Baurecht

Aktenzeichen  Au 4 K 16.302

Leitsatz

Die Androhung eines Zwangsmittels, wenn diese nicht mit dem zugrundeliegenden Verwaltungsakt verbunden und dieser unanfechtbar geworden ist, kann nur insoweit angefochten werden, als eine Rechtsverletzung durch die Androhung selbst behauptet wird. Einwendungen gegen den Grundverwaltungsakt sind damit ausdrücklich ausgeschlossen. (redaktioneller Leitsatz)
Die Anordnung einer Brandsicherheitswache dient der Sicherstellung des Brandschutzes bis zur vollständigen Erfüllungen von Anordnungen, die zur Abwehr von erheblichen, konkreten Gefahren für Leben und Gesundheit der Bewohner des Gebäudes getroffen wurden, und ist daher verhältnismäßig. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Nachdem die der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vom 6. Juli 2016 eingeräumte Frist ereignislos verstrichen ist, konnte mit Einverständnis der Beteiligten gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne (weitere) mündliche Verhandlung entschieden werden.
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. Januar 2016 betreffend die Androhung der Ersatzvornahme ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Androhung der Ersatzvornahme sind Art. 36, 32 BayVwZVG.
Der gem. Art. 19 Abs. 1 BayVwZVG erforderliche vollstreckbare Verwaltungsakt liegt vor. Der (Ausgangs-) Bescheid des Beklagten vom 31. Oktober 2014 ist mit der Rücknahme der Klage im Verfahren Au 4 K 14.1722 bestandskräftig geworden; er kann nicht mehr mit einem förmlichen Rechtsbehelf angefochten werden (Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 BayVwZVG). Überdies hatten sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt (vgl. Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayVwZVG). Angesichts der abgeschlossenen gerichtlichen Verfahren bezüglich des Bescheids vom 31. Oktober 2014 (nebst der folgenden weiteren Zwangsgeldandrohungen und -fälligstellungen) ist für das vorliegende Verfahren unerheblich, ob der Klägerin die darin enthaltenen Verpflichtungen zu Recht auferlegt wurden. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 3 BayVwZVG kann eine Androhung eines Zwangsmittels, wenn diese – wie hier – nicht mit dem zugrundeliegenden Verwaltungsakt verbunden und dieser unanfechtbar geworden ist, nur insoweit angefochten werden, als eine Rechtsverletzung durch die Androhung selbst behauptet wird. Einwendungen gegen den unanfechtbaren Grundverwaltungsakt sind damit ausdrücklich ausgeschlossen (BayVerfGH, E. v. 24.1.2007 – Vf. 50-VI-05 – juris Rn. 53).
Auf die von der Klägerin im vorliegenden Verfahren wiederum aufgeworfene Frage, ob das Gebäude eine formal legal errichtete Anlage darstellt und ob von dieser eine konkrete Gefahr ausgeht, kommt es daher zunächst nicht an, denn diese Einwendungen betreffen die Rechtmäßigkeit des bestandskräftigen Grundverwaltungsakts vom 31. Oktober 2014. Gleiches gilt für die von der Klägerin erneut vorgelegte Stellungnahme des von ihr beauftragten Sachverständigen Prof. … vom 28. November 2014. Abgesehen davon sind sowohl die Kammer (B. v. 16.1.2015 – Au 4 K 14.1866 u. a.) als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 16.4.2015 – 2 CS 15.315) im Ausgangsverfahren entgegen dem seinerzeitigen Vorbringen der Klägerin von einer konkreten Gefahr ausgegangen.
Die Klägerin hat die ihr mit dem Bescheid vom 31. Oktober 2014 auferlegten Verpflichtungen nicht (vollständig) erfüllt (vgl. Art. 19 Abs. 2, Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwZVG). Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 verpflichtet die Klägerin zur Vorhaltung einer Brandsicherheitswache in dem fraglichen Gebäude. Unstreitig und vom Beklagten mehrfach dokumentiert (vgl. vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheids zuletzt Baukontrollbericht vom 19.1.2016, Bl. 133 der Behördenakten) war zu keinem Zeitpunkt eine Brandsicherheitswache in dem Gebäude anzutreffen. Da allerdings Ziffer 1, Satz 3 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 die Verpflichtung betreffend die Brandschutzwache an die vollständige Ausführung der in Ziffer 2 des Bescheids aufgeführten sechs Sofortmaßnahmen knüpft, kommt es vorrangig auf die Umsetzung dieser Maßnahmen an. Vorliegend fehlt es an einer vollständigen Umsetzung jedenfalls der Maßnahmen in Ziffern 2.1 und 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014.
Hinsichtlich Ziffer 2.1 des Bescheids ist unerheblich, dass die Klägerin (Klagebegründung, S. 5) geltend macht, „die letzten, noch fehlenden Brandschutztüren“ am 17. und 18. Februar 2016 eingebaut zu haben. Eine (nunmehr) vollständige Erfüllung von Ziffer 2.1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 wäre jedenfalls erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt eingetreten. Für die – hier vorliegende – Anfechtungsklage gilt im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, U. v. 11.7.2011 – 8 C 12/10 – juris Rn. 15). Eine abweichende Regelung lässt sich den einschlägigen Vorschriften des BayVwZVG nicht entnehmen. Die Erfüllung der angedrohten Verpflichtung nach Ablauf der in der Androhung bestimmten Frist (5.2.2016), wie sie hier die Klägerin in der Sache anführt, ist allein für die Frage relevant, ob, wie oft und wie lange das angedrohte Zwangsmittel angewendet werden kann (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 4 Satz 1 BayVwZVG; vgl. auch BayVGH, U. v. 6.12.1993 – 4 B 92.2666 – juris Rn. 13).
Aus dem Vortrag der Klägerin ergibt sich vielmehr, dass vor Erlass der streitgegenständlichen Androhung und auch vor Ablauf der darin bestimmten Frist die Verpflichtung aus Ziffer 2.1 des Bescheids eben nicht vollständig umgesetzt war. Der von ihr vorgelegten Rechnung (Anlage 5 zur Klagebegründung) lässt sich entnehmen, dass am 17. /18. Februar 2016 neun Türen eingebaut wurden, d. h. dass diese bis zu diesem Zeitpunkt gefehlt haben.
Ferner hat die Klägerin Ziffer 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 nicht bzw. nicht vollständig umgesetzt. Die Ziffer verlangt den Einbau einer Alarmierungseinrichtung für Bewohner. Die Klägerin ist der Auffassung, diese Verpflichtung mit der Installation von Rauchwarnmeldern erfüllt zu haben (Klagebegründung, S. 5). Dies ist nicht der Fall. Aus den Gründen des Ausgangsbescheids vom 31. Oktober 2014 ergibt sich (S. 4), dass die Alarmierungseinrichtung der Information von Bereichen dient, die noch keine Auswirkungen eines ausgebrochenen Brandes spüren (Rauch, Hitze; zur Maßgeblichkeit der Gründe eines Verwaltungsakts bei dessen Auslegung vgl. etwa BayVGH, B. v. 3.12.2013 – 8 ZB 12.2086 – juris Rn. 13). Dieser Zweck kann mit bloßen Rauchwarnmeldern nicht erreicht werden. Dementsprechend hat der Beklagte bereits bei einer Baukontrolle am 30. April 2015 zwar Rauchwarnmelder in den Fluchtwegen festgestellt, hierzu jedoch angemerkt, dass dies keine Brandmeldeanlage sei (Baukontrollbericht vom 30.4.2015, Bl. 92 der Behördenakten). Selbst das von der Klägerin in Auftrag gegebene Brandschutzkonzept hält als Kompensation (Nr. 5.2.3, S. 29) vernetzte Rauchwarnmelder zur frühzeitigen Alarmierung der Person im Gebäude für notwendig, so dass eine umfassende Alarmierung im gesamten Gebäude gewährleistet sei. Insoweit ergibt sich auch aus dem Konzept gerade nicht, dass die in Nr. 4 genannten Rauchwarnmeldern (vgl. Art. 46 Abs. 4 BayBO) ausreichend sind, anderenfalls hierauf in Nr. 5.2.3 Bezug genommen hätte werden müssen. Für eine Vernetzung der Rauchwarnmelder, so dass wenigstens der Sache nach eine Alarmierungseinrichtung vorliegen könnte, hat die Klägerin nichts vorgetragen. Der Beklagte hat jedenfalls bei der Baukontrolle am 30. April 2015 eine Vernetzung nicht feststellen können; gegenteiliges ist auch später nicht festgestellt worden. Damit ist davon auszugehen, dass Ziffer 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 ebenfalls nicht umgesetzt wurde.
Auch die weiteren Voraussetzungen für die Androhung der Ersatzvornahme lagen vor. Soweit sich die Klägerin auf das Nichtvorliegen einer konkreten Gefahr sowie auf die Untersuchungen und Stellungnahmen der von ihr beauftragten Brandschutzsachverständigen beruft, mag zu ihren Gunsten davon ausgegangen werden, dass sie insoweit im Sinne von Art. 38 Abs. 1 Satz 3 BayVwZVG eine Rechtsverletzung durch die Androhung selbst wegen Unverhältnismäßigkeit behauptet (vgl. Art. 29 Abs. 3 BayVwZVG). Von Unverhältnismäßigkeit ist jedoch nicht auszugehen.
Bereits im Ausgangsverfahren hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof klargestellt, dass die Anordnung einer Brandsicherheitswache in Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 nicht unverhältnismäßig ist (BayVGH, B. v. 16.4.2015 – 2 CS 15.315 – Rn. 11). Die Anordnung diene der Sicherstellung des Brandschutzes bis zur vollständigen Erfüllung der Anordnungen unter Ziffer 2 und damit der Abwehr von erheblichen, konkreten Gefahren für Leben und Gesundheit der Bewohner des Gebäudes. Da die Klägerin schon nach ihrem eigenen Vortrag erst nach der Erlass der streitgegenständlichen Androhung und nach Erlass der darin bestimmten Frist die verbleibenden Türen – in nicht unerheblicher Zahl – gem. Ziffer 2.1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 eingebaut und zudem Ziffer 2.6 des Bescheids nicht erfüllt hat, ergibt sich hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit keine andere Bewertung als im Ausgangsverfahren.
Aus dem von der Klägerin in Auftrag gegebenen Brandschutzkonzept (Stand 17.6.2015) ergibt sich keine andere Bewertung, selbst wenn dieses, wie die Klägerin unter Berufung auf den von ihr beauftragten Sachverständigen … vorträgt, für das gesamte Hotel gelten soll. Denn aus dem Konzept ergibt sich gerade nicht, dass das Gebäude im Ist-Zustand – bzw. in dem Zustand, in dem es die von der Klägerin beauftragten Sachverständigen geprüft haben – bereits sämtlichen Brandschutzanforderungen genügt. Vielmehr stellt das Konzept (Abschnitt 5) diverse Abweichungen fest und schlägt Kompensationen vor. Gemäß Abschnitt 7 wird für die Abweichungen von einzelnen öffentlich-rechtlichen Vorschriften Antrag auf Genehmigung einer Abweichung (Art. 63 BayBO) gestellt, weil die Schutzziele mit anderen Maßnahmen erreicht würden bzw. keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestünden (Kompensation entsprechend Abschnitt 5). Dass die Klägerin die von ihren Sachverständigen selbst für nötig gehaltenen Abweichungen beantragt hätte oder diese bauaufsichtlich gar gewährt worden wären, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr sticht aus dem Brandschutzkonzept hervor, dass dieses als Kompensation zum einen (Nr. 5.2.2) die Herstellung von rauchdichten Türen zu den Treppenräumen in den Obergeschoßen und zum anderen (Nr. 5.2.3) den Einbau vernetzter Rauchwarnmelder für erforderlich hält. Damit halten die Sachverständigen der Klägerin ähnliche Maßnahmen für erforderlich, wie sie der Beklagte in Ziffern 2.1 und 2.6 des Ausgangsbescheids vom 31. Oktober 2014 angeordnet hat, ohne dass die Klägerin diese im maßgeblichen Zeitpunkt (vollständig) umgesetzt hätte.
Insoweit konsequent hat der von der Klägerin beauftragte Sachverständige … bislang weder eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ noch die Bescheinigung „Brandschutz II“ (ordnungsgemäße Bauausführung) ausgestellt. Dessen bloße Ankündigung, eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ alsbald auszustellen, können diese nicht ersetzen. Vor diesem Hintergrund ergibt sich auch nichts aus der klägerseits vorgelegten eidesstattlichen Versicherung der Lebensgefährtin des Geschäftsführers der Klägerin, wonach der Sachverständige … am 28. April 2016 (offenbar mündlich) geäußert habe, die Nutzung des Objekts sei brandschutztechnisch bereits 2015 unbedenklich gewesen. Da die Klägerin ihrem eigenen Vortrag zu folge noch während des Jahres 2015 Maßnahmen am Gebäude durchgeführt hat, ist bereits nicht nachvollziehbar, auf welchen Zeitpunkt sich diese Aussage bezieht. Insbesondere aber ist unerklärlich, dass Herr … im Jahr 2016 rückblickend von einer Unbedenklichkeit im Jahre 2015 gesprochen haben soll, während er bereits am 30. Juni 2015 mittels der Bescheinigung „Brandschutz I“ (Anlage 7 zur Klagebegründung) die Vollständigkeit und Richtigkeit des von der Klägerin in Auftrag gegebenen Brandschutzkonzepts bestätigt hatte, welches aber – wie ausgeführt – gerade nicht belegt, dass aus Sicht des Brandschutzes keine Maßnahmen an dem Gebäude veranlasst sind, sondern welches vielmehr als Kompensation unter anderem zwei von der Klägerin im Jahre 2015 unstreitig noch nicht ausgeführten Maßnahmen enthält (rauchdichte Türen zu den Treppenhäusern; vernetzte Rauchwarnmelder). Die behauptete Aussage von Herrn … kontrastiert zudem mit dem Umstand, dass er selbst im Laufe des Jahres 2016 bislang keine schriftlichen Bestätigungen abgegeben, sondern solche lediglich angekündigt hat.
Angesichts der ohne vollständige Ausführung der im Bescheid vom 31. Oktober 2014 angeordneten Maßnahmen bestehenden Gefahren für Leib und Leben versteht es sich von selbst, dass der Nachweis, dass die Anforderungen des Brandschutzes erfüllt sind, auch nicht über eine Kombination diverser mündlicher und schriftlicher Ankündigungen einschließlich von Äußerungen vom Hörensagen geführt werden kann. Vielmehr hat der Fachberater für Brand- und Katastrophenschutz bei der Regierung von Schwaben für den Beklagten noch am 8. Februar 2016 eine bauliche Situation mit erheblicher Gefahr für Leben und Gesundheit festgestellt (Bl. 151 der Behördenakten); bei einem Brandereignis würden regelmäßig beide notwendigen baulichen Rettungswege (Treppenräume) ausfallen. Damit wurde erneut die Sachlage moniert, die auch das von der Klägerin vorgelegte Brandschutzkonzept (Nr. 5.2.2) für kompensationsbedürftig hält.
Auch die weiteren Voraussetzungen der Art. 36 und 32 BayVwZVG liegen vor. Die der Klägerin in der Androhung gesetzte Frist (ca. 1 ½ Wochen ab Bescheidzustellung bis 5.2.2016) war angesichts der bereits mehrfach beschriebenen Gefahren, dem bisher zögerlichen Verhalten der Klägerin und der Erfolglosigkeit der vorangegangenen Zwangsgeldandrohungen ohne weiteres zumutbar i. S. v. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BayVwZVG. Gem. Art. 36 Abs. 4 BayVwZVG sind die für die Ersatzvornahme veranschlagten Kosten in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids vorläufig veranschlagt worden. Der veranschlagte Betrag von 4.000,- € je Kalenderwoche ist vom Beklagten in einer Aktennotiz (Bl. 135 der Behördenakten) nachvollziehbar begründet worden. Schließlich konnte die Ersatzvornahme angedroht werden, weil die Androhung eines weiteren Zwangsgelds angesichts der zuvor mehrfach vergeblich angedrohten und fällig gestellten Zwangsgelder keinen Erfolg erwarten ließ (Art. 32 Satz 2 BayVwZVG).
Die streitgegenständliche Androhung ist auch nicht deshalb widersprüchlich und damit ggfs. rechtswidrig (geworden), weil der Beklagte zwischenzeitlich mit Bescheid vom 22. Februar 2016 eine teilweise Nutzungsuntersagung für das Gebäude ausgesprochen hat. Die – hier streitgegenständliche – Androhung der Ersatzvornahme unterfällt – ebenso wie die Ersatzvornahme selbst – dem Verwaltungszwang zur Vollstreckung von Verwaltungsakten. Derartige Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung führen nicht dazu, dass der säumige Adressat von der Erfüllung der materiell-rechtlichen Anforderungen an die Nutzung eines Gebäudes befreit wird oder dass die Einhaltung dieser Anforderungen dauerhaft mittels Verwaltungszwangs kompensiert werden könnten. Dementsprechend ergibt sich aus Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 eindeutig, dass die Vorhaltung der Brandsicherheitswache ein Provisorium darstellt, bis die – nötigsten – Maßnahmen des Brandschutzes ergriffen sind. Die Anordnungen im Bescheid vom 31. Oktober 2014 stellten von vornherein ein milderes Mittel zur Vermeidung einer Nutzungsuntersagung gem. Art. 76 Satz 2 BayBO dar (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2015 – 2 CS 15.315 – Rn. 9). Auch deshalb begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte zunächst weiter mittels Verwaltungszwangs bestrebt war, den Bescheid vom 31. Oktober 2014 zu vollstrecken, bevor als letztes Mittel eine Nutzungsuntersagung verfügt wurde.
Die Klage war nach allem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich zu beantragen.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 2.000,- € festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog (Nr. 1.7.1, Satz 2 i. V. m. Satz 1).