Europarecht

Aktenzeichen  AN 19 K 18.01867, AN 19 K 20.00916, AN 19 K 20.00917

Leitsatz

1. Verwaltungshelfer unterstützen die Verwaltungsbehörde bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, werden aber – im Unterschied zum Beliehenen – nicht selbstständig tätig, sondern nehmen Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde wahr (Anschluss an BayVGH BeckRS 2017, 119882). (Rn. 50) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG begründet keine Individualrechte. (Rn. 58) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klagen werden abgewiesen.
2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

I.
Der Verwaltungsrechtsweg ist vorliegend eröffnet. Unabhängig davon, ob die Beklagte im Wege des Bescheidserlasses hätte vorgehen dürfen, ist sie jedenfalls nach außen hin öffentlich-rechtlich tätig geworden. Der Bescheid ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehen und wurde augenscheinlich auch von der Beklagten erlassen, wie sich dem Briefkopf entnehmen lässt.
II.
Die zulässigen Klagen sind unbegründet. Der Bescheid vom 26. Januar 2017 (Bescheid 2) – AN 19 K 18.01867 – sowie die Bescheide 4 – AN 19 K 20.00916 – und 5 – AN 19 K 20.00917 – jeweils vom 15. Februar 2019 über die Festsetzung von Abwassergebühren sind rechtmäßig.
1. Die Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 8 Abs. 1 KAG i.V.m. §§ 9 ff. Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Beklagten vom 1. Dezember 2014. Danach können Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben, worunter auch die von der … betriebene Entwässerungsanlage fällt.
Die Beklagte, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, betreibt auf der Grundlage des Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GO i. V. m. § 2 Abs. 1 der Satzung der Stadt … für das Kommunalunternehmen „Abwasserentsorgung …“ vom 28. Dezember 2004 seit dem 1. Januar 2005 eine derartige Einrichtung, an die die Grundstücke der Kläger angeschlossen sind (vgl. § 1 Abs. 1 EWS der Beklagten vom 29.11.2010).
Die Beklagte hat von der ihr durch § 2 Abs. 5 c) der Satzung der Stadt … für das Kommunalunternehmen „Abwasserentsorgung …“ i. V. m. Art. 89 Abs. 2 Satz 3 GO eingeräumten Ermächtigung durch den Erlass der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzungen vom 1. Dezember 2014 (BGS/EWS) Gebrauch gemacht.
Bedenken gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen dieser Satzung und die materiell-rechtliche Gültigkeit des Gebührenteils der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2. Der Bescheid wurde auch von der Beklagten als Anstalt des öffentlichen Rechts, § 1 Abs. 1 Satzung der Stadt … für das Kommunalunternehmen „Abwasserentsorgung …“ vom 29. Januar 2007, und nicht von einem Privaten, der Stadtwerke … GmbH, erlassen. Die Beklagte ist öffentlich-rechtlich tätig geworden. Die Stadtwerke … GmbH war nur nachgeordnet und damit lediglich als Verwaltungshelfer tätig. Der Schwerpunkt der zum Bescheidserlass notwendigen Schritte lag bei der Beklagten.
3. Die in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Organisationshoheit der Gemeinden gibt den Gemeinden das Recht, bei der Schaffung und Unterhaltung von Einrichtungen und Unternehmen privatrechtliche Gestaltungsformen zu wählen und zwar auch in der Weise, dass sie eine selbständige juristische Person des Privatrechts gründen, der sie den Betrieb der Einrichtung übertragen. Dies kann in Verbindung mit der Übertragung von Hoheitsbefugnissen geschehen, dann liegt eine Beleihung vor. Sofern, wie im streitgegenständlichen Verfahren, vom Privaten keine Hoheitsrechte wahrgenommen werden, liegt die Tätigkeit eines Verwaltungshelfers vor; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Oktober 2009, Az. 6 S 99/09. Dabei ist es eine Frage des Einzelfalls, ob noch Verwaltungshilfe oder bereits eine Abgabe der Entscheidungsverantwortung vorliegt, die die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Bescheide zur Folge hätte.
a) Für die Annahme der Tätigkeit der Stadtwerke … GmbH als Verwaltungshelfer ist – in Abgrenzung zum selbständigen Tätigwerden eines Privaten – hier maßgebend, dass sie im Rahmen einer untergeordneten Tätigkeit auf Weisung der Behörde tätig geworden ist. Eine eigenständige Ausübung hoheitlicher Gewalt ist mit ihrer Stellung als Verwaltungshelfer nicht verbunden. Verwaltungshelfer unterstützen die Verwaltungsbehörde bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, werden aber – im Unterschied zum Beliehenen – nicht selbstständig tätig, sondern nehmen Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde wahr; vgl. Bay VGH Urteil vom 1.6.2017, Az. 20 B 16.2241. Er wird für eine Behörde nach außen im Auftrag, im Namen und nach Weisung der Behörde tätig und unterstützt die Behörde im Rahmen untergeordneter Tätigkeiten vorbereitend oder rein ausführend bei der Wahrnehmung der weiterhin der Behörde zugewiesenen Aufgaben. Der Verwaltungshelfer handelt also ohne eigene verwaltungsrechtliche Kompetenz, übt keine eigene Hoheitsmacht aus, weshalb seine Handlungen der Verwaltung zugerechnet werden (vgl. Schoch/Schneider VwGO § 40 Rn. 281; BeckOK VwVfG/ Ronellenfitsch, § 1 Rn. 74; BeckOK VwGO/ Reimer § 40 Rn. 80). Der Verwaltungshelfer tritt bei der Abgabe von Erklärungen als eine Art Bote auf. Dabei kommt bei direkt nach außen wirkenden Durchführungsmaßnahmen des Verwaltungshelfers der Unselbständigkeit im Handeln, dem technischen Charakter der Handlung sowie der Sachnähe zur öffentlichen Aufgabe sowie deren Hoheitscharakter indizielle Bedeutung zu (Schoch/Schneider VwGO § 40 Rn. 285). Über die Tätigkeit eines Verwaltungshelfers geht es dann hinaus, wenn der „Verwaltungshelfer“ eigenständig die vollständige Einzelveranlagung übernimmt, also Daten ermittelt, Satzungsnormen anwendet, rechtliche Tatbestände prüft und Bescheide – wenn auch in fremdem Namen – erlässt, da in diesem Fall der eigentliche Entscheidungsträger der Verwaltungshelfer und nicht die Behörde ist, vgl. dazu OVG Thüringen, Urteil vom 14.12. 2009, Az. 4 KO 482/09.
b) Die Stadtwerke … GmbH ist vorliegend nur als Verwaltungshelfer tätig geworden. Sowohl im Rahmen der intern bleibenden Tätigkeiten wie auch beim Auftreten nach außen liegen reine Hilfstätigkeiten vor. Hoheitliche Maßnahmen hat nur die Beklagte wahrgenommen. Nach unbestrittenem Vortrag hat die Beklagte die Gebührenbescheide selbst erstellt und die monatlichen Abschlagszahlungen berechnet, nachdem ihr von der Stadtwerke … GmbH die Zählerstände gemeldet worden sind, was eine rein unterstützende Tätigkeit darstellt. Die Entscheidung über die Gebührenhöhe lag bei der Beklagten. Das von der der Beklagten eigenständig ermittelte Ergebnis hat die Beklagte der Stadtwerke … GmbH mitgeteilt, die dieses dann in „Systeme, Anwendungen und Produkte“ (SAP) eingegeben hat, was ebenfalls eine unselbständige, rein ausführende Tätigkeit ist. Die Gebührenbescheide wurden von den Beklagten selbst an die Kläger versandt. Auf den an die Kläger versandten Bescheiden ist als Absender nur die Beklagte genannt, so dass auch das tatsächliche Auftreten nach außen für das Tätigwerden der Beklagten selbst spricht, die von der Stadtwerke … GmbH als Verwaltungshelfer lediglich unterstützt wurde. Die Beklagte war bei Erlass der streitgegenständlichen Bescheide alleiniger Entscheidungsträger, die Stadtwerke … GmbH auf rein unterstützende Tätigkeiten beschränkt. Diese Aufgabenteilung geht auch konform mit dem Betriebsführungsvertrag vom 24. August 2012 (Grundlage für AN 19 K 18.01867) – sowie vom 20. Juli 2017 (Grundlage für AN 19 K 20.00916 und AN 19 K 20.00917):
(1) Die Betriebsführungsverträge regeln in erster Linie die kaufmännische und technische Betriebsführung, vgl. § 2 des jeweiligen Betriebsführungsvertrages. Die kaufmännische Betriebsführung umfasst grundsätzlich den „inneren“ Aufgabenbereich, wozu unter anderem Buchführung, geordnete Aufbewahrung der Geschäftskorrespondenz, Beschäftigung ausreichenden Personals etc. gehören (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon). Der technischen Betriebsführung unterfällt insbesondere die Instandhaltung der technischen Anlagen. Im Betriebsführungsvertrag vom 24. August 2012 sind, anders als im Betriebsführungsvertrag vom 20. Juli 2017, die Tätigkeiten in § 2 Abs. 2 und 3 noch genauer definiert. Die zu erbringenden Betriebsführungsleistungen werden in der jeweiligen Anlage 1 zum Betriebsführungsvertrag genauer beschrieben. Dabei ist die Anlage 1 zum Betriebsführungsvertrag vom 20. Juli 2017 zurückhaltender formuliert als die zum Betriebsführungsvertrag vom 24. August 2012. So werden in der Anlage 1 zum späteren Vertrag die von der Stadtwerke … GmbH zu erbringenden Betriebsführungsleistungen erheblich deutlicher als reine Unterstützungstätigkeiten formuliert als in der früheren Anlage. Diese neuen Formulierungen heben die rein unterstützende Leistung der Stadtwerke deutlich hervor. Die Neuformulierung spiegelt jedoch keine geänderte Praxis der Tätigkeiten der Stadtwerke … GmbH wider. Vielmehr wurden die Formulierungen den tatsächlichen Gegebenheiten angepasst, um weitere Irritationen zum Tätigkeitsumfang der Stadtwerke … GmbH zu vermeiden, wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung ausführte. Aus den – nunmehrigen – Formulierungen wie zum Beispiel „Unterstützung bei Personalbeschaffung, -verwaltung, -planung, -statistik und -berichtswesen“, vgl. Punk 2 Spstr. 1 der Anlage 1, oder „Beratung über Leitung und Organisation des kaufmännischen Bereichs“ vgl. Punkt 3 Spstr. 3 der Anlage 1, wird die rein unterstützende Tätigkeit deutlich. Unter Punkt 4. „Weitere Leistungen und Arbeiten der technischen und kaufmännischen Verwaltung im Rahmen des Betriebsführungsentgeltes“ ist Spstr. 3 unverändert geblieben. Dieser lautet nach wie vor: „Die … wird bei der Abrechnung der Einleitungsgebühren von der Stadtwerke … GmbH als Verwaltungshelfer unterstützt“. Auch diese Formulierung, die anders als die anderen Leistungen, die sich überwiegend auf das reine Internum beziehen, ein Tätigwerden in Bezug auf Dritte umfasst, stellt auf die unterstützende Tätigkeit, nämlich ausdrücklich auf den „Verwaltungshelfer“ ab. Wie oben bereits ausgeführt, wurde bei Erlass der streitgegenständlichen Bescheide auch nicht über die hier festgeschriebene reine Verwaltungshelfertätigkeit hinausgegangen.
(2) An dem Ergebnis ändert auch der von der Klägerseite angeführte § 3 des Betriebsführungsvertrages nichts. Zum einen stehen die genannten Sätze unter der Paragraphenüberschrift „Durchführung des Vertrages“ und der Vertrag regelt in § 2 und in der Anlage dazu den Umfang der Betriebsführungsleistungen, bei denen es sich, wie unter II. 3. b) beschrieben, um Hilfstätigkeiten handelt. Zum anderen sind die Sätze „Die Stadtwerke bedienen sich hierzu des Personals bzw. der Betriebsmittel der … Insoweit geht die arbeitsrechtliche Weisungsbefugnis auf die Stadtwerke über“ nicht mehr im Betriebsführungsvertrag vom 20. Juli 2017 enthalten. Der Satz „(Die Stadtwerke) stellen in allen Bereichen, die Aufgaben der … bleiben – soweit möglich – eine effektive Aufgabendurchführung auf Seiten der … sicher“ ist so, wie er im Betriebsführungsvertrag vom 20. Juli 2017 steht, zudem nicht aussagekräftig. Ob die Stadtwerke … GmbH die Aufgaben für die Beklagte wahrnimmt oder sich die Stadtwerke … GmbH zurückzieht, um die Aufgabenwahrnehmung durch die Beklagte nicht zu gefährden, wird nicht klar, da es hier an einem Zusammenhang fehlt.
c) An diesem Ergebnis ändert auch nichts die von der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vorgelegte „Zahlungserinnerung“, die mit „Stadtwerke … GmbH“ überschrieben ist. Im gegenwärtigen gerichtlichen Verfahren sind ausschließlich die streitgegenständlichen Bescheide Streitgegenstand und einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die vorgelegte „Zahlungserinnerung“ bezieht sich jedoch auf einen hier nicht der Überprüfung zugänglichen Bescheid.
d) In Zusammenschau der Betriebsführungsverträge incl. Anlagen und dem tatsächlichen Vorgehen bei Bescheidserlass wird nach dem oben Ausgeführten deutlich, dass die Beklagte die Bescheide erlassen hat und die Stadtwerke … GmbH dabei lediglich eine Hilfsfunktion innehatte.
4. Die Kläger können sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass bei Erlass der streitgegenständlichen Gebührenbescheide gegen Art. 33 Abs. 4 GG verstoßen wurde.
Nach dieser Bestimmung ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG begründet jedoch keine Individualrechte. Er enthält lediglich eine objektiv-rechtliche Verfassungsregelung. Diese dient nicht dem Schutz oder den Interessen des Einzelnen. Sie garantiert lediglich institutionell das Strukturprinzip, dass hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel durch Beamte wahrgenommen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.2.1988 – 2 BvR 1324/87 – NVwZ 1988, 523). Auch ein Anspruch des Einzelnen auf fehlerfreie Ausübung des Organisationsermessens lässt sich darauf nicht stützen (BVerwG, Urteil vom 26.10.2000 – 2 C 31/99, NVwZ-RR 2001, 253).
5. Das Vorbringen der Klägerseite bezüglich der fehlerhaften Gebührenkalkulation wird gemäß § 87 b Abs. 3 VwGO nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens als verspätet zurückgewiesen, womit es als präkludiert unberücksichtigt bleibt. Die Klägerseite hat innerhalb der ihr nach § 87 b VwGO gesetzten Frist, binnen sechs Wochen die Tatsachen anzugeben, durch deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung sie sich beschwert fühle, und die am 6. September 2019 endete, lediglich mit einem Satz die Frage aufgeworfen, ob es betriebswirtschaftlichen Grundsätzen entspreche, dass die Beklagtenseite Verwaltungstätigkeiten privatisiere und einem Privaten für klassische Verwaltungstätigkeiten ein Entgelt bezahle. Nähere Erläuterungen hierzu oder das Ausführen von Beweismitteln erfolgte nicht. Erstmals mit Schriftsatz vom 31. März 2020 und damit weit nach Ablauf der Präklusionsfrist konkretisierte die Klägerseite ihr diesbezügliches Vorbringen etwas, jedoch bleibt auch dieser Vortrag völlig unsubstantiiert. Welche Leistungen nicht für erforderlich gehalten würden und wo ein erhöhtes Entgelt erhoben werde, wurde nicht dargelegt. Mit Schriftsatz vom 7. Mai 2020 erhoben die Kläger erstmals vergaberechtliche Einwände. Dieser Vortrag bleibt wie die vorherigen Ausführungen zur Gebührenkalkulation völlig unsubstantiiert. Gründe dafür, dass ihr ein detaillierter Vortrag unmöglich war, sind weder ersichtlich noch vorgetragen worden. Eine weitere gerichtliche Aufklärung bis zur mündlichen Verhandlung war nicht mehr möglich, so dass eine Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens das Verfahren nicht nur unerheblich verzögern und zu weiteren Ermittlungen veranlassen würde. Die Überprüfung der Gebührenkalkulation ist nicht ohne geringen Aufwand vorzunehmen. Das Gericht weist das diesbezügliche Vorbringen daher als verspätet zurück.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung nach § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.