Aktenzeichen 2 N 18.916
Leitsatz
1. Der Umweltbericht ist das zentrale Element der in der SUP-Richtlinie vorgesehenen Umweltprüfung und bildet die wichtigste Grundlage für die Überwachung der erheblichen Auswirkungen, die mit der Durchführung des Plans verbunden sind. (Rn. 18) (redaktioneller Leitsatz)
2. Eine Verletzung der Vorschriften über den Umweltbericht ist nur dann nicht beachtlich, wenn die Begründung nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist. Daraus lässt sich im Umkehrschluss entnehmen, dass ein Umweltbericht zwingend erforderlich ist und lediglich die Unvollständigkeit in wesentlichen Punkten der Begründung unbeachtlich bleibt. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
3. Es ist grundsätzlich der Einschätzung der Gemeinde und ihren eigenen städtebaulichen Vorstellungen überlassen, ob, wie und wann sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Erforderlich ist eine Planung nicht nur, um eine Entwicklung in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch, wenn sie es ermöglichen soll, einer Bedarfsplanung, die sich erst für die Zukunft abzeichnet, gerecht zu werden. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
4. Eine Bauleitplanung zur Sicherung von Flächen, die nicht im unmittelbaren Bereich des Weltkulturerbes liegen, aber dennoch zum allgemeinen Charakter als Gärtnerstadt beitragen, ist zur Umsetzung der Planungsziele nicht überzogen. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Der Bebauungsplan Nr. … der Antragsgegnerin wird für unwirksam erklärt.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragssteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Der zulässige Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO hat Erfolg.
1. Der Antrag ist begründet, weil der Bebauungsplan Nr. … an einem zu seiner Ungültigkeit führenden Fehler leidet.
a) Der angegriffene Bebauungsplan ist bereits wegen eines beachtlichen formellen Fehlers unwirksam, weil der nach § 2 Abs. 4 Satz 1, § 2a Satz 3 BauGB erforderliche Umweltbericht fehlt.
Gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 BauGB wird im Rahmen des Bauleitplanverfahrens für die Belange der Umwelt eine Umweltprüfung durchgeführt und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet. Der Umweltbericht bildet nach § 2a Satz 3 BauGB einen gesonderten Teil der Begründung. Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist die Verletzung der Formvorschrift des § 2a BauGB grundsätzlich beachtlich. Dazu zählt auch das grundsätzliche Vorhandensein des in § 2a Satz 3 BauGB genannten Umweltberichts. Nach Halbsatz 3 ist im Hinblick auf den Umweltbericht nur unbeachtlich, wenn dieser nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist. Dies setzt jedoch voraus, dass ein Umweltbericht als solcher überhaupt vorhanden ist.
Ausweislich der Ziffer 8. der im Übrigen nicht unterschriebenen Begründung zum Bebauungsplan Nr. … ist nach Rechtsauffassung der Antragsgegnerin ein Umweltbericht nicht nötig. Es sei im Rahmen der Unterrichtung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange ersichtlich geworden, dass durch die planungsrechtliche Sicherung der Freiflächen im fraglichen Bereich keine die Schutzgüter (Klima und Lufthygiene, Boden, Grundwasser und Oberflächenwasser, Landschaft, Mensch, Kultur- und Sachgüter) betreffenden Auswirkungen zu erwarten seien. Gleichzeitig nimmt die Begründung zum Bebauungsplan Nr. … aber zum Artenschutz (in Ziffer 7.) oder zu Lärm und Immissionen (in Ziffer 9.) Stellung. Auf einen gesonderten Umweltbericht, wie in § 2a Satz 3 BauGB gefordert, hat die Antragsgegnerin aber ausdrücklich verzichtet. Die Forderung einen solchen zu erstellen, stellt nach Auffassung der Antragsgegnerin eine bloße Förmelei dar. Der Umweltbericht bestünde nur aus einem Deckblatt und sei sonst inhaltslos. Auch § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB lasse es ausreichen, dass ein Scoping durchgeführt werde, fordere aber ausdrücklich keinen förmlichen Umweltbericht.
Insoweit verkennt die Antragsgegnerin die Funktion und die Bedeutung des Umweltberichts. Der Umweltbericht ist das zentrale Element der in der SUP-Richtlinie vorgesehenen Umweltprüfung. Er bildet außerdem die wichtigste Grundlage für die Überwachung der erheblichen Auswirkungen, die mit der Durchführung des Plans oder Programms verbunden sind (Krautzberger/Kment in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2020, § 2 Rn. 374). Im Umweltbericht sind die Angaben zu machen, die für die Durchführung der Umweltprüfung im Aufstellungsverfahren für einen Bauleitplan erforderlich sind. Er dokumentiert die Ergebnisse der Umweltprüfung und belegt zugleich, dass die Gemeinde den besonderen verfahrensrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem deutschen und dem europäischen Recht ergeben, nachgekommen ist. Die Dokumentationspflicht bezieht sich auf das gesamte Verfahren der Bauleitplanung. Sie erfasst alle relevanten Umweltauswirkungen, damit die ökologische Belastungssituation in ihrem ganzen Umfang bei der Entscheidungsfindung bekannt ist. Er begleitet als fortschreibungspflichtiges Dokument das gesamte Bauleitplanverfahren von Anfang bis zum Ende. Dabei muss der Umweltbericht gemäß § 2 Abs. 4 Satz 3 BauGB bestimmten Anforderungen entsprechen. Er soll sich auf das beziehen, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann (Krautzberger/Kment in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautberger, BauGB, Stand August 2020, § 2 Rn. 510). Dabei stehen die Tatbestandsmerkmale des gegenwärtigen Wissenstands, der allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie die Beachtung des Inhalts und Detaillierungsgrads unter dem Vorbehalt des angemessenen Maßes (Krautzberger/Kment in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautberger, BauGB, Stand August 2020, § 2 Rn. 519). Entsprechend kann der Umweltbericht weniger ausführlich ausfallen, wenn bereits das erste Scoping ergibt, dass keine umweltbezogenen Belange betroffen sind oder nur eine geringfügige Betroffenheit besteht. Aber auch der Dokumentation eines solchen Ergebnisses dient der Umweltbericht als unverzichtbarer Teil der Begründung des Bebauungsplans. Es handelt sich gerade nicht um eine bloße Förmelei.
Auch aus § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB lässt sich nicht erkennen, dass lediglich das Scoping durchgeführt werden müsse, der Umweltbericht aber nicht zwingend notwendig sein solle. Hier verkennt die Antragsgegnerin das Regel-Ausnahme-Verhältnis dieser Vorschrift. Halbsatz 1 der Nr. 3 erklärt gerade die Verletzung der Formvorschrift des § 2a BauGB für beachtlich. Eine Ausnahme – und damit eine Unbeachtlichkeit der Verletzung der in Halbsatz 1 genannten Formvorschriften – stellt grundsätzlich Halbsatz 2 auf. Dieser bezieht sich jedoch nur auf die Unvollständigkeit der Begründung. Halbsatz 3 schränkt die in Halbsatz 2 genannte Unbeachtlichkeit wieder ausdrücklich für den Umweltbericht ein. Hiernach ist eine Verletzung der Vorschriften über den Umweltbericht nur dann nicht beachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist. Daraus lässt sich im Umkehrschluss entnehmen, dass ein Umweltbericht zwingend erforderlich ist und lediglich die Unvollständigkeit in unwesentlichen Punkten der Begründung unbeachtlich bleibt.
Nach allem kann auf den Umweltbericht nicht vollständig verzichtet werden, auch wenn ein erstes Scoping keine Betroffenheit ergeben hat, weil bereits die entsprechende Dokumentation des Verfahrens fehlt. Da dieser Formfehler nach § 214 BauGB gerade nicht unbeachtlich ist, führt er bereits zur Unwirksamkeit des hier angegriffenen Bebauungsplans Nr. … Dieser Fehler ist auch nicht unbeachtlich, da er mit Einwendungsschreiben vom 9. Juni 2017 von anderen Einwendern innerhalb der Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB geltend gemacht wurde.
b) Im Rahmen der von den Antragstellern vorgetragenen Gründe vermag der Senat im Übrigen bei überschlägiger Prüfung keine zur Unwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans führenden materiellen Fehler zu erkennen.
aa) Die Antragsteller rügen die fehlende Erforderlichkeit der Planung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Insbesondere das wesentliche Planungsziel der Sicherung der Flächen für die gärtnerische Erzeugung könne nicht erreicht werden, so dass es am Anlass für die Planung fehle. Die Flächen seien zu klein. Es gebe nur noch einen aktiven erwerbsgärtnerischen Betrieb. Eine wirtschaftliche Nutzung sei insbesondere im Hinblick auf die hohen Kosten für die Bewässerung nicht möglich. Die betroffenen Eigentümer seien nicht bereit, die Grundstücke für Initiativen des urbanen Gartenbaus zur Verfügung zu stellen. Zudem sei das Ziel des Erhalts der Gärtnerflächen als elementarem Bestandteil des Weltkulturerbes nicht erreichbar, da lediglich ein Grundstück im Norden im ausgewiesen Weltkulturerbe-Bereich liege und das sei als private Grünfläche festgesetzt.
Bauleitpläne sind erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB, soweit sie der Verwirklichung der städtebaulichen Konzeption der Gemeinde dienen (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1971 – 4 C 76.68 – NJW 1971, 1626). Es ist Sache der Gemeinde, wie sie ihre Planungshoheit handhabt und welche Konzeption sie ihr zu Grunde legt, dass die Entscheidung über planerische Zielsetzungen eine Frage der Gemeindepolitik und nicht bloße Rechtsanwendung ist und dass sich die geordnete städtebauliche Entwicklung im Einzelfall nach den vorhandenen, hinreichend konkretisierten planerischen Willensbetätigungen der Gemeinde bestimmt (ständ. Rechtsprechung seit BVerwG, U.v. 29.4.1964 – 1 C 30.62 – BVerwGE 18, 247). Es ist grundsätzlich der Einschätzung der Gemeinde, ihren eigenen städtebaulichen Vorstellungen überlassen, ob, wie und wann sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt (vgl. BVerwG, U.v. 17.9.2003 – 4 C 14.01 – BverwGE 119, 25). Die Gemeinde besitzt dazu ein sehr weites planerisches Ermessen; einer „Bedarfsanalyse“ bedarf es insoweit nicht (vgl. BVerwG, B.v. 14.8.1995 – 4 NB 21.95 – juris). Erforderlich ist daher eine Planung nicht nur, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Rahmen zu lenken, sondern auch, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (vgl. BVerwG, B.v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – BayVBl 2000, 23).
Gemessen an diesen Grundsätzen kann vorliegend die Erforderlichkeit der Planung nicht ausgeschlossen werden. Es ist nicht von vornherein vollständig ausgeschlossen, dass die Planung realisiert werden kann. Dabei ist es nicht erheblich, dass die derzeitigen Grundstückseigentümer aktuell nicht bereit sind, ihre Grundstücke einer Initiative des urbanen Gartenbaus zur Verfügung zu stellen oder selbst wieder einen erwerbsgärtnerischen Betrieb zu führen. Der Bauleitplanung ist immanent, dass ein Plan nicht immer umgehend umgesetzt wird, sondern auch einen längerfristigen Umsetzungszeitraum vorsieht. Ohne Sicherung der Flächen durch die Bauleitplanung ist eine Umsetzung dieser Ziele aber gänzlich ausgeschlossen. Auch wenn das Gelände mit Ausnahme eines Grundstücks nicht im unmittelbaren Bereich des Weltkulturerbes liegt, so ist dennoch der Charakter als Gärtnerstadt Bestandteil des Weltkulturerbes. Eine Sicherung von Flächen, die nicht unmittelbar im Gebiet liegen, aber dennoch zum allgemeinen Charakter beitragen, erscheint daher nicht überzogen. Zudem handelt es sich gerade um Flächen am Rand des ausgewiesenen Weltkulturerbe-Gebiets in dessen sog. Pufferzone. Die Wirtschaftlichkeit des Erwerbsgartenbaus hängt unter anderem von einer günstigen Bewässerungsmöglichkeit ab. Auch die derzeitige Haltung der Stadtwerke kann sich ändern und damit den Anbau wieder wirtschaftlich attraktiver machen. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass mehrere kleine Flächen von einem Erwerbsgärtner wirtschaftlich genutzt werden können, indem dieser Nachbarflächen pachtet und gemeinsam bewirtschaftet.
bb) Auch Fehler in der Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) können nach überschlägiger Prüfung nicht erkannt werden.
Der Sitzung des Bau- und Werksenats vom 18. Januar 2017 lag eine umfangreiche Sitzungsvorlage zugrunde. Als Anlage zur Sitzungsvorlage gab es eine 71-seitige tabellarische Aufstellung aller im Rahmen der Auslegung erfolgten Einwendungen sowohl der Bürger als auch der Träger öffentlicher Belange sowie eine Bewertung der Verwaltung zu den Einwendungen. Es kann also bereits nicht davon gesprochen werden, dass die Mitglieder des Bau- und Werksenats nicht ausreichend oder gar falsch informiert gewesen seien. Die Einwendungen auch der Fachbehörden zur Wirtschaftlichkeit des Erwerbsgartenbaus wurden in der tabellarischen Anlage korrekt dargestellt. Selbst wenn der Leiter des Planungsamts bei der Ortsbegehung oder der Sitzung – wie von den Antragstellern behauptet – falsche Angaben gemacht haben sollte, so wurden die Angaben in den Sitzungsunterlagen jedenfalls nach überschlägiger Prüfung korrekt dargestellt. Dem Bau- und Werksenat stand das Abwägungsmaterial vollständig zur Verfügung. Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften ist in diesem Zusammenhang weder erkennbar noch hinreichend dargelegt.
Eine unzumutbare Einschränkung der Eigentumsrechte der Antragsteller und übrigen Grundstückseigentümer vermag der Senat ebenfalls nicht zu erkennen. Selbst wenn der bisherige Flächennutzungsplan in Teilbereichen eine Baufläche dargestellt hätte, so stellte die Fläche in ihrer Gesamtheit aufgrund ihrer Größe einen Außenbereich im Innenbereich dar, die als solche nicht ohne weitere Bauleitplanung bebaubar gewesen wäre. Die Antragsteller tragen selbst vor, dass der Flächennutzungsplan überwiegend eine Grünfläche darstellte, was einen Erwerbsgartenbau im Übrigen nicht ausschließen würde. Die Darstellungen im Flächennutzungsplan sind deutlich weniger detailliert als in einem Bebauungsplan. Die bloße Hoffnung der Grundstückseigentümer, dass die Gartenflächen Bauland werden könnten, ist noch nicht durch das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.
Soweit die Antragsteller andeuten, dass das landesplanerische Ziel der Innenstadtentwicklung und -verdichtung nicht gewahrt sei, so könnte dies allenfalls einer Bauleitplanung von Wohnbauflächen auf der grünen Wiese entgegengehalten werden, nicht aber der gezielten Freihaltung von Freiflächen im innerstädtischen Bereich. Andernfalls müssten alle Grünflächen wie Parks, öffentliche Grünflächen oder Frischluftschneisen im innerstädtischen Bereich bevorzugt mit Wohnbauflächen überplant werden.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ist die Ziffer I. der Entscheidungsformel allgemein verbindlich und muss von der Antragsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils in derselben Weise veröffentlicht werden wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
