personalplanung ist die Prognose, die unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Faktoren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit dem Bedarf an Personal für einen bestimmten Zeitraum zu ermitteln versucht. Dazu gehören beispielsweise allgemeine Personalplanungsdaten, Überlegungen zur Gewinnung neuer Beschäftigter, Fragen der Umschulung, beabsichtigter Abbau des vorhandenen Personalbestandes, Rationalisierungsvorschläge, Aufstellung von Richtwerten für den Aufstieg, Erarbeitung von generellen Anforderungs- und Befähigungsbeurteilungen sowie Personaleinsatzplanung, Umsetzung von haushaltsgesetzlichen Einsparungsauflagen. Ist zu wenig qualifiziertes Personal vorhanden, kann sich das auf den Arbeitsanfall der Beschäftigten und auch auf den Betriebsfrieden auswirken (vgl. zum weitergehenden Anspruch auf Anhörung als schwächste Beteiligungsform gemäß § 77 ThürPersVG im Rahmen von Personalanforderungen und -planungen zum Haushaltsvoranschlag nach §§ 1, 27 Abs. 1, 28 Abs. 1 LHO: Bieler, a. a. O., § 77 Rn. 1, 6, 10, 11).
Ausgehend hiervon musste die Beteiligte für beide Entwürfe „Waldumbau“ und „Borkenkäfer“ von der hinreichenden Möglichkeit des Aufgabenbezuges des Antragstellers ausgehen und ihm folgerichtig die genannten Unterlagen – nach § 68 Abs. 2 Satz 5 ThürPersVG a. F. – zur eigenen Prüfung zugänglich machen.
(4) Die Unterrichtung des Antragstellers war auch vor Übergabe der Entwürfe an das TMIL erforderlich, weil zu diesem Zeitpunkt die interne Willensbildung der Beteiligten abgeschlossen war. Die Verpflichtung zur Unterrichtung entstand nicht erst nach Genehmigung der Entwürfe durch das TMIL. Nach Genehmigung durch das TMIL wäre – mangels noch bestehender Einflussmöglichkeit – eine Unterrichtung nicht mehr rechtzeitig im Sinne des Gesetzes gewesen.
Rechtzeitig ist nur eine Unterrichtung, die es den Mitgliedern des Personalrates ermöglicht, sich mit ausreichend Zeit über die maßgebenden Einzelheiten der beabsichtigten Regelung zu informieren, sie zu prüfen und in einer Beratung gegebenenfalls widerstreitende Interessen gegeneinander abzuwägen. Keinesfalls darf die Personalvertretung vor vollendete Tatsachen gestellt werden oder aus zeitlichen Gründen ihre gesetzlichen Möglichkeiten nicht mehr voll ausschöpfen können. Die Unterrichtung muss also zu einem Zeitpunkt erfolgen, in dem die beabsichtigte Maßnahme auch gestaltungsfähig ist, d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem die Personalvertretung noch Einfluss auf die zu treffende Maßnahme ausüben kann. Dabei kann offen bleiben, ob die für Beteiligungsverfahren geltende Auffassung, dass die Beteiligung der Personalvertretung an einer beabsichtigten Maßnahme erst dann einzusetzen hat, wenn erkennbar ist, dass der interne Willensbildungsprozess in der Dienststelle abgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.11.1991 -6 P 24/90 – ZBR 1992, 251, juris, zur Frage der Anhörung zu Stellenplanentwürfen), auf die Informationspflichten uneingeschränkt übertragen werden kann (vgl. Binder, a. a. O., § 68 Rn. 116).
Vorliegend war entgegen der Auffassung der Beteiligten ihr interner Willensbildungsprozess mit Übergabe der beiden Entwürfe an das TMIL abgeschlossen. Für das Entstehen des Unterrichtungsanspruches ist das weitere Prozedere danach unerheblich, also, ob das TMIL noch zustimmen musste oder die Beteiligte selbst danach noch Änderungen vorgenommen hat.
Die Pflicht der Beteiligten zur Unterrichtung des Antragstellers über die Planung des Personalbedarfs für die beabsichtigten Waldumbau- und Borkenkäferbekämpfungsmaßnahmen entstand spätestens, als die Beteiligte die insoweit aus ihrer Sicht fertig gestellten Entwürfe dem TMIL zur weiteren Verwendung übermittelt hat. Damit hatte die Beteiligte die Entwürfe aus ihrer Einflusssphäre entlassen und signalisiert, dass die Entwürfe im Hinblick auf den zunächst angemeldeten Personalbedarf aus ihrer Sicht abgeschlossen waren. Ob das TMIL weitere Änderungswünsche habe, wann es die Entwürfe genehmigen und wann die Haushaltsanmeldung auf der Grundlage der Entwürfe unabänderlich werden würde, war offen. Darauf hatte die Beteiligte keine Einflussmöglichkeiten mehr. Bei einer Unterrichtung erst nach Genehmigung durch das TMIL hätte der Antragsteller keinen Einfluss auf die Personalplanung und die erforderliche Mittelzuführung im Rahmen der Neufassung des § 12 Abs. 2 und 4 LForstAG TH nehmen können. Eine spätere Unterrichtung barg die Gefahr der Schaffung vollendeter Tatsachen in sich. Dies zeigt vorliegend insbesondere die Tatsache, dass bereits Mitte Juni 2019 wegen der bereits gegenüber dem Thüringer Finanzministerium erfolgten „Verargumentierung“ des Finanzbedarfs der Beteiligten eine Änderung der Personalplanung durch die Beteiligte im Hinblick auf die Forstwirte nur noch unter Wegfall anderen Personals möglich war.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Beteiligte selbst später an den Programmen noch Änderungen vorgenommen hat, so u. a. um die ihr unerwartet zufließenden höheren Finanzmittel zu untersetzen. Die strittigen Entwürfe enthielten – wie oben ausgeführt – im Hinblick auf ihre geplante Verwendung zur Anmeldung der Finanzzuführung nach § 12 LForstAG TH die dafür hinreichend konkretisierten und auch verbindlichen Maßnahmen der Beteiligten, deren Realisierung nur abhängig war von der Zuführung der entsprechenden finanziellen Mittel. Eine spätere Abänderung der in den Entwürfen enthaltenen Maßnahmen hätte ihrerseits eine neue Verpflichtung zur Unterrichtung des Antragstellers ausgelöst.
(5) Waren daher die Entwürfe zu den Maßnahmeplänen der beiden Sonderprogramme bis zum 22.05.2019 derart konkretisiert und zur Kenntnisnahme durch das TMIL bestimmt, hätte es das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 ThürPersVG a. F.) eigentlich erfordert, dem Antragsteller die Unterlagen schon einige Zeit vor Übergabe an das TMIL zur Kenntnis zu geben, um ihm ausreichend Zeit zur Erarbeitung einer eigenen Stellungnahme und damit zur Einflussnahme auf die Finanzzuführung zwecks Deckung zusätzlichen Personalbedarfs zu geben. Insoweit hätte es dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit entsprochen, die Entwürfe ggf. erst mit einer solchen Stellungnahme des Antragstellers dem TMIL zu übergeben, ähnlich wie es für das förmliche Verfahren der Personalanmeldung und -planung zum Haushaltsvoranschlag in § 77 Abs. 1 ThürPersVG a. F. auch gesetzlich vorgeschrieben ist.
b. Hingegen ist der Antrag auf Feststellung einer Unterrichtungspflicht hinsichtlich des Erstentwurfs „Das grüne Herz stirbt“ unbegründet.
Die Kenntnis des Erstentwurfs war nicht erforderlich, um der Personalvertretung ihre Aufgabe, zur beabsichtigten Personalplanung der Beteiligten Stellung zu nehmen, zu ermöglichen.
aa. Zwar ist die Personalvertretung i. S. d. § 68 Abs. 2 Satz 1 ThürPersVG a. F. umfassend zu unterrichten.
Dies soll sicherstellen, dass sie die notwendige Kenntnis erlangt, um ihre gesetzlich zugewiesenen Aufgaben sachgerecht erfüllen zu können. Die Dienststelle muss der Personalvertretung das Entscheidungsmaterial in derselben Vollständigkeit zugänglich machen, in der es ihr zur Verfügung steht (Bieler § 68 Rn. 121).
Bei den Entwürfen „Das grüne Herz stirbt“ handelte es sich aber nicht um solches Entscheidungsmaterial, sondern nur um Vorentwürfe (vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 27.11.1991 – 6 P 24/90 – juris Rn. 26, Stellenanforderungen nachgeordneter Stellen in Vorbereitung eines Entwurfs von Stellenplänen). Diesbezüglich war nach den oben angeführten Kriterien der interne Willensbildungsprozess der Beteiligten noch nicht abgeschlossen. Es handelte sich bei dem Konzept „Das grüne Herz stirbt“ nur um nicht abgeschlossene Vorüberlegungen, die in die dem TMIL übergebene Endfassung des Entwurfes des Sonderprogramms „Borkenkäfer“ eingeflossen sind. Der Entwurf „Das grüne Herz stirbt“ bildete nur die Grundlage der Entscheidung für das Sonderprogramm „Borkenkäfer“, war aber nicht die Maßnahme selbst.
bb. Daraus folgt, dass sich ein Unterrichtungsanspruch – entgegen der Ansicht des Antragstellers – auch nicht als beigezogene Unterlage aus § 68 Abs. 2 S. 6 ThürPersVG a. F. ergeben kann.
Danach sind der Personalvertretung die Unterlagen vorzulegen, die die Dienststelle zur Vorbereitung der von ihr beabsichtigten Maßnahmen beigezogen hat. Bei dem vom TMIL der Beteiligten übersandten Entwurf „Das grüne Herz stirbt“ handelt es sich – unabhängig von der Frage, ob bereits das Tatbestandsmerkmal der „Beiziehung“ erfüllt ist – nicht um Material, dessen Kenntnis nach dem Sinn und Zweck der Norm sichergestellt werden soll. § 68 Abs. 2 S. 6 ThürPersVG a. F. sollte gewährleisten, dass die Personalvertretung als gleichwertiger Partner aufgrund des gleichen Informationsstandes den entscheidungserheblichen Sachverhalt beurteilen kann. Damit soll sie in die Lage versetzt werden, über strittige Einzelpunkte mit der Dienststelle verhandeln zu können. Sie muss also die Gesichtspunkte erkennen, die für die Entscheidung der Dienststelle über die zu treffende Maßnahme maßgebend sind, einschließlich der Unterlagen und der Erwägungen, die der Leiter der Dienststelle seinem Meinungsbildungsbildungsprozess zugrunde gelegt hat (Bieler, a. a. O., § 68 Rn. 122). Das bedeutet, dass die Dienststelle der Personalvertretung das für die Entscheidungsfindung vorhandene schriftliche Material zur Verfügung stellen muss, auch nicht nur die von der Dienststelle erarbeiteten Unterlagen, sondern auch die von Dritten beigezogenen. Welche Unterlagen dies konkret sein müssen, ist nach den Erfordernissen des jeweiligen Falles zu beurteilen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.03.2016 – OVG 60 PV 5.15 – juris; Bieler, G § 68 Rn. 125), wobei dazu in der Regel die Sachakte gehört (Bieler, G § 68 Rn. 127). Erforderlich sind alle Unterlagen, ohne die die Personalvertretung ihre Aufgabe nicht oder nur unvollständig wahrnehmen könnte oder deren Kenntnis im konkreten Fall eine Voraussetzung für eine sinnvolle Ausübung des Beteiligungsrechts oder der Erfüllung einer sonstigen Aufgabe ist (Bieler, G § 68 Rn. 126).
Ausgehend hiervon ist das vom TMIL der Beteiligten übersandte Erstkonzept „Das grüne Herz stirbt“ keine solche zur Entscheidungsfindung beigezogene Unterlage. Denn die Kenntnis dieser Vorkonzepte war für die Personalvertretung nicht erforderlich. Erforderlich zur Einflussnahme auf den Willensbildungsprozess war nur die Kenntnis der finalisierten Entwürfe, die dem TMIL übergeben wurden, nicht aber deren frühere Fassungen.
3. Eine Kostenentscheidung und Streitwertfestsetzung entfallen im Hinblick auf den objektiven Charakter des nicht kontradiktorisch angelegten Beschlussverfahrens.
4. Gründe, aus denen die Rechtsbeschwerde zuzulassen wäre, liegen nicht vor (vgl. § 83 Abs. 2 S. 1 ThürPersVG i. V. m. §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 ArbGG).
