Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  8 C 10960/21

Leitsatz

Zum Normenkontrollantrag gegen eine Rechtsverordnung, die einen Schutzbezirk um eine Belegstelle für Bienen festsetzt.(Rn.60)
(Rn.68)
(Rn.70)
(Rn.72)

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragsteller zu 9) und 10) ihre Normenkontrollanträge zurückgenommen haben.
Die Normenkontrollanträge werden abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2), haben die Antragsteller zu 1) bis 8) zu insgesamt 86/100 und die Antragsteller zu 9) und 10) zu insgesamt 14/100 zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Kostenschuldner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen eine Rechtsverordnung des Antragsgegners, mit der ein Schutzbezirk zum Schutze einer Belegstelle für Bienen festgesetzt wurde.
Die Antragsteller sind Imker und betreiben ihre Imkerei in der Nähe der festgesetzten Schutzzone oder nutzen die Belegstelle Mentzergrund, die sich im K-tal bei Bad D in einer Entfernung von 7,9 km südlich der unter Schutz gestellten Belegstelle R. befindet.
Die Belegstelle Mentzergrund existiert seit 1954 und wurde durch Rechtsverordnung der Kreisverwaltung Bad D vom 4. Juli 1977 mit einer in der Verordnung näher umschriebenen Schutzzone versehen. In dieser Belegstelle erfolgen etwa 300 Aufstellungen von Königinnen jährlich. Die Belegstelle dient der Zucht der Bienenart „Apis mellifera carnica“.
Der Antragsteller zu 1) hält etwa 70 Bienenvölker und betreibt eine nebenberufliche Imkerei. Die Bienenvölker der von ihm gehaltenen Bienenart „Buckfast“ werden u.a. in einem Bienenstock gehalten, der sich in geringer Entfernung von der durch Rechtsverordnung festgesetzten Schutzzone befindet. Außerdem hat er lange Zeit einen Standort in etwa 300 m Entfernung von der geschützten Belegstelle genutzt. Die hierzu erteilte Einwilligung der Grundstückseigentümerin besteht fort.
Der Antragsteller zu 2) ist anerkannter Züchter im Landesimkerverband und betreibt die Belegstelle „Mentzergrund“.
Der Antragsteller zu 3) ist ebenfalls Imker und hält die Bienenart „Apis mellifera carnica“. Der Standort seiner Imkerei liegt etwa 21 km von der streitgegenständlichen Belegstelle entfernt. Zur Zucht von Königinnen nutzt er die Belegstelle Mentzergrund. Dies betrifft die von ihm gezüchteten Wirtschaftsköniginnen. Um eine Reinzucht zu erreichen, besamt er Mutterköniginnen instrumental oder lässt sie auf einer Inselbelegstelle begatten. Die von ihm gehaltenen Drohnenvölker weisen nach seinen Angaben eine hohe Drohnenqualität auf.
Der Antragsteller zu 4) ist Wanderimker und hält etwa 20 bis 24 Wirtschaftsvölker pro Jahr. Auch er nutzt die Belegstelle Mentzergrund, um Jungköniginnen der Bienenart „Apis mellifera carnica“ zu züchten. Er verkauft nebenberuflich Königinnen und Ableger.
Der Antragsteller zu 5) betreibt seine Imkerei in E. Er befürchtet, seine Bienenvölker auf eine der Umgebungssituation angepasste Rasse umstellen zu müssen.
Der Antragsteller zu 6) ist als Imker in K. ansässig und betreibt die Imkerei in seinem Hausgarten. Er befürchtet Einschränkungen für den Fall, dass der Radius der Schutzzone um die Belegstelle F. erweitert wird. Zudem sei die Sanftmütigkeit seiner Bienenvölker gefährdet, wenn Erbgut der Dunklen Biene in seine Bienenvölker eingekreuzt werde, worunter voraussichtlich auch die Akzeptanz durch seine Nachbarn leide. Auch könne ein begehrtes Trachtgebiet für Lindenhonig in der Nähe des F. nicht mehr genutzt werden.
Der in R. ansässige Antragsteller zu 7) sieht die Gefahr, dass ihm als Imker ein wertvolles Trachtgebiet vorenthalten wird.
Der Antragsteller zu 8) ist als Imker in E. tätig. Er gehört dem Bienenzuchtverein K an, der sich im Normsetzungsverfahren gegen eine Erstreckung des Schutzbezirks auf das Gebiet des Landkreises K gewandt hatte.
Der in K. wohnende Antragsteller zu 9) betreibt seine Imkerei auf einem Grundstück, das gleichzeitig als Obstbaumwiese und zur Schafhaltung genutzt wird. Bei einer Ausdehnung des Schutzbezirks um die Belegstelle R. befürchtet er, seine Imkerei auf eine fremde Rasse umstellen zu müssen. Zudem rechne er damit, dass durch das Einkreuzen der Dunklen Biene wegen der gesteigerten Stechlust der Völker eine Gefährdung seiner Tierhaltung sowie von Besuchern seines Bienenstandes eintreten könnte.
Der in E. als Imker tätige Antragsteller zu 10) sieht sich durch die Rechtsverordnung in dem Sinne beeinträchtigt, dass ihm ein wertvolles Trachtgebiet vorenthalten werde.
Am 20. Mai 2020 stellten Herr S. und Herr H., die heutigen Vorsitzenden des Beigeladenen zu 1), bei dem Antragsgegner einen Antrag auf Schutz einer von ihnen am Standort F.-Forstamt auf den Flurstücken Gemarkung R. Nrn. 2053/16 und 2062/14 geplanten Belegstelle. Sie wiesen darauf hin, dass die benötigten Drohnenvölker im Wald um die Belegstelle aufgestellt werden sollten. Dem Antrag fügten sie einen Gestattungsvertrag des Forstamtes D sowie eine Bestätigung des Imkerverbandes Rheinland-Pfalz e.V. vom 11. Februar 2020 bei, wonach dieser die Einrichtung der Belegstelle für die „Dunkle Biene“ („Apis mellifera mellifera“) befürworte. Mit E-Mail vom 9. Juni 2020 wandte sich der Antragsgegner an die Veterinärämter der benachbarten Landkreise K und Bad D, wobei er eine Karte beifügte, in die ein Kreis mit einem Radius von 3 km um die geplante Belegstelle eingezeichnet war, der die Gebiete der benachbarten Landkreise berührte. Der Landkreis K führte hierzu mit Schreiben vom 26. Juni 2020 an, dass der Vorsitzende des örtlichen Imkereiverbands darauf hingewiesen habe, dass innerhalb des 3 km-Radius in seinem Kreisgebiet der Flonberg gelegen sei, an dem wertvoller Tannenhonig gewonnen werde. Zudem überdecke die Kreisfläche den Billesweiher, an dem Fichten- und Brombeerhonige gewonnen würden. Im Übrigen bestünden seitens des Veterinäramtes K keine Bedenken gegen die Rechtsverordnung. Das Veterinäramt des Landkreises Bad D führte mit Schreiben vom 13. August 2020 an, dass im betroffenen Kreisgebiet des Landkreises Bad D keine registrierten Bienenhaltungen vorhanden seien und somit keine Vorbehalte gegen die Festsetzung des Schutzradius von 3 km bestünden.
Mit Schreiben vom 19. August 2020 wandte sich der Antragsgegner unter Hinweis auf die von der Kreisverwaltung K geäußerten Bedenken an den Imkerverband Rheinland-Pfalz e.V. und bat um Stellungnahme zu dem Antrag auf Festsetzung eines Schutzbezirks. Mit weiterer E-Mail vom 10. September 2020 bat der Antragsgegner den Imkerverband erneut um eine Stellungnahme und wies darauf hin, dass er davon ausgehe, dass keine Einwände bestünden, wenn das Schreiben bis zum 30. September 2020 nicht beantwortet werde.
Am 19. Januar 2021 erließ der Landrat des Antragsgegners die angefochtene Rechtsverordnung. In dieser wird ein Schutzbezirk zum Schutz der Belegstelle für Bienen am F., A., Gemarkung R. festgesetzt. Der Umgriff des Schutzbezirks, der näher beschrieben wird, orientiert sich an einem 3 km-Radius, beschränkt sich aber auf das Kreisgebiet des Antragsgegners. In § 2 der Verordnung ist bestimmt, dass die Aufstellung von Bienenvölkern innerhalb des festgesetzten Schutzbezirks zwischen dem 1. Mai und dem 15. August eines jeden Jahres der Genehmigung bedarf. Am 5. Februar 2021 wurde die Verordnung bekanntgemacht. Sie trat eine Woche nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Auf entsprechende Anträge hin wurde den Herren S. und H. unter dem 23. Februar 2021 die Genehmigung zur Aufstellung von Bienenvölkern im Schutzbezirk erteilt. Der Beigeladene zu 1) übernahm am 9. Oktober 2021 die Trägerschaft der Belegstelle am F. von seinen Vorstandsmitgliedern S. und H. Seit dem 1. November 2021 wird sie von dem Beigeladenen zu 2) betrieben.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2021 wandte sich der Antragsteller zu 1) an den Antragsgegner und bat um Aufklärung darüber, wer die Einrichtung der Schutzzone initiiert habe. Der Antragsteller zu 3) führte in einem Schreiben vom 18. Februar 2021 Beschwerde darüber, dass der Standort der Belegstelle Mentzergrund bei Bad D, der sich in einer Entfernung von weniger als 8 km befinde und in dem Carnica-Bienen gezüchtet würden, bei der Festsetzung der Schutzzone nicht berücksichtigt worden sei. Mit Schreiben vom 19. Mai 2021 führte der Antragsteller zu 2) Beschwerde darüber, dass er vor Erlass der Verordnung nicht angehört worden sei. Ebenso äußerte sich mit Schreiben vom 29. Juli 2021 der Antragsteller zu 4).
Am 28. Juli 2021 haben der Antragsteller zu 1), am 8. September 2021 der Antragsteller zu 2), am 17. November 2021 der Antragsteller zu 3), am 19. November 2021 der Antragsteller zu 4), am 13. Januar 2022 der Antragsteller zu 5), am 14. Januar 2022 der Antragsteller zu 6), am 1. Februar 2022 der Antragsteller zu 7), am 2. Februar 2022 der Antragsteller zu 8) durch per Post übersandten Anwaltsschriftsatz, am 10. Februar 2022 der Antragsteller zu 9) und am 16. Februar 2022 der Antragsteller zu 10) jeweils einen Normenkontrollantrag gestellt.
Die Antragsteller sind der Auffassung, dass ihre Normenkontrollanträge zulässig seien. Insbesondere seien sie antragsbefugt. Die Antragsbefugnis müsse jedem Imker zukommen, der potentiell in der Lage sei, das Gebiet zu erwandern, um Honig zu ernten. Hierzu verweisen sie insbesondere auf ein aus ihrer Sicht attraktives Trachtgebiet für Lindenhonig in der Nähe des F. Zudem würden einzelne Antragsteller dadurch beeinträchtigt, dass die Reinzucht ihrer Königinnen wegen des möglichen Eintrags des genetischen Materials der „Dunklen Biene“ gefährdet sei.
Die Normenkontrollanträge seien auch begründet. Weder die Antragsteller noch die betroffenen Imkervereine, Grundstückseigentümer oder Kommunen seien vor Erlass der Verordnung angehört worden. Insoweit sei nicht berücksichtigt worden, dass die Antragsteller im Einzugsgebiet der Belegstelle als Standortimker betroffen seien.
Die Verordnung sei zudem ermessensfehlerhaft erlassen worden. So sei die Verordnung auf den Antrag von zwei Privatpersonen hin ergangen und nicht von einem Verein oder Verband beantragt worden. Eine Anhörung des Landesimkerverbandes sei nicht erfolgt, jedenfalls habe der Landesimkerverband die Anfrage nicht an seine betroffenen Mitglieder weitergeleitet. Nach der Neuregelung des Landesgesetzes zum Schutz der Belegstellen von Bienen seien nur regional ansässige Imkerorganisationen für die Einrichtung eines Schutzbezirks antragsberechtigt. Dies sei bei der Antragstellung nicht beachtet worden. Insoweit sei auch der Übergang der Betreiberschaft auf die in Stuttgart ansässige Beigeladene zu 2) in Zweifel zu ziehen. Insbesondere sei fraglich, ob sie die erforderlichen Qualitätskriterien hinsichtlich des Zuchtmaterials einhalte.
Der Standort der Belegstelle sei ungeeignet. Deren Einrichtung habe zur Folge, dass die Belegstelle Mentzergrund in ihrer Funktion entwertet werde. Beide Belegstellen seien lediglich knapp 8 km voneinander entfernt. Soweit der Landesimkerverband durch seine ausgeschiedenen Vorstandsmitglieder die Belegstelle befürwortet habe, sei dies auf fehlende Kenntnis des Paarungsverhaltens der Honigbiene zurückzuführen. Die bei Erlass der Rechtsverordnung unmittelbar bevorstehende Änderung des Landesgesetzes zum Schutz von Belegstellen von Bienen, mit der der Radius der Schutzzonen auf 7 bis 10 km ausdehnt worden sei, sei bei der Entscheidung nicht berücksichtigt worden. Die Belegstelle Mentzergrund sei deshalb besonders bedeutsam, weil sie auf die Varroatoleranzzucht ausgerichtet sei. Die Kreisverwaltung Bad D habe keine Bedenken geäußert, da sich die Anfrage des Antragsgegners lediglich auf den Bereich der geplanten Schutzzone beschränkt habe. Die Verordnung sei unmittelbar vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes erlassen worden. Nach neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen flögen Drohnen und Königinnen im Paarungsflug bis zu 10 km weit. Insoweit habe sich die Wissenschaft seit 1965 fortentwickelt. Sollte die derzeitige Situation bestehen bleiben, müssten die Carnica-Imker auf andere Belegstellen ausweichen, was einen erheblichen wirtschaftlichen Mehraufwand mit sich brächte. Hinsichtlich der Lage der Belegstelle R. seien unabhängig von dem Abstand zur Belegstelle Mentzergrund topografisch besser geeignete Standorte denkbar. Die Belegstelle könne auch nicht gewährleisten, dass der von dem Beigeladenen zu 1) ausweislich seiner Satzung verfolgte Vereinszweck einer genetischen Reinheit der Dunklen Biene im Rahmen des Selektions- und Erhaltungsprogramms erreicht werde.
Die Antragsteller zu 9) und 10) haben ihren Normenkontrollantrag in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Einen ihm in der mündlichen Verhandlung eingeräumten Schriftsatznachlass bis zum 20. April 2022 hat der Antragsteller zu 8) ungenutzt verstreichen lassen.
Die Antragsteller zu 1) bis 8) beantragen,
die Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung eines Schutzbezirks zum Schutze der Belegstelle von Bienen am F., A., Gemarkung R. vom 19. Januar 2021 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er führt aus, dass der Landesimkerverband vor Erlass der Rechtsverordnung gehört und auch sein Veterinäramt in die Bearbeitung der Rechtsverordnung einbezogen gewesen sei. Auch die benachbarten Landkreise hätten Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Der Landesimkerverband habe bei seiner erneuten Anhörung keine Bedenken geäußert. Auch der Imkerverein E habe keine Einwendungen erhoben. Durch die Anhörung des Imkerverbandes Rheinland-Pfalz e.V. seien auch die Rechte der Antragsteller gewahrt worden. Ob einzelne Imker bei der Abgabe einer Stellungnahme herangezogen würden, sei eine interne Angelegenheit des Landesimkerverbandes. Von ihm, dem Antragsgegner, könne nicht gefordert werden, alle möglicherweise betroffenen Imker in das Verfahren einzubeziehen. Die Verordnung sei auch materiell rechtmäßig. Sie sei aufgrund des damals geltenden Landesgesetzes zum Schutz von Belegstellen für Bienen erlassen worden. Sie diene dem Schutz der Bienenart „Apis mellifera mellifera“ und damit nicht dem unmittelbaren Interesse der Privatpersonen, die den Antrag gestellt hätten. Zudem sei es unschädlich, wenn die Belegstelle von einzelnen Personen betrieben werde. Dies sei auch bei der Belegstelle Mentzergrund der Fall. Die Verordnung halte sich auch an die Umkreisvorgaben des Gesetzes. Die Antragsteller seien nicht in der Nutzung ihrer Standorte beeinträchtigt. Sie benötigten lediglich eine Genehmigung, wenn sie Bienenvölker im maßgeblichen Zeitraum innerhalb des Schutzgebietes der Rechtsverordnung aufstellen wollten. Soweit die Antragsteller eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Belegstelle Mentzergrund befürchteten, verkennten sie, dass auch ohne die Rechtsverordnung Dunkle Bienen in dem betreffenden Bereich aufgestellt werden könnten. Die Belegstelle könne also auch ohne den festgesetzten Schutzbezirk weiter betrieben werden.
Die Beigeladene zu 2) beantragt,
die Normenkontrollanträge abzulehnen.
Der Beigeladene zu 1) stellt keinen Antrag.
Die Beigeladenen sind der Auffassung, dass die Anträge unzulässig seien. Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt, da sie keine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen könnten. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass sie daran interessiert seien, ihre Bienenvölker innerhalb des Schutzgebietes aufzustellen. Zudem fehle ihnen das Rechtsschutzbedürfnis, da ihr Angriff darauf gerichtet sei, die Belegstelle am F. zu beseitigen. Dies könne aber durch den Normenkontrollantrag gegen die Schutzbezirksverordnung nicht erreicht werden. Es sei auch nicht erkennbar, dass der wirtschaftliche Wert von Königinnen durch Einkreuzung anderer Rassen gemindert werde. Zudem wäre eine sichere reine Anpaarung an der Belegstelle Mentzergrund auch ohne die Belegstelle F. nicht gewährleistet.
Die Anträge seien auch unbegründet. So sei die erforderliche Anhörung des Landesimkerverbandes erfolgt. Auch stelle das Gesetz in der ursprünglichen Fassung kein Antragserfordernis und damit auch keine besonderen Anforderungen an den Antragsteller auf. Der Verordnungsgeber halte sich bei der Ausgestaltung des Schutzbezirks zudem an die gesetzlichen Vorgaben. Er habe auch das ihm zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Dabei sei zu berücksichtigen, dass dem Verordnungsgeber ein eigener Gestaltungsspielraum zustehe. Entscheidend für die Prüfung der Rechtmäßigkeit sei, dass die Verordnung geeignet sei, den mit der gesetzlichen Ermächtigung verfolgten Zweck zu erfüllen. Dies sei hier der Fall, da die Einrichtung eines Schutzbezirks geeignet sei, die Sicherung einer Reinzucht an der Belegstelle zu fördern.
Die Rechtsverordnung sei auch verhältnismäßig. So wäre ein geringerer Schutzradius im Hinblick auf den mit der Verordnung verfolgten Zweck weniger effektiv. Ein erweiterter Schutzbezirk nach neuem Recht wäre ebenfalls zulässig. Der Antragsgegner hätte auch keine Möglichkeit, die Einrichtung einer Belegstelle am F. zu verhindern oder einen anderen Standort vorzusehen. Selbst wenn es zu einer Beeinträchtigung der Belegstelle Mentzergrund käme, wäre hierfür die Belegstelle selbst und nicht der mit der Verordnung eingerichtete Schutzbezirk ursächlich. Innerhalb des Schutzbezirks seien auch keine für einen Imker attraktiven Bereiche erkennbar. Edelkastanien seien dort nicht vorhanden und Tannen stünden dort in einer für die Honigproduktion nicht ausreichenden Dichte. Demgegenüber sei das Interesse am Erhalt der Dunklen Biene wesentlich höher zu bewerten. So habe das Forstamt die Einrichtung der Belegstelle im Interesse der Biodiversität ausdrücklich begrüßt. Die Person des Betreibers einer Belegstelle sei kein Kriterium für die Einrichtung der Belegstelle. Zudem stehe die Belegstelle F. allen Züchtern der Dunklen Biene offen.
Auch könne die Rechtswidrigkeit der Verordnung nicht im Hinblick auf das kurze Zeit nach ihrem Erlass erfolgte Inkrafttreten der Neuregelung der gesetzlichen Ermächtigung angenommen werden. Dieser Umstand sei dem Antragsgegner bereits, wie aus der Verwaltungsakte nachvollzogen werden könne, nicht bekannt gewesen. Wäre dies dennoch der Fall gewesen, so wäre es im Hinblick auf die Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 BienSchG 2021 unschädlich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Akte des Normsetzungsverfahrens verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, nachdem die Antragsteller zu 9) und 10) ihren Antrag in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen haben.
Soweit die Anträge Gegenstand dieses Urteils sind, erweist sich der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 8) bereits als unzulässig. Im Übrigen sind die Normenkontrollanträge zulässig, aber unbegründet.
I. Die Normenkontrollanträge sind mit Ausnahme des vom Antragsteller zu 8) gestellten Antrags zulässig.
1. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 8) ist unzulässig.
Der am 2. Februar 2022 gestellte Antrag entsprach nicht der Form des § 55d VwGO.
Nach dieser Vorschrift sind vorbereitende Schriftsätze und deren Anlagen sowie schriftlich einzureichende Anträge und Erklärungen, die durch einen Rechtsanwalt eingereicht werden, als elektronisches Dokument zu übermitteln. Infolge dieser zum 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Regelung ist eine Prozesserklärung unzulässig, die diesen Anforderungen nicht genügt (vgl. R.P. Schenke in Kopp/Schenke Verwaltungsgerichtsordnung, 27 Auflage 2021, § 55d Rn. 6). Die Antragsschrift vom 28. Januar 2022 wurde indessen in Papierform eingereicht und erweist sich deshalb als formunwirksam. Eine Nachholung der formgerechten Antragstellung ist innerhalb der Antragsfrist ebenfalls nicht erfolgt. Schließlich ist auch weder erkennbar noch von dem Antragsteller zu 8) geltend gemacht, dass die elektronische Übermittlung aus technischen Gründen vorübergehend nicht möglich war und deshalb gemäß § 55d Satz 3 VwGO eine Übermittlung nach den allgemeinen Vorschriften zulässig war.
2. Die weiteren Normenkontrollanträge sind hingegen zulässig.
a) Sie sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft.
Nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von – neben Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie Rechtsverordnungen aufgrund des § 246 Abs. 2 BauGB – anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Nach § 4 Abs. 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – entscheidet das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, soweit es sich nicht um Rechtsverordnungen handelt, die Handlungen eines Verfassungsorgans im Sinne des Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz sind. Die Rechtsverordnung über die Festsetzung eines Schutzbezirks zum Schutze der Belegstelle von Bienen am F., A., Gemarkung R. des Antragsgegners vom 19. Januar 2021 – RVO – stellt eine solche untergesetzliche Rechtsvorschrift dar, die nicht von einem Verfassungsorgan des Landes, sondern von der Kreisverwaltung des Antragsgegners erlassen wurde.
b) Die Anträge sind auch fristgerecht gestellt worden.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen.
Die Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung eines Schutzbezirks zum Schutze der Belegstelle von Bienen am F., A., Gemarkung R. wurde am 5. Februar 2021 im Wochenblatt der Verbandsgemeinde Kirchheimbolanden, Göllheim, Eisenberg und im Wochenblatt der Verbandsgemeinde Alsenz-Obermoschel, Winnweiler, Rockenhausen, dem Bekanntmachungsorgan des Antragsgegners, öffentlich bekannt gemacht. Die Antragsfrist endete hiernach gemäß § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO und § 188 Abs. 2, 1. Alt. BGB am 5. Februar 2022. Die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1) bis 7) wurden allesamt zu einem früheren Zeitpunkt gestellt.
c) 3. Antragsbefugnis
Die Antragsteller zu 1) bis 7) sind auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
aa) Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein.
Eine Antragsbefugnis in diesem Sinne liegt vor, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in eigenen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 – 6 CN 3.99 –, NVwZ 2000, 1296 und juris, Rn. 23; Panzer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2021, § 47 VwGO, Rn. 44, m.w.N.). In zeitlicher Hinsicht ist dabei antragsbefugt, wer behauptet, bereits gegenwärtig in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Richtet sich der Normenkontrollantrag gegen Regelungen, die nicht oder nicht gegenüber dem Antragsteller umzusetzen sind, so muss sich der Antragsteller auf die mögliche Verletzung einer Norm berufen können, die zumindest auch dem rechtlichen Schutz seiner Interessen zu dienen bestimmt ist. Hierzu zählt auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit (vgl. Jan Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47, Rn. 157 ff.). Dabei darf es sich bei den Antragstellern nicht um beliebige Personen handeln, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezweckte Verbot der Popularklage von der Antragstellung ausgeschlossen sein sollen. Die Antragsbefugnis ist insoweit zu bejahen, wenn nach dem substantiierten Vortrag der Antragsteller die Rechtswidrigkeit des Eingriffs nicht offensichtlich auszuschließen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000, a.a.O., juris, Rn. 26 f.).
bb) Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung ihre in den vorbereitenden Schriftsätzen enthaltenen Darlegungen zu einer möglichen Rechtsbeeinträchtigung durch die angefochtene Rechtsverordnung konkretisiert und damit jedenfalls eine mögliche Beeinträchtigung in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit schlüssig dargelegt. Sie sehen sich zu Unrecht dem Genehmigungsvorbehalt des § 2 der Rechtsverordnung ausgesetzt, wonach die Aufstellung von Bienenvölkern innerhalb des festgesetzten Schutzbezirks der Genehmigung der Kreisverwaltung des Antragsgegners in der Zeit vom 1. Mai bis 15. August jeden Jahres bedarf.
So hat der Antragsteller zu 2) dargelegt, dass er als Buckfast-Imker in der Vergangenheit einen Bienenstand genutzt habe, der sich in etwa 300 m Entfernung zu der Belegstelle am F. befand und damit innerhalb der durch die Rechtsverordnung festgesetzten Schutzzone lag. Nach seinen Angaben bestehe die Einwilligung der Grundstückseigentümerin zu der Nutzung des Geländes fort, weshalb er beabsichtige, dort erneut Bienenstöcke aufzustellen.
Auch die anderen Antragsteller haben ein konkretes Nutzungsinteresse für ihre Bienenvölker innerhalb des Schutzbezirks schlüssig vorgetragen. So haben sie ihr Interesse bekundet, jedenfalls vorübergehend ihre Bienenvölker in einem Bereich innerhalb des Schutzbezirks aufzustellen, in dem auf einer Fläche von etwa 1 ha die Winterlinde als Trachtangebot zur Verfügung steht. Angesichts der Tatsache, dass die Wohnorte der Antragsteller im Umfeld von R. in einer Luftlinienentfernung von maximal 30 km liegen, erscheint eine derartige Absicht auch nicht in jeder Hinsicht von vorneherein als konstruiert.
Aufgrund des Betriebes der Belegstelle Mentzergrund kann sich zudem der Antragsteller zu 2) als Betreiber dieser Belegstelle auf eine mögliche Rechtsverletzung stützen. Insoweit kann nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden, dass die aus dem Betrieb einer in der Nähe befindlichen Belegstelle einer anderen Bienenart erwachsenden Interessen nach der Zwecksetzung der ursprünglichen Fassung des Bienenschutzgesetzes bei der Entscheidung über den Erlass einer Rechtsverordnung zu berücksichtigen waren. Ob hiervon tatsächlich auszugehen ist, ist im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu klären.
II. Soweit die Anträge hiernach zulässig sind, erweist sich die Normenkontrolle als unbegründet.
Die Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung eines Schutzbezirks zum Schutze der Belegstelle von Bienen am F., A., Gemarkung R. vom 19. Januar 2021 steht mit höherrangigem Recht in Einklang.
1. Die Rechtsverordnung lässt keine formellen Mängel erkennen. Insbesondere ist sie in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande gekommen.
Das Landesgesetz zum Schutz von Belegstellen für Bienen vom 3. Februar 1965 (GVBl. S. 10), zuletzt geändert durch Art. 15 des Gesetzes vom 6. Juli 1998 (GVBl. S. 171) – BienenSchG a.F. – sah hierzu vor, dass vor Erlass der Verordnung das Veterinäramt und der örtlich zuständige Landesimkerverband zu hören sind (§ 1 Abs. 1 Satz 2).
Eine entsprechende Anhörung hat stattgefunden. So war das Veterinäramt des Antragsgegners selbst mit der Abfassung der Rechtsverordnung befasst, womit sich eine gesonderte Anhörung erübrigte. Im Übrigen sind auch die Veterinärämter der beiden angrenzenden Landkreise K und Bad D zu der geplanten Rechtsverordnung angehört worden.
In die Anhörung einbezogen wurde auch der unstreitig örtlich zuständige Imkerverband Rheinland-Pfalz e.V.. Diesem wurde Gelegenheit gegeben, sich zu der beabsichtigten Einrichtung einer Schutzzone zu äußern. Hiermit wurde ihm aber die Möglichkeit einer Stellungnahme eingeräumt. Der Landesimkerverband wurde mit E-Mail vom 19. August 2020 und Erinnerungs-Mail vom 10. September 2020 über die Absicht des Antragsgegners informiert, einen Schutzbezirk für eine Belegstelle für die Dunkle Biene mit einem Radius von etwa 3 km festsetzen zu wollen, wobei der Standort auf einer beigefügten Karte markiert war. Dass der Landesimkerverband diese Gelegenheit nicht wahrgenommen hat, liegt allein in seinem Verantwortungsbereich und führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Verordnung. Im Übrigen hat sich der Imkerverband Rheinland-Pfalz e.V. durch seinen Vorsitzenden gegenüber Herrn S., was die Einrichtung einer Belegstelle in der Gemarkung R. angeht, mit Schreiben vom 11. Februar 2020 befürwortend geäußert. Als Anlage zu dem Antrag auf Einrichtung einer Schutzzone ist diese positive Bewertung durch den Landesimkerverband in das Genehmigungsverfahren eingeflossen.
Soweit die Antragsteller rügen, dass sie als betroffene Imker bei der Aufstellung der Rechtsverordnung nicht angehört wurden, ist ihnen entgegenzuhalten, dass das Bienenschutzgesetz eine Auslegung des Verordnungsentwurfs und die Anhörung einzelner Betroffener nicht vorsieht. Der Gesetzgeber hat sich vielmehr im Rahmen seines Ausgestaltungsermessens für das Normsetzungsverfahren dafür entschieden, dass die Interessen betroffener Imker hinreichend dadurch gewahrt werden, dass der zuständige Landesimkerverband angehört wird. Inwieweit der verbandsinterne Abstimmungsprozess ordnungsgemäß verlaufen ist, ist für die rechtliche Beurteilung der Anhörung durch den Verordnungsgeber unerheblich. Ebensowenig ergibt sich eine Notwendigkeit, betroffene Gebietskörperschaften oder Grundstückseigentümer in das Verfahren einzubeziehen. Einerseits sieht das Gesetz keine derartige Beteiligung vor. Andererseits ist insoweit auch keine Beeinträchtigung eigener Interessen erkennbar, die über das Interesse betroffener Imker hinausgeht. Soweit die Antragsteller ein Anhörungserfordernis aus § 28 Abs. 1 VwVfG herleiten, ist darauf zu verweisen, dass diese Vorschrift nicht einschlägig ist, da nicht der Erlass eines Verwaltungsaktes und damit einer auf einen konkreten Einzelfall bezogenen Maßnahme in Rede steht, sondern die Aufstellung einer abstrakten Rechtsnorm.
Ein Antragserfordernis sah § 1 BienenSchG a.F. im Gegensatz zur gesetzlichen Neuregelung ebenfalls nicht vor, so dass auch keine besonderen Anforderungen an die Qualifikation der Antragsteller bestanden.
2. Die Rechtsverordnung ist auch materiell rechtmäßig
a) Bei der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung ist das der Exekutive bei Rechtsetzungsakten typischerweise zustehende normative Ermessen zu berücksichtigen. Hiernach erweist sich eine Rechtsverordnung erst dann als rechtswidrig, wenn die getroffene Maßnahme den Rahmen der Zweckbindung der gesetzlichen Ermächtigung überschreitet und hiernach in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung und der dabei zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Interessen schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 – 2 BvR 499/74 –, BVerfGE 45, 142 und juris, Rn. 57; BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 – 7 C 115.86 –, BVerwGE 80, 355 und juris, Rn. 35; Urteil vom 11. Oktober 1996 – 3 C 29.96 –, BVerwGE 102, 113 und juris, Rn. 36; Schmidt-Assmann, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Stand: Juli 2021, Art. 19 Abs. 4, Rn. 217a). Dabei beschränkt sich die richterliche Kontrolle derartiger untergesetzlicher Normen, soweit keine anderweitigen Rechtsvorschriften bestehen, auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung. Es kommt hingegen nicht auf die Motive desjenigen an, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007 – 6 BN 3.06 –, NVwZ 2007, 958 und juris, Rn. 4 m.w.N.).
b) Was die gesetzlichen Vorgaben zum Erlass der streitigen Verordnung angeht, so ergeben sich aus § 1 BienenSchG a.F. keine inhaltlichen Anforderungen an die durch Rechtsverordnung zu schützende Belegstelle. Die Anordnung einer Belegstelle setzt hiernach lediglich das Vorhandensein einer Belegstelle oder deren unmittelbar im Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsverordnung stehende Einrichtung voraus. Ausweislich der Begründung des ursprünglichen Gesetzes (Regierungsvorlage vom 6. September 1963 – LT-Drucks. Abteilung II, Nr. 145, S. 401) dient das Gesetz der Sicherung leistungsfähiger Bienenvölker und damit der Sicherstellung der landwirtschaftlichen Erzeugung. Um die Reinpaarung der Bienen zu erreichen, sei die Einrichtung von Belegstellen erforderlich. Hierbei handele es sich um einen abgelegenen, bienenfreien und weitestgehend vor fremden Drohnen gesicherten Platz zur Aufstellung von jungen unbegatteten Bienenköniginnen zu dem ausschließlichen Zweck, ihre Paarung mit Drohnen gewünschter Stammart herbeizuführen. Für den einwandfreien Betrieb einer Belegstelle sieht der Gesetzgeber einen bienenfreien Umkreis von 2 bis 4 km vor. Dies ist entsprechend in § 1 Abs. 1 Satz 2 BienenSchG a.F. festgeschrieben worden. Um zu verhindern, dass Belegstellen wertlos werden, wenn nachträglich im Schutzgebiet Bienenvölker dauernd oder vorübergehend aufgestellt werden, ergibt sich nach der Gesetzesbegründung die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung.
Insoweit geht aber mit der Einrichtung einer Schutzzone nicht gleichzeitig die Erteilung einer Genehmigung für den Betrieb einer Belegstelle an dem betreffenden Standort einher. Vielmehr beschränkt sich die Ermächtigung an den Verordnungsgeber darauf, um eine vorhandene Belegstelle eine Schutzzone zu errichten. Hiermit soll verhindert werden, dass durch den Eintrag artfremder Bienenvölker die Einrichtung der Belegstellen wertlos wird. Wird aber mit der Rechtsverordnung keine Genehmigung der Belegstelle ausgesprochen, so können sich die Antragsteller nicht mit dem Ziel gegen die Rechtsverordnung zur Wehr setzen, eine mit der Rechtsverordnung verbundene Genehmigung der Belegstelle aufzuheben und der Einrichtung der Belegstelle damit die Rechtsgrundlage zu entziehen. Vielmehr ist der Betrieb einer Belegstelle auch unabhängig von der Einrichtung einer Schutzzone möglich und bedarf nach der zitierten gesetzlichen Grundlage keiner Genehmigung. Zudem ergeben sich nach der zitierten gesetzlichen Grundlage auch keine qualitativen Anforderungen an Einrichtung oder Betrieb der Belegstelle. Hiernach können die Antragsteller ihr Begehren aber nicht darauf stützen, dass ihre Imkerei durch eine in der Nähe ihrer Standorte errichtete Belegstelle einer fremden Bienenart wegen des möglichen Eintrags fremden Genmaterials erschwert oder in ihrem wirtschaftlichen Wert beeinträchtigt werde.
c) Die Antragsteller können sich gegen die Einrichtung der Schutzzone auch nicht mit der Argumentation zur Wehr setzen, dass die der gesetzlichen Regelung aus dem Jahre 1965 zugrundeliegende Überlegung, wonach zum Schutz der Belegstelle ein Umkreis von 2 bis 4 km um die Belegstelle ausreichend ist, nicht mehr aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen entspricht. Der Antragsgegner war insbesondere vor Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung bei der Ausübung seines Normsetzungsermessens nicht verpflichtet, den Erlass einer Rechtverordnung im Hinblick auf die der neuen Rechtsgrundlage zugrundeliegenden aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu unterlassen.
Hierzu ist der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 27. Oktober 2020 zu der am 13. Februar 2021 in Kraft getretenen Neufassung des Landesgesetzes zum Schutz von Belegstellen für Bienen vom 3. Februar 2021 – BienenSchG n.F. – (LT-Drucks. 17/13464) zu entnehmen, dass nach wissenschaftlichen Erkenntnissen die Flugradien beim Paarungsflug 2 bis 10 km betragen können (LT-Drucks., S. 9). Die maximale Reichweite der Paarungsdistanz ergibt sich hiernach aus der Tatsache, dass die maximale Flugweite von Drohnen mit 7 km anzunehmen ist, während die maximale Flugweite von Königinnen 5 km beträgt. Hieraus kann eine maximale Paarungsdistanz von 12 km als theoretischer Wert berechnet werden. Empirisch nachgewiesen sei indessen bislang lediglich eine Distanz von 7 km (LT-Drucks., S. 10). Der Antragsgegner als Verordnungsgeber konnte diese neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse seiner Entscheidung über die Festlegung der Schutzradien jedoch nicht zugrunde legen, da er – wie auch der Senat – an die im Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung geltende Einschätzung des Gesetzgebers gebunden war, wonach ein Schutzradius von 2 bis 4 km zum Schutz der einzelnen Belegstelle als ausreichend anzusehen ist. An diese Zweckbestimmung des damals geltenden Gesetzes war der Verordnungsgeber bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung gebunden. Die Antragsteller können ihren Antrag hiernach nicht darauf stützen, dass der Antragsgegner bei seiner Entscheidung die neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechenden Schutzradien hätte zugrunde legen müssen. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Belegstelle F. außerhalb des nach neuem Recht geltenden Mindestradius von 7 km um die Belegstelle Mentzergrund liegt.
d) Die Rechtsverordnung stellt sich auch nicht deshalb als rechtswidrig dar, weil der Verordnungsgeber die bei Erlass der Verordnung aufgrund der Zwecksetzung des (alten) Gesetzes möglicherweise zu berücksichtigenden Interessen der Antragsteller im Hinblick auf die zu diesem Zeitpunkt bereits absehbare gesetzliche Neuregelung nicht berücksichtigt hätte und die Verordnung deshalb in unverhältnismäßiger Weise die Betreiberrechte hinsichtlich der Belegstelle Mentzergrund einschränkt.
Zweck des Gesetzes ist – wie bereits zuvor erwähnt – die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Belegstellen durch Einrichtung entsprechender Schutzzonen. Im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung am 19. Januar 2021 war bereits absehbar, dass es zu einer gesetzlichen Änderung kommen würde, die eine Ausdehnung der Schutzbezirksradien zur Folge hat. Insoweit hätte bei Erlass der Verordnung berücksichtigt werden können, dass eine Ausdehnung der Schutzradien für die geschützte Belegstelle Mentzergrund unter Zugrundelegung der neuen rechtlichen Regelungen deshalb nicht möglich oder zumindest erschwert sein würde, weil sich in diesem Fall die Schutzbezirksradien beider Belegstellen überschneiden würden. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BienenSchG n.F. darf durch die Festsetzung eines Schutzbezirks der Schutzzweck bereits bestehender Schutzbezirke nicht gefährdet werden. Die für diese Belegstelle zuständige regional ansässige Imkerorganisation, die nach neuem Recht allein antragsberechtigt ist, ist damit durch die angefochtene Verordnung in ihren Möglichkeiten erheblich eingeschränkt, eine Ausdehnung der Schutzzone und damit eine Unterschutzstellung nach den der Neufassung des Gesetzes zugrundeliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen zu erreichen. Damit ist sie möglicherweise nicht in der Lage, den vom Gesetzgeber mittlerweile als erforderlich angesehenen Schutz der Belegstelle zu bewirken.
Gegen eine Pflicht zur Berücksichtigung dieses Konfliktes bei Erlass der Verordnung lässt sich jedoch anführen, dass der Gesetzgeber bei der Neufassung des Gesetzes bereits diese Problematik aufgegriffen und eine zur Bewältigung dieser Konfliktlage geeignete Übergangsvorschrift in das Gesetz eingefügt hat. Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 BienenSchG n.F. treten Rechtsverordnungen, die zur Durchführung des bislang geltenden Gesetzes ergangen sind, nach Ablauf einer Übergangsfrist von drei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes außer Kraft. Danach hat der Gesetzgeber aber bereits selbst eine Regelung zur Anpassung an die neu geltenden Vorschriften vorgesehen, die eine Neuordnung der Schutzbezirke ermöglicht. Dies kommt auch in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Ausdruck. Mit Ablauf der Übergangsfrist soll sichergestellt sein, dass alle Belegstellen in Rheinland-Pfalz die gleichen Berichts- und Dokumentationspflichten erfüllen müssen. Hierdurch finde eine Bereinigung der Zuchtstellen im Land statt. Die Zucht soll an einigen wenigen, aber qualitativ hochwertigen Belegstellen im Land konzentriert werden (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucks. 17/13464, S. 7).
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO und 100 Abs. 1 ZPO. Dabei entsprach es nur hinsichtlich der Beigeladenen zu 2) billigem Ermessen, den Antragstellern deren außergerichtliche Kosten aufzuerlegen, da nur sie sich – im Gegensatz zum Beigeladenen zu 1) – durch Antragstellung am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 50.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG).