Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 10 S 16.4797

Leitsatz

1 Das gewohnheitsrechtlich begründete Hausrecht eines Behördenleiters umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks eines öffentlichen Gebäudes zu gewährleisten, Störungen des Dienstbetriebes abzuwenden und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des Gebäudes zu bestimmen. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
2 An ein öffentlich-rechtliches Hausverbot sind strenge Anforderungen zu stellen. Es sind einerseits die Grundsätze des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu beachten; andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ausübung des gewohnheitsrechtlich begründeten Hausverbots um eine Entscheidung handelt, die im pflichtgemäßen Ermessen der Behördenleitung steht. (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
3 In tatbestandlicher Hinsicht setzt die Verhängung eines gewohnheitsrechtlich begründeten öffentlich-rechtlichen Hausverbots voraus, dass es durch das Verhalten des Adressaten zu einer beachtlichen, das heißt mehr als nur leichten und/oder vorübergehenden Beeinträchtigung der öffentlichen Tätigkeit innerhalb der Behörde gekommen ist und darüber hinaus zu besorgen ist, dass auch zukünftig mit solchen gravierenden Beeinträchtigungen zu rechnen ist, die nicht anderweitig verhindert werden können. Dies ist anzunehmen, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört worden ist, weil beispielsweise Bedienstete beleidigt werden oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagiert und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist. (Rn. 16 – 17) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Sozialreferats der Antragsgegnerin vom 14. September 2016 (Hausverbot) wird wiederhergestellt.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.
IV. Der Prozesskostenhilfeantrag des Antragstellers wird, auch für das Hauptsacheverfahren M 10 K 16.4769, abgelehnt.

Gründe

I.
Mit Bescheid vom 14. September 2016 erteilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller für das Dienstgebäude …-Straße 9, … …, ein bis zum 31. März 2017 befristetes Hausverbot; das Betreten des Gebäudes wurde ihm bis dahin nur gestattet, wenn vorher eine ausdrückliche Einladung durch das Sozialbürgerhaus … ergangen sei. Die sofortige Vollziehbarkeit dieses Bescheides wurde angeordnet.
Zur Begründung wurde ausgeführt, das Schreiben des Antragstellers an das Jobcenter vom 2. September 2016 enthalte eine große Anzahl von Beleidigungen und Bedrohungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die Antragsgegnerin sei als die zur Ausübung des Hausrechts für das Dienstgebäude …-Straße berechtigte Behörde zum Erlass dieses Bescheides zuständig. Das verfügte Hausverbot sei eine Maßnahme zur Störungsabwehr, welches der eigentlichen Verwaltungsaufgabe als Annex zugewiesen sei. Danach könne zur Wahrung und Erhaltung des Hausfriedens als Voraussetzung eines geordneten Betriebs ein Hausverbot ausgesprochen werden. Die Voraussetzungen lägen vor, weil durch das Verhalten des Antragstellers der Dienstbetrieb erheblich gestört werde. Aufgrund der Erfahrungen mit dem vom Antragsteller in einem Telefonat angekündigten Verhalten sei für die nähere Zukunft ein gesittetes Verhalten des Antragstellers nicht zu prognostizieren. Seine Aussagen würden von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern als Bedrohung für die körperliche Unversehrtheit empfunden. Den Mitarbeitern könne die Gefahr nicht zugemutet werden, dass sich die vom Antragsteller geäußerten Bedrohungshandlungen körperlich realisierten. Das vom Antragsteller gezeigte Verhalten, das auch strafrechtlich relevant sein könnte, störe den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb in der Dienststelle ganz erheblich. Es sei daher erforderlich und angemessen, ihm ein Hausverbot zu erteilen, um einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb aufrechtzuerhalten. Die sechsmonatige Frist laufe ab sofort und ende am 31. März 2017, sofern das Hausverbot nicht verlängert werde. Für die sofortige Vollziehung des Hausverbots sei ein besonderes öffentliches Interesse gegeben, das über jenes Interesse hinausgehe, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertige. Die Hinnahme eines weiteren Betretens der hiesigen Diensträume bis zu einer unanfechtbaren Entscheidung über ihre Rechtmäßigkeit würde wesentliche im Dienstbetrieb kurzfristig zu treffende Entscheidungen nachteilig beeinflussen und damit den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb erheblich beeinträchtigen. Nach Abwägung der Interessenlage könne daher diesem öffentlichen Interesse nur durch die sofortige Vollziehung des Hausverbots Geltung verschafft werden.
Ein Zustellungsnachweis oder ein Vermerk über die Aufgabe zur Post ist den vorgelegen Behördenakten nicht zu entnehmen.
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2016 erhob der Antragsteller beim Bayerischen Landessozialgericht Klagen, Beschwerde und Berufung in verschiedenen Angelegenheiten. Unter D) des Schreibens erhob er „Klage am Bayerischen Verwaltungsgericht“ gegen das Hausverbot vom Jobcenter der Antragsteller vom 19. September 2016. Hierfür beantragte er die Gewährung von Prozesskostenhilfe und stellte sinngemäß den Antrag,
im Eilverfahren das Hausverbot mit sofortiger Wirkung aufzuheben.
Das Schreiben wurde hinsichtlich Ziffer D) des Schreibens vom Bayerischen Landessozialgericht an das Verwaltungsgericht München weitergeleitet.
Der Antragsgegner beantragte mit Schreiben vom 10. November 2016, den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wird ausgeführt, am 2. September 2016 sei ein Schreiben des Antragstellers eingegangen, in dem er Mitarbeiter massiv beleidigt und bedroht habe. Unter anderem habe er darin ausgeführt, dass „das offensichtlich gute Zureden wirkungslos sei… und man sich deshalb Bestrafungen zuwenden müsse, die ihre Wirkung nicht verfehlen, wie die Wiedereinführung der Züchtigung mit dem Rohrstock und Peitsche… so auch die Todesstrafe“. Weiter schreibe der Antragsteller, das Jobcenter sei mitschuldig am Amoklauf in München, weil es „offensichtlich, nachweislich durch sein entartetes menschenverachtendes Verhalten einen einheimischen … buchstäblich in den Wahnsinn treibe, weshalb er die Sachbearbeitung im Jobcenter auch wegen Ketzerei auf dem Scheiterhaufen bei lebendigem Leibe verbrennen lassen würde“.
Die Erteilung des Hausverbotes habe präventiven Charakter, indem es darauf abziele, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde oder Einrichtung zu vermeiden und die aus der dienstrechtlichen Fürsorgepflicht abgeleiteten Rechte der Mitarbeiter zu gewährleisten. Es knüpfe an ein Fehlverhalten des Adressaten an, das den geordneten Dienstablauf beeinträchtige. Die Voraussetzungen für den Erlass des Hausverbots zur Aufrechterhaltung des geordneten Dienstbetriebs und zum Schutz der Mitarbeiter seien vorliegend gegeben. Die Beleidigungen und massiven Bedrohungen im Schreiben vom 2. September 2016, insbesondere der Hinweis auf den Amoklauf in München, stellten eine nachhaltige Störung dar. Ein solches Verhalten sei einschüchternd und die Androhung der Verletzung der körperlichen Unversehrtheit der Mitarbeiter müsse ernstgenommen werden. Die geäußerten Drohungen ließen auf eine Wiederholungsgefahr schließen. Das Hausverbot sei auch verhältnismäßig, es sei auf sechs Monate befristet und der Antragsteller habe weiterhin die Möglichkeit, das Haus auf Einladung hin zu betreten. Das Ermessen sei damit fehlerfrei ausgeübt. Auch die Anordnung des Sofortvollzugs sei rechtmäßig. Es liege regelmäßig in der Eigenart des Hausverbots, dass es keinen Aufschub dulde, um die erwünschte Wirkung, Herstellung und Wahrung eines geordneten Dienstablaufs, zu erzielen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
II.
1. Der sinngemäße Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO, die aufschiebende Wirkung der vom Antragsteller erhobenen Klage gegen das ausgesprochene Hausverbot wiederherzustellen, ist zulässig und begründet.
Das Gericht der Hauptsache kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen, wenn das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Bei dieser Interessensabwägung sind auch die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren einzubeziehen. Denn an der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Interesse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt dagegen als offensichtlich rechtmäßig, besteht hingegen in der Regel ein überwiegendes Interesse an dessen sofortiger Vollziehung.
Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt sich, dass der streitgegenständliche Bescheid der Antragsgegnerin vom 14. September 2016 rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
a) Das vom Behördenleiter gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Hausverbot findet keine Ermächtigungsgrundlage in der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts.
Das Hausrecht eines Behördenleiters umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten, Störungen des Dienstbetriebes abzuwenden und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des öffentlichen Gebäudes zu bestimmen.
Wegen Art. 20 Abs. 3 GG sind an das öffentlich-rechtliche Hausverbot strenge Anforderungen zu stellen. Es sind daher einerseits die Grundsätze des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes (hier: BayVwVfG) zu beachten und andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts nicht um eine gebundene, gesetzlich verbindlich vorgegebene Entscheidung handelt, sondern dass die Verhängung eines Hausverbotes im pflichtgemäßen Ermessen der Behördenleitung steht.
Da ein Hausverbot eine grundrechtseinschränkende Maßnahme darstellt, die präventiven Charakter hat, indem sie darauf abzielt, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde zu vermeiden, bedarf es entsprechend Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG zunächst der vorherigen (mündlichen oder schriftlichen) Anhörung des Betroffenen. Ergeht ein Hausverbot nicht unmittelbar auf eine im betroffenen Gebäude eskalierende Konfliktsituation, ist dem Betroffenen grundsätzlich auch schriftlich der dem beabsichtigten Hausverbot zugrundeliegende Sachverhalt zu schildern, die Verhängung des Verbots anzukündigen und ihm Gelegenheit zu geben, sich vor dem Erlass des Hausverbotes zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Es sind – spätestens in der Hausverbotsverfügung – die Tatsachen zu benennen, die in vorangegangener Zeit den Hausfrieden gestört haben. Weiter ist auszuführen, dass und warum in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Da eine Behörde aber auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern zurechtkommen muss, ist ihr die Möglichkeit der Verhängung eines Hausverbotes erst dann eröffnet, wenn es durch das Verhalten des Adressaten zu einer beachtlichen, das heißt mehr als nur leichten und/oder vorübergehenden Beeinträchtigung der öffentlichen Tätigkeit innerhalb der Behörde gekommen ist und darüber hinaus zu besorgen ist, dass auch zukünftig mit solchen gravierenden Beeinträchtigungen zu rechnen ist, die nicht anderweitig verhindert werden können.
Dies ist anzunehmen, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört worden ist, weil beispielsweise Bedienstete beleidigt werden oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagiert und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist. Als Verwaltungsakt muss das Hausverbot hinreichend bestimmt sein (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG), insbesondere der Adressat, der Geltungsbereich sowie die Art und die Dauer des Verbots müssen genau bezeichnet werden.
Ferner bedarf es einer Begründung unter Darlegung des Sachverhalts und der wesentlichen Entscheidungsgründe (Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG). Dies ist bei einer – wie hier – zu treffenden Ermessensentscheidung deshalb von besonderer Bedeutung, weil sich zum einen nur so feststellen lässt, ob die Behördenleitung das ihr zustehende Ermessen erkannt und von diesem in sachgemäßer Weise Gebrauch gemacht hat.
Die Verhängung des Hausverbots unterliegt darüber hinaus dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Hausverbot muss auch die geeignete Maßnahme sein, die verursachte Störung zu beenden und/oder für die Zukunft den ordnungsgemäßen Ablauf der Geschäfte innerhalb des Gerichtsgebäudes sicherzustellen, es muss das mildeste in Betracht kommende Mittel sein und es muss hinsichtlich des Bezugsbereiches, für den es verhängt wird, sowie bezüglich seiner Dauer angemessen sein, so dass grundsätzlich mit der Verhängung des Hausverbotes eine Befristung auszusprechen ist.
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass durch das Hausverbot nicht die Inanspruchnahme von gesetzlich zu erbringenden Leistungen der Behörde vollkommen unmöglich gemacht wird (zum Ganzen: VG Stade, U.v. 26.6.2013 – 4 A 1442/12 – juris; VG Osnabrück, B.v. 19.2.2014 – 6 B 4/14 – juris; VG München, U.v. 13.12.2012 – M 17 K 11.5544 – juris).
b) Gemessen an diesen Grundsätzen erweist sich die Verfügung der Antragstellerin vom 14. September 2016 als rechtswidrig.
Es kann dahinstehen, dass die Antragsgegnerin vor Erlass der Verfügung den Antragsteller nicht nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG angehört hat, oder ob die fehlende Anhörung nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG nachträglich im Gerichtsverfahren geheilt werden konnte. Denn es fehlt bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Hausverbots gegenüber dem Antragsteller.
Im angefochtenen Bescheid vom 14. September 2016 wird sachlich ausschließlich auf eine Erfahrung mit den vom Antragsteller im Telefonat angekündigten Verhalten abgestellt, welches für die nähere Zukunft ein gesittetes Verhalten nicht prognostizieren lasse. Eine sonstige Gefährdungslage oder Störung des Dienstbetriebs wird nicht angegeben. Für den Inhalt des angeführten Telefonats gibt es keinerlei Belege. In dem vorgelegten Verwaltungsvorgang lässt sich keinerlei Nachweis über einen Telefonanruf des Antragstellers, und damit auch nicht über einen sachlichen Inhalt dieses Anrufs entnehmen, wie er beispielsweise durch eine Vormerkung über ein derartiges Telefonat durch einen Mitarbeiter der Antragsgegnerin hätte erfolgen können.
In der Antragserwiderung vom 10. November 2016 wird dagegen für eine Bedrohungssituation und eine Störung des Dienstbetriebs – nur – auf ein Schreiben des Antragstellers vom 2. September 2016 an die Amtsleiterin des Jobcenters … Bezug genommen. Eine physische oder sonstige Störung des Dienstbetriebs im Sinne einer Behinderung der Durchführung von Verwaltungsaufgaben lässt sich damit nicht feststellen. Dem Schreiben lässt sich auch kein Inhalt entnehmen, welcher die Besorgnis einer Bedrohung der Mitarbeiter der Antragsgegnerin rechtfertigen würde.
In dem umfangreichen Schreiben von 29 Seiten schwadroniert der Antragsteller über seine persönliche Lebenssituation, über ihn betreffende Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, über allgemeine Erschwernisse des Lebens in der Stadt … und insbesondere über seine ihn bedrückende wirtschaftliche Situation. Dabei tritt er immer wieder in allgemeine Betrachtungen sonstiger Ereignisse ein, was vom „Münchner Nationalismus“ über die laut Nietzsche wieder einzuführende Züchtigung mit Rohrstock und Peitsche bis zum Amoklauf in München und die Todesstrafe in der Türkei führt. Diese umfangreichen Ausführungen sind weit überwiegend nicht auf sein konkretes Begehren gegenüber dem Jobcenter oder dem Sozialbürgerhaus bezogen, vielmehr erweckt das Schreiben den Eindruck, der Antragsteller wolle mit einem Rundumschlag gegen andere und alles Mögliche wegen seiner ihn offenbar bedrückenden Lebenssituation vorgehen. Dabei vergreift sich der Antragsteller zugegebenermaßen immer wieder im Tonfall, er erhebt insbesondere auch gegenüber den Mitarbeitern des Jobcenters … Vorwürfe („das Verhalten vom Jobcenter der Stadt … ist sitten- und verfassungswidrig“), deren Inhalt teilweise auch beleidigenden Charakter haben („Das Jobcenter ist einer meiner giftigen todbringenden Begegnungen (Entgiftung), zu meinem Leidwesen, die hinterlistigen Schlangen, die falschen Prediger, die Pharisäer, die echten widrige Umstände, die nur zerstören“). Aus dem gesamten Inhalt des Schreibens ergibt sich für das Gericht, dass der Antragsteller eine problematische Einstellung gegenüber Behörden hat und dies auch zum Ausdruck bringt; allerdings ergibt sich auch, dass er sich möglicherweise in der Vielzahl seiner mehr oder weniger diffusen Angriffe gar nicht klar darüber ist, dass seine Äußerungen eher randständig verstanden werden können. Jedenfalls ergibt sich für das Gericht aus dem Schreiben keine unmittelbare Drohung gegenüber bestimmten Mitarbeitern der Antragsgegnerin. Er droht insbesondere nicht mit einem eigenen Amoklauf, welchen er mit Bezug auf den Amoklauf am Münchner OEZ nennt. Er hält zwar das Jobcenter für „mitschuldig am Amoklauf in München, weil sie offensichtlich nachweislich durch ihr entartetes menschenverachtendes Verhalten einen einheimischen … buchstäblich in den Wahnsinn treiben, und er sich in höchster Not befindet, in Notwehr, die zur Abwendung von Gefahren dient, die offenkundig vorliegen, wie ich ihnen schon geschrieben habe, weshalb ich sie u. a. auch wegen Ketzerei auf dem Scheiterhaufen bei lebendigem Leibe verbrennen lassen würde wollen“. Der Antragsteller bedient sich einer überquellenden Sprache, die wohl unterschwellig den Eindruck erwecken mag, er sehe möglicherweise einen Amoklauf als gerechtfertigt an. Allerdings lässt sich diesen Äußerungen gerade nicht entnehmen, der Antragsteller wolle selbst einen Amoklauf unternehmen, was tatsächlich eine Bedrohung der Mitarbeiter der Antragsgegnerin darstellen würde. Die Äußerungen des Antragstellers, gerade weil sie derart abstrus sind, lassen sich deshalb gerade nicht besonders ernst nehmen. Der Antragsteller ist ersichtlich wohl ein schwieriger Klient der Antragsgegnerin, was aber grundsätzlich hinzunehmen ist, und worauf sich keine wesentliche Störung stützen lässt.
Sonstige Anhaltspunkte für eine weitergehende Störung des Dienstbetriebs oder eine Bedrohung von Mitarbeitern sind nicht ersichtlich. Damit ist das ausgesprochene Hausverbot bei der vorgetragenen Sachlage nicht gerechtfertigt und voraussichtlich aufzuheben.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog.
3. Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe bleibt ohne Erfolg. Der Antragsteller hat weder im Eilverfahren noch im Klageverfahren dem Antrag eine Erklärung über seine persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse mit entsprechenden Belegen beigefügt, § 117 Abs. 2 ZPO i.V.m. § 166 VwGO. Er hat insbesondere nicht die für die Erklärung eingeführten Formulare verwendet, § 117 Abs. 3 und 4 ZPO.