Verwaltungsrecht

Ausgangsbeschränkungen und sonstige Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus, unzulässige Fortsetzungsfeststellungsklage, keine konkrete Wiederholungsgefahr für eine vergleichbare Allgemeinverfügung, kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in der Hauptsache bei Stattgabe im Eilverfahren

Aktenzeichen  M 26a K 20.1251

Datum:
11.7.2022
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2022, 17889
Gerichtsart:
VG
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
VwGO § 113 Abs. 1 S. 4
IfSG § 28 Abs. 1

 

Leitsatz

Tenor

I. Soweit die Klage übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist, soweit sie noch anhängig ist, unzulässig und war daher abzuweisen.
1. Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung im schriftlichen Verfahren entscheiden, weil die Klägerin mit Schreiben vom … April 2020 und der Beklagte mit Schreiben vom 4. Juni 2020 klar, eindeutig und vorbehaltlos auf mündliche Verhandlung verzichtet haben.
2. Der Klägerin hat die Klage mit Schreiben vom … April 2020 auf die Ziffern 1, 4 und 5 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung beschränkt und im Übrigen – hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 der Allgemeinverfügung – den Rechtsstreit für erledigt erklärt. Mit Schreiben vom 4. Juni 2020 hat der Beklagte der Erledigungserklärung zugestimmt. Insoweit ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
3. Die Klage ist, soweit sie noch anhängig ist, unzulässig, da ihr das besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fehlt.
Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich der Verwaltungsakt vor der gerichtlichen Entscheidung durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
Mit dem Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung vom 20. März 2020 haben sich die streitgegenständlichen Anordnungen nach Klageerhebung erledigt. Die Klägerin hat daraufhin die Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt und einen entsprechenden Antrag gestellt. Der Fortsetzungsfeststellungsklage fehlt es aber am berechtigten Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Für das Feststellungsinteresse genügt grundsätzlich jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen (st. Rspr., z.B. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 – juris Rn. 20 m.w.N.). Dabei ist es Sache der Klagepartei, die Umstände darzulegen, aus denen sich ein Feststellungsinteresse ergibt (BVerwGE 53, 134 (137); Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 110).
3.1. Im vorliegenden Fall begründet die Klägerin ihr Feststellungsinteresse mit einer konkreten Wiederholungsgefahr. Das berechtigte Interesse wegen Wiederholungsgefahr setzt nicht nur die konkrete Gefahr voraus, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, sondern auch, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind (BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 – juris Rn. 21 m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Es ist nicht hinreichend wahrscheinlich, dass der Beklagte unter im Wesentlichen gleichen Umständen künftig eine vergleichbare Regelung in Form der Allgemeinverfügung treffen wird. Sowohl die tatsächlichen als auch die rechtlichen Umstände haben sich wesentlich verändert.
In tatsächlicher Hinsicht ist festzustellen, dass die Pandemie fortgeschritten und in eine neue Phase eingetreten ist, die mit der Situation im März 2020 nicht mehr vergleichbar ist. Die Bevölkerung ist größtenteils grundimmunisiert, sei es durch Impfung oder aufgrund durchgemachter Infektionen. Die vorherrschende Virusvariante Omikron führt zu weniger schwerwiegenden Krankheitsverläufen als die zu Beginn der Pandemie grassierenden Varianten und das Gesundheitswesen ist in geringerem Ausmaß belastet.
Auch in rechtlicher Hinsicht sind die Umstände nicht mehr mit der Situation im März 2020 vergleichbar. Nach derzeit geltender Rechtslage ist nach § 28a Abs. 8 Satz 1
Nr. 1 IfSG i.d.F. durch Gesetz vom 18. März 2022 (BGBl. I S. 473) nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite die Anordnung von Ausgangsbeschränkungen ausgeschlossen. Der Bundestag hat die epidemische Lage von nationaler Tragweite über den 25. November 2021 hinaus nicht mehr verlängert; dass dies aktuell beabsichtigt ist, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen stellt die rein potentiell aktivierbare gesetzliche Grundlage keine erforderliche konkrete Wiederholungsgefahr dar.
Zudem sind nach § 32 Satz 1 IfSG die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Seit der 1. Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (BayIfSMV) vom 27. März 2020, mithin seit mehr als zwei Jahren, sind Gebote und Verbote aufgrund dieser Rechtsgrundlage durchgehend im Wege der Verordnung und nicht mehr als Allgemeinverfügung erlassen worden. Dafür, dass sich der Beklagte nunmehr der Rechtsform der Allgemeinverfügung bedienen würde, bestehen keinerlei Anhaltspunkte.
Im Hinblick auf die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung kommt hinzu, dass es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt hat, sondern lediglich um einen „programmatischen Appell im Sinne einer Präambel, die dem regelnden Teil (der Verordnung) vorangestellt ist“ bzw. „um eine – wenn auch nachdrückliche und dringliche – Empfehlung“ (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 30.03.2020 – 20 NE 20.632 – juris Rn. 50, 51 im Rahmen des nach § 47 Abs. 6 VwGO auf Aussetzung des Vollzugs der – zur streitgegenständlichen Allgemeinverfügung inhaltsgleichen – Bayerischen Verordnung über eine vorläufige Ausgangsbeschränkung anlässlich der Corona-Pandemie vom 24. März 2020 gerichteten Eilverfahrens). Selbst wenn man darin einen Scheinverwaltungsakt sehen und gegen diesen die identischen Rechtsbehelfe wie gegen einen Verwaltungsakt für statthaft erachten sollte, besteht das alleinige Ziel der Beseitigung des Rechtsscheins nach Erledigung durch Außerkrafttretens der Allgemeinverfügung nicht mehr. Ein besonderes Feststellungsinteresse, dass der Appell bzw. die Empfehlung rechtswidrig gewesen sind, kommt aus diesem Grund von vornherein nicht in Betracht.
3.2. Des Weiteren begründet die Klägerin das besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse mit dem Vorliegen tiefgreifender Grundrechtseingriffe.
Das im Einzelnen umstrittene Feststellungsinteresse wegen eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs betrifft vor allem Fälle, in denen die Erledigung bereits vor Klageerhebung eintritt und beruht auf der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 19 Abs. 4 GG. Die Problematik betrifft die Grundsatzfrage, inwieweit Gesetzgeber und – bei gesetzlichem Auslegungsbedarf – Gerichte den Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz begrenzen dürfen. Dem BVerfG zufolge kommt es hierbei auf zwei Kriterien an: den Zeitablauf bis zur Erledigung und das Gewicht des Eingriffs. Danach verlangt Art. 19 Abs. 4 GG trotz fehlender aktueller Beschwer eine gerichtliche Kontrolle in der Hauptsache, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in der der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung im Klageverfahren kaum mehr erlangen kann. Die Entscheidungen des BVerfG beziehen sich jedoch nur auf Fälle „gewichtiger, allerdings in tatsächlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe.“ Ob diese Voraussetzungen vorliegen, hängt vom Streitgegenstand und den Einzelfallumständen ab. Gegebenenfalls muss der Betroffene vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch nehmen, bei dem die Gerichte der besonderen Bedeutung der betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen haben. Durch diese Rechtsprechung wird die gerichtliche Überprüfung der Verwaltungstätigkeit auf Konstellationen ausgeweitet, in denen der „gewichtige“ Eingriff oder die Belastung nicht mehr fortwirkt und ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse den bislang anerkannten Fallgruppen zufolge (berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse) nicht vorliegt (SchochKoVwGO/Riese, 41. EL Juli 2021, VwGO § 113 Rn. 141).
Da es sich – wie oben bereits dargelegt – bei der Aussage in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung, dass jeder angehalten werde, die physischen Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren und, wo immer möglich, ein Mindestabstand zwischen zwei Personen von 1,5 m einzuhalten ist, lediglich um einen programmatischen Appell bzw. um eine nachdrückliche und dringliche Empfehlung gehandelt hat, liegt darin bereits kein Eingriff, der ein besonderes Feststellungsinteresse nach dieser Fallgruppe begründen könnte.
Im Hinblick auf die Ziffern 4 und 5 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung, wonach das Verlassen der Wohnung nur bei Vorliegen triftiger Gründe erlaubt wurde, die beispielshaft („insbesondere“) in acht Unterpunkten aufgeführt wurden, kann vorliegend dahingestellt bleiben, ob es sich dabei um einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff gehandelt hat. Denn jedenfalls fehlt es an der Voraussetzung, dass die direkte Belastung durch den Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann (vgl. BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 28).
So ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus diesem Grunde anzunehmen bei einer Klage gegen die Anordnung von Abschiebehaft (BVerfGE 104, 220, 232 ff.), Abhörmaßnahmen (BVerwGE 87, 23, 25 [Gründe stellen nur auf Rehabilitation ab]), Freiheitsbeschränkungen (BVerwGE 45, 51, 54), Hausdurchsuchungen (BVerwGE 28, 285 ff.; 47, 31, 33), Durchsuchung von Vereinsheimen (OVG Greifswald NordÖR 2015, 283 ff.), körperliche Durchsuchungen (OVG Münster NVwZ 1982, 46), Demonstrationsverbote (BVerfGE 110, 77; VGH München BayVBl 1983, 434, 435), Schließung einer künstlerischen Ausstellung (OVG Münster NVwZ 1993, 75 f.) sowie bei der (ausdrücklichen oder konkludenten) Anordnung von unmittelbaren Zwangsmaßnamen der Vollzugspolizei (Polizeiknüppel); nicht dagegen bei Klagen auf Löschung von Daten, die die Verfassungsschutzbehörde gespeichert hat (Teilnahme an Demonstrationen), vgl. NK-VwGO/Heinrich Amadeus Wolff, 5. Aufl. 2018, VwGO § 113 Rn. 282, 283.
Vorliegend könnte man zwar den Eingriff durch die Ziffern 4 und 5 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung vom 20. März 2020 angesichts der Befristung bis zum Ablauf des 3. April 2020 formal dem Wortlaut nach als ein sich typischer Weise schnell erledigenden Eingriff ansehen. Ziel dieser vom Bundesverfassungsgericht entwickelten und über die Fallgruppen der konkreten Wiederholungsgefahr, der Präjudizialität für einen nicht offensichtlich aussichtslosen Schadensersatz- oder Entschädigungsprozess und zur Rehabilitierung bei einer über die Erledigung hinaus bestehenden diskriminierenden Wirkung des Verwaltungsaktes hinausgehende Fallgruppe ist jedoch, ausschließlich die Wahrung effektiven Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG abzusichern. Das Vorliegen dieser Zielgruppe ist daher allein daran zu messen, ob die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gewahrt wurde.
Dies ist vorliegend der Fall. Über den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage vom 21. März 2020 hat das Gericht mit Beschluss vom 24. März 2020, mithin vor Ablauf der Geltungsdauer der Allgemeinverfügung bis einschließlich 3. April 2020, entschieden und diesem im Hinblick auf die hier noch streitgegenständlichen Ziffern 1, 4 und 5 der Allgemeinverfügung stattgegeben. Insofern verfängt das Argument, dass Rechtsschutz im Eilverfahren angesichts des gegenüber der Hauptsache nur eingeschränkten summarischen Prüfungsmaßstabs nach § 80 Abs. 5 VwGO keinen effektiven Rechtsschutz darstellt, vorliegend nicht. Der Beschluss vom 24. März 2020 kommt dem Begehren der Klägerin, an die (vorliegend noch) streitgegenständlichen Maßnahmen der Allgemeinverfügung nicht mehr gebunden zu sein, umfassend nach, womit das Gericht effektiven Rechtsschutz gewährt hat (vgl. insoweit auch BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn 39, wonach dann, wenn die verbotene Versammlung auf Grund einer im Eilrechtsschutzverfahren wiederhergestellten aufschiebenden Wirkung des eingelegte Rechtsbehelfs wie geplant – wenn auch ggf. unter den Versammlungszweck nicht gefährdenden Modalitäten – durchgeführt werden konnte, insofern kein Feststellungsinteresse besteht).
3.3. Da das geforderte besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht vorliegt, ist diese unzulässig und war daher abzuweisen.
4. Die Kostenentscheidung ergibt sich hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils der Klage aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO; da die Klage insoweit – unabhängig vom Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses – schon mangels Vorliegens der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig gewesen ist, entspricht es billigem Ermessen, der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Soweit die Klage abgewiesen wurde, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
5. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.


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