Baurecht

Aktenzeichen  Au 4 K 21.595

Leitsatz

Tenor

I.Der Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2021, Az. VI/7.6.6 VK 1046, wird aufgehoben.
II.Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger ein Negativzeugnis über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts für den Kaufvertrag vom 8. Dezember 2020 über die Grundstücke Fl.Nrn. * und *, Gemarkung *, zu erteilen.
III.Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
IV.Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.   

Gründe

Über die Klage konnte aufgrund des Einverständnisses der Parteien ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist begründet. Der Vorkaufsbescheid der Beklagten vom 12. Februar 2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf Ausstellung eines Negativzeugnisses (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Entgegen der Auffassung der Klagepartei ist davon auszugehen, dass im Zeitpunkt des Bescheiderlasses bzw. innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) die Frist, in der die Sanierung durchgeführt werden soll, nicht überschritten war. Die Regelung, wonach die Gemeinden mit dem Beschluss über die Sanierungssatzung zugleich durch Beschluss die Frist festzulegen haben, in der die Sanierung durchgeführt werden und die 15 Jahre nicht überschreiten soll (§ 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB), galt bei Erlass der maßgeblichen Satzung noch nicht. Sie ist erst mit dem Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte (Gesetz vom 21.12.2006, BGBl. I S. 3316) ergänzt worden (vgl. Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 142 Rn. 29a; Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 235 Rn. 48). Laufende Sanierungssatzungen, also solche die – wie hier – vor dem Inkrafttreten der Innenentwicklungsnovelle 2007 bekannt gemacht worden sind, sind nach der Übergangsregelung des § 235 Abs. 4 Halbs. 1 BauGB grds. spätestens zum 31. Dezember 2021 aufzuheben. Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. BayVGH, U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 14) des Bescheiderlasses bzw. innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) war diese Frist noch nicht abgelaufen.
2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist im vorliegenden Fall jedoch nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 24 Rn. 63). An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. BVerwG, B.v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 – NJW 1990, 2703; BayVGH, U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 16; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 24 Rn. 64). Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Im Gegensatz zur Enteignung kann das Vorkaufsrecht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein, wenn die benötigten Grundstücksflächen nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (vgl. VGH BW, U.v. 24.10.1986 – 8 S 1881/86 – juris; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 24 Rn. 64).
In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts daher grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren (vgl. BayVGH, B.v. 14.1.2021 – 9 ZB 19.2064 – juris Rn. 7; U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 17, U.v. 9.3.2000 – 2 B 96.467 – juris). Die Sanierungsziele müssen dabei nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein. Sie können sich auch aus ihrer Begründung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben (vgl. BayVGH, U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 17; U.v. 2.10.2013 – 1 BV 11.1944 – juris). An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden. Doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher (vgl. BVerwG, U.v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 – juris Rn. 4; BayVGH, B.v. 30.7.2018 – 9 ZB 16.1068 – juris Rn. 8; U.v. 2.10.2013 – 1 BV 11.1944 – juris; B.v. 10.8.2007 – 26 ZB 06.1731 – juris). Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen (vgl. BayVGH, U.v. 2.10.2013 – 1 BV 11.1944 – juris). Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem längeren Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BVerwG, B.v. 15.3.1995 – 4 B 33.95 – NVwZ 1995, 897; BayVGH, U.v. 2.10.2013 – 1 BV 11.1944 – juris; VGH BW, U.v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 – juris Rn. 33).
Gemessen hieran rechtfertigt im vorliegenden Fall das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht. Es ist insbesondere nicht wegen Zuwiderlaufens der Pläne der Vertragsparteien gegen die Sanierungsziele der Beklagten gerechtfertigt. Da das Sanierungsgebiet einen größeren Bereich der Gemeindefläche der Beklagten umfasst, ergeben sich aus der Begründung der Sanierungssatzung selbst keine konkreten Sanierungsziele für die beiden streitgegenständlichen Grundstücke. Die Satzung definiert nur eine Reihe allgemeiner Zielvorstellungen, welche neben einer Vielzahl weiterer Aspekte u.a. auch die Neuordnung des ruhenden Verkehrs und Erhöhung des Parkplatzangebotes sowie die Verbesserung der Durchlässigkeit der gesamten Altstadt durch Ausbau und Neuerrichtung von fußläufigen Verbindungen v.a. in Ost-Westrichtung und schließlich die Aufwertung der Grünbeziehung entlang der * betreffen. Selbst in der sog. „Maßnahmenübersicht“ der Sanierungssatzung sind die Maßnahmen bezogen auf die Straßen, an denen die streitbefangenen Grundstücke anliegen, nur allgemein und übergreifend festgehalten. So sind für den Komplex „*straße/*berg/*straße“ die „Neuordnung und Neugestaltung der Verkehrsflächen mit Gliederung der Verkehrsflächen für fahrenden und ruhenden Verkehr unter den Gesichtspunkten der Verkehrsberuhigung, Errichtung von sicheren Gehwegen, Eingrünung des Straßenraums und Verbesserung des Wohnumfelds“ aufgeführt. Bezogen auf das *ufer sind die „Nutzung und Ausbau der Uferzone als altstadtnahe Grünzone und Gliederungselemente, Errichtung von Fußgängerbrücken zur besseren fußläufigen Vernetzung der einzelnen Stadtquartiere in Ost-West-Richtung“ angegeben.
Auch in der Vorbereitenden Untersuchung von 1987 werden bspw. im „Maßnahmenkatalog“ nur bezogen auf einzelne Straßen bzw. mehrere Straßenbereiche umfassende mögliche Maßnahmen angeführt wie u.a. die Erschließung neuer Fuß- und Radwege (von *straße und *straße in geplantes Baugebiet „*“ in Verbindung mit neuen Brücken über die *), Umbau der *straße in Verbindung mit verkehrsberuhigenden Maßnahmen und Erhalt des positiven Milieubereichs sowie durch Einbahnregelung und Auslagerung des Durchgangsverkehrs Verbesserung der Situation des Fußgängers und Erhöhung des Parkplatzangebotes für Kurzzeitparker; ferner die Schaffung einer öffentlichen Grünzone in Verbindung mit fußläufiger Erschließung der *ufer.
Konkrete Planungen zur Umsetzung dieser verschiedenen Maßnahmenbündel liegen für das hier streitbefangene Grundstück Fl.Nr. * (an der *straße) überhaupt nicht vor, insbesondere ist vorliegend nicht erkennbar, dass die Beklagte im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung das Nutzungskonzept in einer Weise fortgeschrieben und konkretisiert hätte, das die Ausübung des Vorkaufsrechts zur Verwendung des Grundstücks für innenstadtnahe Parkplätze rechtfertigen könnte (vgl. VGH BW, U.v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 – juris Rn. 38). Die von der Beklagten insbesondere im Rahmen der Klageerwiderung weiter angeführten „Erwägungen“ zur fußgängerfreundlichen Umgestaltung des Kreuzungsbereichs *straße/*straße/*berg im Zuge der Realisierung eines großen Einzelhandelsprojekts mit Hotel mögen ihre derzeitigen städtebaulichen Zielvorstellungen sein, sie spiegeln aber nicht die seinerzeit festgesetzten Sanierungsziele wider. Es handelt sich vielmehr um ein neues Projekt, welches weder Gegenstand der Vorbereitenden Untersuchung noch bei Erlass der Sanierungssatzung in den Blick genommen worden war. Es handelt sich auch nicht um eine konkretisierende Fortentwicklung der Planungen aus der Sanierungssatzung, sondern vielmehr um davon losgelöste und zudem (noch) recht allgemein formulierte Überlegungen zur Änderung der Verkehrsregelung und -führung in der *straße. Erst recht sehen die in der Sanierungssatzung dargestellten Maßnahmen bezogen auf die *straße (u.a. „Neuordnung und Neugestaltung der Verkehrsflächen mit Gliederung der Verkehrsflächen für fahrenden und ruhenden Verkehr unter den Gesichtspunkten der Verkehrsberuhigung, Errichtung von sicheren Gehwegen, Eingrünung des Straßenraums und Verbesserung des Wohnumfelds“) nicht konkret den Abbruch der auf dem Grundstück Fl.Nr. * vorhandenen Bausubstanz zur Schaffung von Parkraum („innenstadtnahe Stellplätze“) vor. Hinzu kommt, dass ausweislich der Verkehrsuntersuchung (Untersuchung zum ruhenden Verkehr im Ortskern) vom 2. Oktober 2019 sowie der Niederschrift über die Stadtratssitzung vom 5. November 2019 die vorhandenen Parkplätze im Schnitt nur zu 64% ausgelastet seien und in Anbetracht dessen weder zusätzliche Parkplätze geschaffen würden, noch der Bau eines Parkdecks weiterverfolgt werde. Das im Stadtratsbeschluss vom 2. Februar 2021 erwähnte „geplante“ Verkehrsgutachten ist nach Aktenlage nicht (mehr) erstellt bzw. nicht vorgelegt worden. Soweit im streitbefangenen Bescheid die bessere Zugänglichkeit des *ufers als Allgemeinwohlbelang aufgeführt wird, fehlt es an der erforderlichen Fortentwicklung und Konkretisierung der Planungsziele. Für den Bereich entlang der *straße zum westlichen Flussufer liegt diesbezüglich kein Sanierungsbebauungsplan, ein sonstiger Bebauungsplan oder eine informelle städtebauliche Planung vor.
Hinsichtlich des Grundstücks Fl.Nr. * (an der *straße) existiert zwar ein sonstiger Bebauungsplan (Untere Altstadt), der laut Begründung der Verwirklichung einiger Sanierungsziele dienen soll. Konkret bezogen auf das Grundstück Fl.Nr. * finden diese Ziele aber keinen Niederschlag in den Planfestsetzungen dergestalt, dass – wie im streitbefangenen Bescheid als Nutzungsgrund zugrunde gelegt und als Allgemeinwohlbelang geltend gemacht – dort zusätzlicher Parkraum, ein Zugang zum Uferbereich und/oder eine fußläufige Verbindung zu schaffen ist. Die Grenzen des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans laufen an der östlichen Uferseite entlang; ein 7 m breiter Grünstreifen ist aber nicht dort, sondern an der * an der * festgesetzt. Vom Geltungsbereich des Bebauungsplans ausgenommen ist auch der Steg über die *. Erst recht sieht der Bebauungsplan keine Entfernung der Bausubstanz und/oder die Schaffung von Parkraum in diesem Bereich vor. Vielmehr erschöpft sich die Planung in Bezug auf die Verkehrsraumgestaltung im Kern darin, dass für die *straße ein verkehrsberuhigter Bereich („VB“) festgesetzt wird. Ohnehin sollen laut Planbegründung die Straßenraumgestaltung und insbesondere die als möglich erachtete Schaffung zusätzlicher Stellflächen einer Detailplanung vorbehalten bleiben. Es ist weder ersichtlich noch schlüssig vorgetragen, inwiefern die von den Käufern beabsichtigte Grundstücksnutzung der festgesetzten Verkehrsraumgestaltung entgegenstünde. Weitere konkrete Festsetzungen in Umsetzung der Sanierungsziele aus der Sanierungssatzung bzw. deren Vorbereitender Untersuchung enthält der Bebauungsplan konkret in Bezug auf das Grundstück Fl.Nr. * hier nicht. Für die im Bescheid dargelegten Überlegungen zur konkreten Nutzung des Grundstücks Fl.Nr. * findet sich keine (in) formelle Planungsgrundlage, in welcher jene als offizielles Nutzungskonzept bestätigt worden wäre. Soweit eine „funktional abgestimmte Sichtweise“ aus der Schaffung von Parkraum i.V.m. fußläufigen Verbindungen über die * abgeleitet wird, steht dem bereits entgegen, dass ausweislich des Stadtratsbeschlusses vom 5. November 2019 der Bau eines Parkdecks in der *straße vorerst nicht weiterverfolgt wird. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung lag auch das in der Klageerwiderung in Bezug genommene für 2021 angekündigte Verkehrsgutachten nicht vor. Gegen eine stetige, den aktuellen Entwicklungen angepasste sowie weiter detaillierte Konkretisierung der Sanierungsziele, wie es auch im Rahmen einer städtebaulichen Sanierung erforderlich ist (vgl. BayVGH, U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 19), spricht schließlich auch der Umstand, dass die Beklagte in Kenntnis der im Grundbuch vermerkten Belastungen zur Sanierung die beiden streitbefangenen Grundstücke inklusive den Steg noch am 18. September 2015 an den Kläger verkauft hat, ohne dass das Sanierungsziel vertraglich und/oder dinglich in irgendeiner Weise abgesichert worden wäre.
Insgesamt sind die Sanierungsziele hinsichtlich der Kaufgrundstücke nicht so hinreichend konkretisiert und bestimmt, dass sich beurteilen ließe, ob die Käufer mit dem Kauf Maßnahmen planten, die überhaupt Sinn und Zweck der Sanierungsmaßnahmen zuwiderlaufen bzw. welche konkreten städtebaulichen Missstände an den streitgegenständlichen Grundstücken bestehen und durch welche konkreten Maßnahmen diese beseitigt werden sollen (vgl. BayVGH, B.v. 30.7.2018 – 9 ZB 16.1068 – juris Rn. 9 und 19). Der Sanierungssatzung und der Vorbereitenden Untersuchung lassen sich allenfalls bezogen auf den weiteren Umgriff der *- bzw. der *straße allgemein und übergreifend bestimmte Sanierungsziele und ein Katalog möglicher Maßnahmen („Maßnahmenübersicht“) entnehmen.
Nach alledem ist der angefochtene Bescheid rechtswidrig und aufzuheben.
3. Die Klage hat auch insoweit Erfolg, als sie auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Negativzeugnisses gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB gerichtet ist (vgl. BVerwG, U.v. 9.11.2021 – 4 C 1.20 – juris Rn. 29; VG Schwerin, U.v. 26.11.2020 – 2 A 979/19 SN – juris Rn. 20 und 28). Die Beteiligten haben auf Antrag einen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Negativattests, wenn ein Vorkaufsrecht nicht besteht (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 28 Rn. 113 m.w.N.).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Gründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).