Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 9 K 18.491

Leitsatz

Tenor

I. Der Bescheid des Landratsamtes … vom 21. Februar 2021 (Az.: …) wird aufgehoben. 
II. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung mit Sicherheitsleitung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. 

Gründe

Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg.
1. Der angefochtene Bescheid vom 21. Februar 2021, mit dem die Klägerin aufgefordert wurde, eine Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung im Zusammenhang mit der Altablagerung auf ihren Grundstücken durchführen zu lassen, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die vom Landratsamt gewählte Rechtsgrundlage trägt die streitgegenständliche Anordnung nicht, da im vorliegenden Fall nicht die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG), sondern die des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) Anwendung finden. Eine Umdeutung der Anordnung der Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung durch das Landratsamt auf Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes scheidet bereits deswegen aus, da es insoweit an der sachlichen Zuständigkeit des Landratsamtes fehlt.
a) Die streitgegenständliche Anordnung im Bescheid vom 21. Februar 2021 stützt sich auf § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG. Danach kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben, wenn auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG finden die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetztes auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten jedoch nur Anwendung, wenn Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes über die Zulassung und Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Daraus folgt, dass die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes insbesondere dann nicht anzuwenden sind, wenn schädliche Bodenveränderungen und Altlasten von Abfalldeponien ausgehen, die in den Anwendungsbereich des § 40 KrWG fallen. So liegt der Fall hier.
b) Bei den streitgegenständlichen Grundstücken der Klägerin Fl.Nr. … und … der Gemarkung … handelt es sich um eine endgültig stillgelegte Deponie im Sinn von § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG, die mangels Entlassung aus der abfallrechtlichen Nachsorgephase (vgl. § 40 Abs. 5 KrWG) nach wie vor in das Rechtsregime des Abfallrechts und somit in den Zuständigkeitsbereich der Abfallbehörde fällt.
aa) § 40 KrWG regelt die grundlegenden materiell- und verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Stilllegung von Deponien und an die sich daran anschließende Nachsorgephase bis hin zu deren Abschluss und ist auf Deponien anzuwenden, die nach dem 11. Juni 1972 endgültig stillgelegt worden sind (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 1 KrWG). Während der Stilllegungsphase kann die zuständige Behörde zur Sicherung einer dauerhaften gemeinwohlverträglichen Ablagerung Anordnungen nach § 40 Abs. 2 KrWG treffen. Der Betreiber einer Deponie hat nach § 40 Abs. 1 Satz 1 KrWG die beabsichtigte Stilllegung der zuständigen Behörde unverzüglich anzuzeigen. Der Abschluss der Stilllegung wird nach Erfüllung aller Pflichten des Deponiebetreibers (vgl. § 10 Deponieverordnung – DepV) gemäß § 40 Abs. 3 KrWG durch Verwaltungsakt festgestellt (endgültige Stilllegung). Da von endgültig stillgelegten Deponien erhebliche gemeinwohlschädliche Langzeitwirkungen ausgehen können, beginnt mit der endgültigen Stilllegung einer Deponie die mehrjährige Nachsorgephase (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 5 DepV), die erst durch Feststellung der zuständigen Behörde gemäß § 40 Abs. 5 KrWG nach Erfüllung sämtlicher Nachsorgepflichten des Betreibers zur Verhinderung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit (vgl. § 11, 12 DepV) beendet wird.
In der Phase bis zur Beendigung der abfallrechtlichen Nachsorge fallen endgültig stillgelegte Deponien in den Anwendungsbereich des § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG in Verbindung mit den Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes. Obwohl § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG auf die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes verweist, wird damit nicht die Zuständigkeit des Landratsamts gemäß Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayBodSchG als untere Bodenschutzbehörde begründet. Denn mit Verweisung in das Bodenschutzrecht soll lediglich der Handlungsspielraum der Abfallbehörde erweitert, nicht jedoch der Regimewechsel vom Abfallzum Bodenschutzrecht bewirkt werden (BVerwG, U.v. 7.11.2018 – 7 C 18.18 – juris Rn. 17). Daraus folgt insbesondere, dass es bis zum Abschluss der Nachsorgephase bei der Zuständigkeit der Regierung als Abfallbehörde verbleibt (Art. 25 Abs. 1 Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz – BayAbfG – i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 6 Abfallzuständigkeitsverordnung – AbfZustV) und die Schutzmaßnahmen nach § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG ausschließlich an den jeweiligen Deponiebetreiber gerichtet werden können (vgl. BVerwG, U.v. 7.11.2018 – 7 C 18.18 – juris Rn. 19).
bb) Ausgehend von diesen Grundsätzen befindet sich auf den Grundstücken der Klägerin eine endgültig stillgelegte Deponie, die in den Anwendungsbereich des § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG fällt und gemäß Art. 25 Abs. 1 BayAbfG i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 6 AbfZustV dem Zuständigkeitsbereich der Regierung als Abfallbehörde unterliegt. Auch wenn die oben dargestellte Feindifferenzierung für die Beendigung des Deponiebetriebs bis zum Ende der Nachsorgephase erst mit Einführung der Vorgängerregelung zu § 40 KrWG (vgl. die wortgleiche Regelung in § 36 KrW-/AbfG vom 27. Juli 2001) im Gesetz festgeschrieben wurde und somit nicht für Stilllegungsvorgänge herangezogen werden kann, die vor der Gesetzesänderung abgeschlossen wurden, erfolgte nach den Umständen des vorliegenden Falles die Entlassung der streitgegenständlichen Deponie aus der abfallrechtlichen Nachsorge weder ausdrücklich noch konkludent.
(1) Unstreitig wurde die streitgegenständliche Deponie bereits seit länger Zeit endgültig stillgelegt. Mit Bescheid der Regierung von … vom 5. August 1981 wurde die Rekultivierung der Deponie auf den Grundstücken Fl.Nr. … und … der Gemarkung … genehmigt. Bei der Ortseinsicht am 24. August 1984 ist die ordnungsgemäße Rekultivierung der Flächen von der Regierung von … bestätigt worden. Zwar ist die Beendigung der Stilllegungsphase mangels einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zu diesem Zeitpunkt nicht durch einen Verwaltungsakt bestätigt worden. Dennoch hat auch nach der damaligen Rechtslage eine endgültige Stilllegung spätestens mit der Beendigung der Rekultivierungsarbeiten stattgefunden. Denn mit der Beendigung der Rekultivierung wurde der Deponiebetrieb auf den Grundstücken der Klägerin tatsächlich endgültig stillgelegt und es schlossen sich in Bezug auf die Stilllegung zunächst keine behördlichen Maßnahmen mehr an (vgl. BayVGH, B.v. 9.7.2003 – 20 CS 03.103 – juris Rn. 21). Einer auch nach damaliger Rechtslage bestehenden Anzeigepflicht des Deponiebetreibers (vgl. § 10 Abs. 1 AbfG 1972) wurde vorliegend spätestens mit der Beantragung von Rekultivierungsmaßnahmen nachgekommen.
(2) Die seit 1984 stillgelegte Deponie auf den Grundstücken der Klägerin ist jedoch bis zum heutigen Zeitpunkt nicht aus der abfallrechtlichen Nachsorgephase entlassen worden.
(a) Zunächst ist festzuhalten, dass eine Entlassung aus der Nachsorgephase insbesondere nicht mit dem Aktenvermerk der Regierung von … vom 2. bzw. 3. Juli 2007 (Bl. 0002 der Behördenakte der Regierung von … – Rv…) erfolgen konnte. Nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelung in § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG in der Fassung vom 27. Juli 2001 war zur Beendigung der Nachsorgephase entsprechend der heutigen Rechtslage der Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes auf Antrag des Deponiebetreibers erforderlich (vgl. § 40 Abs. 5 KrWG). Da es vorliegend an einer Feststellung im Form eines Verwaltungsaktes mangelt, scheidet eine ausdrückliche Beendigung der Nachsorgephase auf der Grundlage des behördeninternen Aktenvermerks vom Juli 2007 aus. Die Erforderlichkeit eines feststellenden Verwaltungsakts ist auch nicht etwa deshalb entfallen, weil nach Erlöschen der ehemaligen Deponiebetreiberin ein potentieller Antragsteller im Sinn des § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG (heute § 40 Abs. 5 KrWG) nicht mehr vorhanden war. Da mit der Entlassung einer Deponie aus der Nachsorgephase nach der Systematik des § 36 KrW-/AbfG a.F. (heute § 40 KrWG) ein Regimewechsel vom Abfallrecht hin zum Bodenschutzrecht stattfindet und damit der Zugriff der Bodenschutzbehörde auf weitere Maßnahmenadressaten – wie beispielsweise Grundstückseigentümer als Zustandsstörer nach § 4 Abs. 2 BBodSchG – ermöglicht wird, kann auf eine förmliche Feststellung der Nachsorgebeendigung im Falle des Ausscheidens eines Deponiebetreibers nicht verzichtet werden. Im Hinblick auf die mit dem Rechtsregimewechsel verbundenen schwerwiegenden Rechtsfolgen für die betroffenen Grundstückseigentümer, die nicht gleichzeitig Deponiebetreiber sind, ist der Erlass eines Verwaltungsakts auch dann erforderlich, wenn ein entsprechender Antrag wegen Liquidation der Betreiberfirma nicht mehr gestellt werden kann.
(b) Ebenso ist die Möglichkeit einer konkludenten Entlassung der streitgegenständlichen Deponie aus der Nachsorgephase zu einem Zeitpunkt vor Einführung des § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG (heute § 40 Abs. 5 KrWG) zu verneinen.
Da das Erfordernis einer förmlichen Feststellung der Nachsorgebeendigung gemäß § 36 Abs. 5 KrW-/AbfG erst im August 2001 in das Gesetz eingeführt wurde, kommt für die Zeit vor dieser Gesetzesänderung nur eine konkludente Entlassung aus der Nachsorgephase in Betracht. Die Regierung von … führt in ihrem Aktenvermerk vom 2. bzw. 3. Juli 2007 aus, dass aus ihrer Sicht eine konkludente Entlassung aus der abfallrechtlichen Nachsorgephase bereits zu einem früheren Zeitpunkt in der Vergangenheit stattgefunden habe. Eine konkludente Nachsorgeentlassung käme vorliegend nur in dem Zeitraum zwischen der endgültigen Stilllegung im Jahr 1984 und der Gesetzesänderung im August 2001 in Betracht, ist jedoch nach Auffassung der Kammer zu verneinen.
Zunächst ist festzustellen, dass eine Nachsorgeentlassung jedenfalls nicht gleichzeitig mit der endgültigen Stilllegung erfolgen konnte. Ein Zusammenfallen der endgültigen Stilllegung mit der Beendigung der Nachsorge widerspricht dem Konkurrenzverhältnis zwischen dem Abfallrecht und dem Bodenschutzrecht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, wonach das Abfallrecht in Bezug auf die Stilllegung von Deponien gegenüber der Bodenschutzrecht Vorrang hat. Ein vollständiger Wechsel des Rechtsregimes vom Abfallrecht hin zum Bodenschutzrecht allein mit dem Zeitpunkt der Stilllegung der Deponie – gleich ob nach früherem oder geltendem Recht – findet daher gerade nicht statt (VG München, U.v. 8.3.2005 – M 2 K 04.5606 – juris Rn. 36, bestätigt durch BayVGH, U.v. 5.4.2006 – 23 BV 05.1433 – juris). Im Übrigen ist davon auszugehen, dass auch nach dem alten Rechtssystem auf die Stilllegung eine mehrjährige abfallrechtliche Nachsorgephase folgte, auch wenn das frühere Gesetz eine strikte Trennung zwischen den verschiedenen Stilllegungsphasen nicht kannte. So konnte die zuständige Abfallbehörde gemäß § 10 Abs. 2 AbfG vom 7. Juni 1972 gegenüber dem früheren Deponiebetreiber auch noch mehrere Jahre nach der Stilllegung und der Rekultivierung einer Deponie Sicherungsmaßnahmen anordnen, die zur Verhütung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit erforderlich waren (vgl. BVerwG, B.v. 14.4.1986 – 7 B 18.86 – juris).
Eine konkludente Nachsorgeentlassung hat vorliegend auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt nach der endgültigen Stilllegung im Jahr 1984 stattgefunden. Eine Beendigung der Nachsorgephase setzt voraus, dass eine künftige Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch die Abfallablagerung nicht zu erwarten und eine gemeinwohlverträgliche Ablagerung auf Dauer gesichert ist (vgl. § 11 Abs. 1 DepV; Schomerus in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Auflage 2019, § 40 Rn. 1 und 30). Auch nach altem Recht galt es, die Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch Abfallablagerungen zu verhüten. Daher endeten die Nachsorgepflichten des Deponiebetreibers und die Überwachungspflichten der Abfallbehörde auch nach alter Rechtslage nicht bereits mit der Deponiestilllegung, sondern erst dann, wenn dieser gesetzliche Zweck erreicht und eine Allgemeinwohlbeeinträchtigung dauerhaft nicht zu erwarten war. Je nach den Umständen des Einzelfalls erstreckte sich diese Nachsorgephase – insbesondere bei Verstößen des Deponiebetreibers gegen die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Abfallablagerung – auf einen Zeitraum von mehreren Jahren nach der endgültigen Stilllegung und Rekultivierung der Deponie (BVerwG, B.v. 14.4.1986 – 7 B 18.86 – juris Rn. 7).
Diesen Maßstab zu Grunde gelegt kann vorliegend nicht von einer konkludenten Nachsorgebeendigung ausgegangen werden, da eine dauerhaft gemeinwohlverträgliche Ablagerung nach den Umständen des konkreten Falls nicht angenommen werden kann. Bereits mit Schreiben vom 26. März 1996 teilte das zuständige WWA mit, dass ein Einfluss der streitgegenständlichen Deponie auf die Grundwasserbeschaffenheit nicht ausgeschlossen werden könne, weshalb die Errichtung von Grundwassermessstellen erforderlich sei. Dieser Verdacht der Grundwasserbeeinträchtigung konnte in den Folgejahren nicht ausgeräumt werden, weshalb sich das WWA mit Schreiben vom 14. März 2000 erneut an die Abfallbehörde gewandt hat. Damit bestand der Verdacht einer Gemeinwohlbeeinträchtigung durch die streitgegenständliche Deponie bereits seit 1996, sodass die zuständige Abfallbehörde zumindest seit diesem Zeitpunkt nicht von einer sicheren Ablagerung ausgehen konnte. Es hätten sich bereits zu diesem Zeitpunkt Maßnahmen nach dem Abfallrecht anschließen müssen, um eine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls zu verhüten. Eine konkludente Nachsorgebeendigung war somit wegen möglicher Grundwasserbeeinträchtigung nicht mehr möglich.
Aber auch zu einem früheren Zeitpunkt – vor 1996 – ist keine Beendigung der Nachsorgephase eingetreten. Dazu bietet die – ansonsten sehr ausführliche – Behördenakte keinerlei Anhaltspunkte. Da eine (konkludente) Entlassung aus der Nachsorgephase auch nach altem Recht an bestimmte Voraussetzungen geknüpft war, hätte der Nachsorgebeendigung eine gewisse Prüfung der Gemeinwohlverträglichkeit vorausgehen müssen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund zahlreicher Verstöße der Deponiebetreiberin gegen die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Abfallablagerung während der Betriebs- und Rekultivierungsphase, die in der Behördenakte der Regierung dokumentiert sind. Jedenfalls hätte sich die Beendigung der Nachsorgephase in der Behördenakte manifestieren müssen, da damit auch die Überwachungspflicht der Abfallbehörde endet. Eine Befassung der Abfallbehörde mit der streitgegenständlichen Deponie seit der endgültigen Stilllegung im Jahr 1984 ist jedoch nach Aktenlage nicht erkennbar. Erst aus Anlass des Schreibens des WWA vom 14. März 2000 hat die Regierung Ermittlungen hinsichtlich der Person des Deponiebetreibers angestellt (Bl. 0485-0499 der Behördenakte Rv…) und ist dabei selbst davon ausgegangen, dass sie nach §§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG a.F. die zuständige Abfallbehörde ist (Aktenvermerk vom 24. Oktober 2000, Bl. 0502 der Behördenakte der Rv…).
Nach alldem ist festzuhalten, dass eine Entlassung aus der abfallrechtlichen Nachsorgephase bislang weder ausdrücklich noch konkludent erfolgt ist. Dies hat zur Folge, dass die streitgegenständliche Deponie nach wie vor unter das Rechtsregime des Abfallrechts fällt. Damit sind Anordnungen im Zusammenhang mit den Altlasten nur nach Maßgabe des § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG i.V.m. §§ 11 bis 16 BBodSchG und vorrangig gegenüber dem Deponiebetreiber möglich, wobei gemäß Art. 25 Abs. 1 BayAbfG i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 6 AbfZustV die Regierung sachlich zuständige Behörde ist. Aus diesem Grund kommt auch eine Umdeutung des streitgegenständlichen Bescheids durch Austausch der Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Der vom Landratsamt auf Grundlage des Bodenschutzrechts erlassene Bescheid vom 21. Februar 2018 ist damit rechtswidrig und aufzuheben.
2. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Als im Verfahren unterlegen hat der Beklagte die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.