Baurecht

Aktenzeichen  Au 3 K 15.774

Leitsatz

Die hochwasserschutzrechtlichen Regelungen in § 78 I 1 Nr. 2 und III 1 WHG sind nicht drittschützend (Parallelentscheidung zu VG Augsburg BeckRS 2016, 46318).  (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen hat der Kläger zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die Klage, die ausschließlich die erteilte wasserrechtliche Ausnahmegenehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG betrifft, ist bereits unzulässig, weil es dem Kläger an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis fehlt.
1. Eine öffentlich-rechtliche Gestattung kann von einem Dritten, der nicht Adressat des Verwaltungsakts (d. h. Gestattungsinhaber) ist, nur dann angefochten werden, wenn er sich auf die mögliche Verletzung von Vorschriften, die ausschließlich oder zumindest auch seinem Schutz dienen (drittschützende Normen), berufen kann. Aus den Darlegungen des Klägers muss sich ergeben, dass eine Verletzung eigener subjektiver Rechte nicht offensichtlich ausgeschlossen, sondern möglich ist (sog. Möglichkeitstheorie, vgl. z. B. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 93).
1.1 Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass er als Eigentümer eines landwirtschaftlich genutzten (Nachbar-) Grundstücks und Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs entgegen Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG vom Landratsamt nicht zum Verwaltungsverfahren hinzugezogen worden sei, begründet dies allein keine Klagebefugnis.
Verfahrensvorschriften sind – mit Ausnahme der sog. absoluten Verfahrensrechte (vgl. Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2015, Rn. 73 zu § 42 Abs. 2) – grundsätzlich nicht drittschützend. Sie sind nur dann den Interessen eines Drittbetroffenen zu dienen bestimmt, wenn sie eine nach materiellem Recht geschützte Rechtsstellung des Nachbarn berühren (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Rn. 95 zu § 42). Der Drittbetroffene hat damit grundsätzlich nur einen Anspruch auf Schutz seiner materiellen Rechte (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 3.11.2011 – 14 ZB 11.2209 – juris; VGH BW, B. v. 25.4.2006 – 3 S 547/06 – DÖV 2006, 656; wohl auch BVerwG, B. v. 17.3.1998 – 4 B 25/98 – NVwZ 1998, 737). Hieraus folgt, dass ein Dritter grundsätzlich weder einen Anspruch auf Durchführung eines „richtigen“ Verfahrens hat noch einen solchen auf Durchführung eines Verfahrens überhaupt, denn die Verfahrensvorschriften dienen i.d.R. nicht dem Schutz des Nachbarn, sondern „nur“ dem öffentlichen Interesse an einem geordneten Verwaltungsverfahren (vgl. z. B. BayVGH, B. v. vom 14.1.2009 – 1 ZB 08.97 – BayVBl. 2009, 694; OVG Saarl, B. v. 27.5.2010 – 2 B 95/10 – juris).
Da vorliegend offensichtlich keine absoluten Verfahrensrechte des Klägers im Raum stehen – als solche sind lediglich bestimmte enteignungsrechtliche Verfahrensvorschriften, Beteiligungsrechte von Gemeinden und Gemeindeverbänden im luftrechtlichen Genehmigungsverfahren und Beteiligungsrechte von anerkannten (Naturschutz-)Verbänden bei bestimmten Planfeststellungsverfahren anerkannt (vgl. Schoch/Schneider/Bier, a. a. O., § 42 Abs. 2 Rn. 63; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 40 f.; jeweils m. w. N.) – kann eine möglicherweise verfahrensfehlerhafte Nichthinzuziehung des Klägers allein, d. h. unabhängig davon, ob die Verletzung eines subjektiven materiellen Rechts möglich ist, nicht zur Klagebefugnis führen.
Darüber hinaus ist die Klagebefugnis auch deshalb zu verneinen, weil die beantragte (und letztlich erteilte) wasserrechtliche Genehmigung nach § 78 Abs. 3 Satz 1, Abs. 6 WHG offensichtlich – aus ex-ante-Sicht – keine rechtsgestaltende Wirkung in Bezug auf den Kläger haben konnte.
Der mögliche „Ausgang des Verfahrens“ hat nur dann rechtsgestaltende Wirkung i. S. d. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG, wenn durch den möglicherweise ergehenden Verwaltungsakt zugleich und unmittelbar Rechte des Dritten begründet, aufgehoben oder geändert werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG,16. Aufl. 2015, § 13 Rn. 39; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 13 Rn. 40). Es reicht daher nicht schon aus, wenn möglicherweise faktische Beeinträchtigungen mittelbar und in Zukunft zu erwarten sind. Die mögliche Rechtsverletzung muss vielmehr mit Erlass des Verwaltungsaktes einhergehen und den möglicherweise Hinzuzuziehenden direkt betreffen. Dies war vorliegend jedoch nicht der Fall. Es ist bereits zweifelhaft, ob eine Genehmigung nach § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG überhaupt rechtsgestaltende Wirkungen auf einen Dritten im o.g. Sinne zu erzeugen vermag. Dies bedarf jedoch keiner Klärung, denn jedenfalls war aufgrund der konkreten Sachlage, insbesondere der Entfernung des klägerischen Grundstücks vom geplanten Straßendamm ausgeschlossen, dass durch den Verwaltungsakt unmittelbar Rechte des Klägers begründet, aufgehoben oder geändert werden konnten.
1.2 Der Kläger kann eine Klagebefugnis auch nicht auf eine mögliche Verletzung hochwasserschutzrechtlicher Bestimmungen stützen, denn diese weisen weder eine unmittelbar drittschützende Wirkung auf noch vermitteln sie in Verbindung mit dem Gebot der Rücksichtnahme Drittschutz.
1.2.1 Das Landratsamt hat das Vorhaben (auf das die bauordnungsrechtlichen Regelungen der Bayerischen Bauordnung nicht anwendbar sind [Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO]) als „bauliche Anlage nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB“ qualifiziert, somit den Untersagungstatbestand nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 78 Abs. 6 WHG bejaht. Dementsprechend hat es die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffende Dispensentscheidung in § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG verortet. Dies hat zur Folge, dass für die Frage, ob sich der Kläger auf eine drittschützende Regelung berufen kann, ausschließlich diese Regelungen in den Blick zu nehmen sind. Soweit ein Teil der Straßendammtrassen der Staatsstraße und der diese kreuzenden Straßen und Wege quer zur Fließrichtung des Wassers bei Überschwemmungen verlaufen (Querdämme), besteht kein zusätzliches Genehmigungserfordernis nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 4 WHG. Wie das Landratsamt zutreffend ausführt, handelt es sich bei den „Querbauwerken“ um unselbstständige Teile des nach § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG zu beurteilenden Gesamtvorhabens (vgl. BayVGH, B. v. 4.2.2014 – 8 CS 13.1848 – juris Rn. 26, der insoweit auf die ähnliche baurechtliche Problematik und die entsprechende Kommentierung von Lechner in Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Stand: Dezember 2013, Art. 2 Rn. 344 m f. verweist).
1.2.2 Die hochwasserschutzrechtlichen Regelungen in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1 WHG, an denen das Vorhaben nach den vorstehenden Darlegungen ausschließlich zu messen ist, sind nicht drittschützend.
In der Rechtsprechung und im Schrifttum wird die Frage nach der drittschützenden Wirkung der genannten (seit dem 1.3.2010 gültigen) Bestimmungen des vorbeugenden Hochwasserschutzes bzw. der Vorgängerregelungen
– § 32 WHG i. d. F. vom 27.Juli 1957,
– § 32 WHG i. d. F. vom 12. November 1996 und
– § 31b WHG i. d. F. vom 3. Mai 2005
(ggf. in Verbindung mit landesrechtlichen Vorschriften) nicht einheitlich beantwortet. Ein Teil der Rechtsprechung und des Schrifttums bejaht eine drittschützende Wirkung zumindest einzelner Vorschriften über den Hochwasserschutz jedenfalls insoweit, als in diesen ein hochwasserrechtliches Rücksichtnahmegebot enthalten sei, wobei teilweise allerdings an Landesrecht angeknüpft wird (vgl. z. B. BayVGH, U. v. 8.11.1990 – 2 B 90.310 – BayVBl 1991, 247; U. v. 14.2.2005 – 26 B 03.2579 – BayVBl 2005, 726; B. v. 16.9.2005 – 15 CS 09.1924 – juris; jeweils allerdings ohne eingehende Begründung; OVG RhPf, U. v. 2.3.2010 – 1 A 10176/09 -; VG Saarl, B. v. 8.5.2012 – 5 L 240/12 -; VG Regensburg, U. v. 21.3.2013 – RO 2 K 11.2064 -; wohl auch (noch) U. v. 11.10.2013 – RO 8 K 13.1095 -; sämtliche juris; Rossi in Sieder/Zeidler/Dahme, WHG und AbwAG, Stand: September 2015, § 78 WHG Rn. 81 f.; Reinhardt in Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 78 Rn. 46; Fassbender/Gläßl, Drittschutz im Wasserrecht, NVwZ 2011, 1094 ff.).
Demgegenüber wird, ausgehend von der grundlegenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur (fehlenden) drittschützenden Wirkung der Vorschriften des vorbeugenden Hochwasserschutzes im Beschluss vom 17. August 1972 (Az. IV B 162.71 – Buchholz 445.4 § 32 WHG Nr. 1), von einem weiteren Teil der Rechtsprechung sowie der Literatur eine drittschützende Wirkung verneint (vgl. z. B. NdsOVG, B. v. 20.7.2007 – 12 ME 210/07 – NVwZ 2007,1210; SächsOVG, U. v. 9.6.2011 – 1 A 504/09 – NVwZ-RR 2011, 937; VG Dresden, U. v. 16.6.2009 – 4 K 2574/07 – juris; VG Würzburg, U. v. 8.10.2013 – W 4 K 13.143 – juris; VG Regensburg, U. v. 12.5.2014 – RO 8 K 13.841 – nicht veröffentlicht; Hünneke, in: Landmann/Rohmer, UmweltR I, Stand August 2014, vor § 72 WHG Rn. 36; Jeromin/Praml, Hochwasserschutz und wasserrechtliches Rücksichtnahmegebot, NVwZ 2009, 1079).
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat – soweit ersichtlich – die Frage bislang offen gelassen (B. v. 18.11.2013 – 5 S 2037/13 – NVwZ-RR 2014, 265). Gleiches gilt für den 8. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. B. v. 4.2.2014 – 8 CS 13.1848 – und B. v. 16.12.2015 – 8 ZB 14.1471 – beide juris).
Nach Auffassung der Kammer vermitteln die vorliegend inmitten stehenden Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1), die sich von der Vorgängerregelung in § 31b Abs. 4 Satz 3 und 4 WHG i.d. bis zum 28. Februar 2010 gültigen Fassung nur insoweit unterscheiden, als die Genehmigung nunmehr als Ermessensentscheidung ausgestaltet ist, weder unmittelbar noch über das (wasserrechtliche) Rücksichtnahmegebot Drittschutz, so dass die Klagebefugnis nicht mit der möglichen Verletzung der genannten Bestimmungen begründet werden kann.
Nach dem genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. August 1972 (Az. IV B 162.71 – Buchholz 445.4 § 32 WHG Nr. 1) ist die Rechtsprechung zum Nachbarschutz im Baurecht sinngemäß auch im Wasserrecht zu berücksichtigen. Danach kann eine Vorschrift nur dann drittschützende Wirkung haben, wenn ein Verstoß gegen sie „Rechte“ des Dritten (Nachbarn) im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG verletzen kann (vgl. bereits BVerwG, U. v. 5.10.1965 – IV C 3.65 – BVerwGE 22, 129, 130). Ob dies der Fall ist, kann nur der jeweiligen Vorschrift entnommen werden. Es ist demnach zu prüfen, ob die Vorschrift dem Dritten ein „Recht“, also eine Rechtsposition einräumen will, die auf dem Klagewege durchgesetzt werden kann. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die in Rede stehende Vorschrift einen überschaubaren Personenkreis, seine geschützten Interessen und die Art der Rechtsverletzungen, bezüglich derer Drittschutz gelten soll, hinreichend klar bestimmt (sog. Schutznormtheorie, vgl. z. B. BVerwG, U. v. 17.6.1993 – 3 C 3.89 – BVerwGE 92, 313; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 86). Für das Wasserhaushaltsrecht hat die Rechtsprechung eine (unmittelbare) drittschützende Wirkung solchen Vorschriften zuerkannt, die ausdrücklich die Interessen eines betroffenen „Dritten“ als Beteiligten berücksichtigen, wie etwa § 14 Abs. 3 und 4 WHG. Zu den derart gekennzeichneten Vorschriften mit drittschützender Wirkung gehören die Regelungen in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1 WHG nicht. Diese Normen, wie auch deren Vorgängerregelungen, dienen erkennbar allein dem Allgemeinwohl und nicht – auch – bestimmten Dritten. Sie sehen weder ausdrücklich noch nach ihrem Sinn die Berücksichtigung von Interessen oder Rechten dritter „Betroffener“ vor und bestimmen auch nicht hinreichend klar einen überschaubaren Kreis von „Nachbarn“, deren Rechte, zu deren Schutz sie bestimmt sein könnten, und die Art der Rechtsverletzungen, gegen die sie Schutz gewähren könnten. Vielmehr dienen sie ausschließlich dem vorbeugenden Hochwasserschutz zur Vermeidung von unnötigem Wasserraufkommen und richten sich auch nicht an einen überschaubaren Personenkreis. Sie sind damit (wie beispielsweise auch die Regelungen über immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflichten, vgl. z. B. BVerwG, B. v. 16.1.2009 – 7 B 47/08 – Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 27) nicht (unmittelbar) drittschützend.
Zur Begründung der drittschützenden Wirkung der genannten Vorschriften kann auch nicht das (wasserrechtliche) Gebot der Rücksichtnahme herangezogen werden. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht auch für wasserrechtliche Gestattungstatbestände ein Rücksichtnahmegebot anerkannt (vgl. BVerwG, U. v. 15.7.1987 – 4 C 56/83 – BVerwGE 78, 40), gleichzeitig jedoch ausgeführt, dass der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz grundsätzlich auch im Wasserrecht aus Rechtsnormen abzuleiten ist, die der Behörde den Schutz bestimmter nachbarlicher Belange auferlegen. Denn das Rücksichtnahmegebot ist keine allgemeine Härteklausel, sondern Bestandteil einzelner gesetzlicher Vorschriften, die damit zugleich Inhalt und Reichweite dieses Gebots bestimmen (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 16.3.1989 – 4 C 36.85 – BVerwGE 81, 329). Entscheidend ist stets nur, was eine konkrete Norm des materiellen Rechts „hergibt“ (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn.158). Den genannten Vorschriften, an denen das Vorhaben des Beigeladenen wasserrechtlich zu messen ist, lässt sich jedoch, wie oben bereits dargelegt, kein zu schützender bestimmbarer Personenkreis in Abgrenzung zu jedem möglicherweise vom Hochwasser Betroffenen entnehmen (vgl. zum Ganzen SächsOVG, U. v. 9.6.2011 – 1 A 504/09 – NVwZ-RR 2011, 937). Im konkreten Fall reicht das vorläufig gesicherte Überschwemmungsgebiet der Mindel zumindest von Balzhausen im Süden bis zur Mündung in die Donau im Norden. Zudem ist die Berechnung der Pegelerhöhung, die der Bau der Ortsumfahrung mit sich bringt, mit erheblichen Ungenauigkeiten, die bei +/- 10 cm liegen, belastet. Es lässt sich demnach nicht hinreichend sicher feststellen, welche Grundstücke dann bei einem 100jährigen Hochwasser zusätzlich geflutet werden.
1.3 Durch die Verneinung der Klagebefugnis wird der Kläger nicht rechtlos gestellt. Es bleibt ihm unbenommen, vor den ordentlichen Gerichten einen auf sein privatrechtliches Eigentum gestützten Abwehranspruch gegen den Beigeladenen geltend zu machen.
2. Die Klage ist daher als unzulässig abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; als unterlegener Teil hat der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Da sich der Beigeladene mit der ausdrücklichen Stellung eines Antrags auf Klageabweisung einem Prozessrisiko aus § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat, entspricht es billigem Ermessen, eine Erstattungspflicht hinsichtlich seiner außergerichtlichen Aufwendungen aus § 162 Abs. 3 VwGO im Urteil auszusprechen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
3. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, ob den Vorschriften des vorbeugenden Hochwasserschutzes (§§ 76 ff. WHG) im allgemeinen und § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG im besonderen drittschützende Wirkung zukommt, zugelassen (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich einzulegen; sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,
einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag vom Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Der Berufungsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 9.7.1 des Streitwertkatalogs).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,- EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.