Miet- und Wohnungseigentumsrecht

Aktenzeichen  M 9 K 19.1398

Leitsatz

1. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
2. Ein Betretungs- und Besichtigungsrecht stellt lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
3. Das Betretungsrecht aus Art. 3 ZwEG setzt das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots – durch Nachschau – hergeleitet werden kann. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.
Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
1. Die Klage ist zulässig.
a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin – Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr – angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 – 12 CS 10.2508 – juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 – 4 CS 05.3041 – juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I – einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 – 25 CS 90.1465 – NVwZ 1991, 688, 690) – dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 – 11 L 805/10 – juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.
b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird – womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt – und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 – 24 B 93.22 – BayVBl 1994, 310, 311).
2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).
aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare – vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) – Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).
Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.
Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 – M 9 K 17.4119 – juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.
bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.
Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.
Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 – 4 B 36/06 – NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 – M 9 S 16.1595 – unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr – und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist – lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 – 4 B 36/06 – a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.
cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots – durch Nachschau – hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 – 12 CS 10.2508 – juris; VG München, B.v. 11.4.2016 – M 9 S 16.1595 – unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 – M 8 S 13.4280 – juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 – M 9 K 18.4553 – juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 – 1 ZB 14.1937 – juris; B.v. 26.3.2012 – 9 ZB 08.1359 – juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung – hier: Besichtigung – sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand – hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate – nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 – 4 B 36/06 – NJW 2006, 2504 m. w. N.).
Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.
Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 – 7 CS 92.2512 – ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen – Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 – 12 CS 15.2257 – juris; VG München, U.v. 29.3.2017 – M 9 K 15.3795 – juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 – 4 B 36/06 – NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 – M 9 K 15.5855 – juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) – was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu – wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 – 1 ZB 14.1937 – juris; B.v. 26.3.2012 – 9 ZB 08.1359 – juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr – als Pendant – alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält – und nach Obigem: für erforderlich halten darf – zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 – 7 CS 92.2512 – ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.
dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.
b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.
Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 – 1 ZB 04.276 – juris; B.v. 11.7.2001 – 1 ZB 01.1255 – juris; VG München, U.v. 8.3.2017 – M 9 K 16.2327 – juris).
Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare – Art. 21a Satz 1 VwZVG – Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.
Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.