Europarecht

Aktenzeichen  Au 6 K 16.1281

Leitsatz

1 Für die Frage, ob eine einzige Gesamtverbesserung vorliegt, kommt es auf den Planungswillen der Gemeinde an, die einen weiten Ermessensspielraum hat. Nichts anderes gilt bei der Frage, ob eine Verbesserung als Ganzes funktionsfertig und betriebsfertig hergestellt ist. Eine Aufspaltung in einzelne und jeweils durch neu zu erlassende Verbesserungs- bzw. Herstellungsbeitragssatzungen abzurechnende Abschnitte ist rechtlich nicht geboten. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, erhöhten Herstellungsbeiträgen muss noch nicht im Zeitpunkt des Vorauszahlungsbescheids, sondern erst im Zeitpunkt des Entstehens des Verbesserungsbeitrags, d.h. mit der tatsächlichen Beendigung der Verbesserungsmaßnahmen und mit Eintritt der Benutzbarkeit der verbesserten Einrichtung in Kraft treten, vorliegen. (Rn. 31 – 32) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet, denn der streitgegenständliche Bescheid vom 23. November 2015 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 29. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Der angefochtene Bescheid vom 23. November 2015 ist formell rechtmäßig; Verstöße gegen Regelungen über Zuständigkeit, Verfahren und Form sind weder geltend gemacht noch erkennbar.
II.
Der angefochtene Bescheid vom 23. November 2015 ist auch materiell rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid vom 23. November 2015 sind Art. 5 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 KAG in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 11. März 2014 (GVBl S. 264, BayRS 2024-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. März 2016 (GVBl S. 36), sowie die Bestimmungen der Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung vom 16. September 2015 (BS-VE/EE 2015).
Nach Art. 5 Abs. 1 KAG können Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet, wozu auch Entwässerungseinrichtungen gehören (BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2010 – juris Rn. 43). Von dieser Ermächtigung hat der Beklagte mit seiner Beitragssatzung (BS-VE/EE 2015) Gebrauch gemacht. Nach Art. 5 Abs. 5 Satz 1 KAG (lediglich deklaratorisch auch § 3 Abs. 2 BS-VE/EE 2015) können auf den Verbesserungsbeitrag auch Vorauszahlungen verlangt werden, wenn die Beitragspflicht für das Grundstück noch nicht oder nicht in vollen Umfang entstanden ist.
1. Die Rechtsgrundlage des streitgegenständlichen Bescheids in Form der BS-VE/EE vom 16. September 2015 ist formell wirksam, insbesondere wurde die Satzung am 18. September 2015 durch Niederlegung und Anschlag gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 GO i.V.m. § 2 Satz 2 Bekanntmachungsverordnung wirksam bekannt gemacht und trat zum 25. September 2015 in Kraft (vgl. § 10 BS-VE/EE 2015 i.V.m. Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GO). Verstöße gegen Regelungen über Zuständigkeit, Verfahren und Form sind weder geltend gemacht noch erkennbar. Auf früher erlassene Satzungen kommt es insoweit nicht an.
2. Die Rechtsgrundlage für den Vorauszahlungsbescheid in § 1, § 2 und § 3 BS-VE/EE 2015 ist auch materiell wirksam.
a) Es handelt es sich – wie auch von den Beteiligten unstreitig gestellt – bei den Maßnahmen gemäß § 1 BS-VE/EE 2015 um Verbesserungsmaßnahmen. Unter einer Verbesserung i.S.d. Art. 5 Abs. 1 KAG sind Maßnahmen zur Hebung der Qualität und Leistungsfähigkeit, insbesondere zur Erhöhung der Wirkungskraft einer schon vorhandenen Einrichtung zu verstehen, die über den bloßen Unterhalt oder eine Reparatur hinausgehen (BayVGH, U.v. 27.1.2000 – 23 N 99.1741 – juris Rn. 21). Zum umlagefähigen Aufwand gehört all das, was aus Sicht einer sparsamen und vorausschauenden Gemeinde zum Zeitpunkt der Planung und Erstellung der Anlage erforderlich erscheint, wobei die Gemeinde einen weiten Ermessensspielraum hat, dessen Grenze erst bei einem sachlich nicht mehr vertretbaren Mittelverbrauch liegt (BayVGH, U.v. 20.1.1993 – 23 B 91.3674 – juris Rn. 42). Die Einbauten z.B. von Feinsieb-Rechenanlagen dienen dem Schutz der Gewässer vor Grob- und Feinstoffen, durch den Um- und Neubau der Regenüberläufe, Regenrückhaltebecken und Regenüberlaufbecken sowie den Kanalbau werden die Schmutzfrachtentlastungen in die Gewässer verbessert.
b) Entgegen dem klägerischen Vorbringen handelt es sich beim Maßnahmenbeschrieb in § 1 BS-VE/EE 2015 um eine einzige Gesamtmaßnahme zur Verbesserung und nicht um 14 eigenständige Verbesserungsmaßnahmen. Folglich musste auch nicht beim Abschluss jeder der 14 Teilmaßnahmen jeweils eine eigene Verbesserungsbeitragssatzung nebst jeweils neu kalkulierter Herstellungsbeitragssatzung erlassen werden.
Für die Frage, ob eine einzige Gesamtverbesserung vorliegt, kommt es entscheidend auf den Planungswillen der Gemeinde an, die insoweit einen weiten Ermessensspielraum hat. Rechtlich ist hiergegen nichts zu erinnern. Schon bei der Beurteilung, ob eine Entwässerungsanlage ein Provisorium darstellt oder als funktionsfähige und betriebsfertig hergestellte, also als endgültig anzusehende Anlage zu betrachten ist, ist grundsätzlich in erster Linie auf den Planungswillen des Einrichtungsträgers abzustellen (BayVGH, B.v. 1.2.2001 – 23 ZB 00.3118 – juris Rn. 9 m.w.N.). Nichts anderes kann bei der Frage gelten, ob eine Verbesserung als Ganzes funktionsfertig und betriebsfertig hergestellt ist. Eine Aufspaltung in einzelne und jeweils durch neu zu erlassende Verbesserungsbzw. Herstellungsbeitragssatzungen abzurechnende Abschnitte, wie sie der Kläger fordert, ist hier rechtlich nicht geboten.
Davon, dass ein Maßnahmenbeschrieb – wie hier in § 1 BS-VE/EE und der zugehörigen Anlage enthalten – zulässigerweise eine einheitliche Gesamtverbesserung darstellt, geht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof aus, wenn er in Bezug auf die Nichtigkeit einer von sieben beschriebenen Maßnahmen feststellt (Unterstreichungen nicht im Original): „Der Beschrieb der Verbesserungsmaßnahmen in § 1 der Satzung hat nicht nur Bedeutung für die Beurteilung, ob überhaupt eine Verbesserungsmaßnahme gegeben ist. Er bestimmt auch den beitragsfähigen Aufwand für die Gesamtmaßnahme, der den Anlagenbetreiber dann berechtigt diesen über Beiträge zu finanzieren (…)“ (BayVGH, U.v. 24.2.2005 – 23 N 04.1291 – juris Rn. 50). Der Verwaltungsgerichtshof führt weiter aus, die Satzung sei wegen des Fehlers in einem der sieben Maßnahmenteile nichtig, da die nichtige Regelung mit den übrigen Bestimmungen so verflochten sei, dass sie eine „untrennbare Einheit“ bildeten (BayVGH, a.a.O. – juris Rn. 49). Ähnlich äußert sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auch im Urteil vom 18. Januar 2005 (BayVGH, U.v. 18.1.2005 – 23 B 04.2222 – BeckRs 2005, 39594, Unterstreichungen nicht im Original): „Der Beschrieb der Verbesserungsmaßnahmen in § 1 der Satzung hat nicht nur Bedeutung für die Beurteilung, ob überhaupt eine Verbesserungsmaßnahme gegeben ist. Er bestimmt darüber hinaus den Zeitpunkt, wann alle bezeichneten Maßnahmen abgeschlossen sind, also wann mit ihrer tatsächlichen Beendigung die Verbesserungsbeitragsschuld entsteht (vgl. § 3 VBS).“ Hieraus folgt, dass bei einem Maßnahmenbeschrieb nur eine einzige Verbesserungsbeitragsschuld mit Abschluss aller Maßnahmen entsteht, folglich alle Maßnahmen eine rechtliche Einheit bilden, soweit dies der Planungswille der Gemeinde war (in diese Richtung auch Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand November 2016, Teil III, Frage 11, Ziff. 2.2: „(…) bezieht sich der Baubeginn auf die in der Verbesserungsbeitragssatzung beschriebene Gesamtmaßnahme. Wird also mit einem Teil der beschriebenen Maßnahme begonnen, so können Vorauszahlungen auf die Gesamtmaßnahme von allen Altanschließern erhoben werden“; s.a. zur „Gesamtmaßnahme“ Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Stand August 2015, Teil 4, 42.00, 2.2.1.4).
Ausweislich § 1 BS-VE/EE 2015 i.V.m. Seite 2 der Kalkulation des Verbesserungsbeitrags für die öffentliche Entwässerungseinrichtung (Bl. 13 der Widerspruchsakte des Landratsamtes …) wurde mit dem ersten „Bauteil“ (1.1 Umbau RÜ 100 …) im Jahr 2011 begonnen, die letzten beiden „Bauteile“ (1.2 Umbau RÜB Nord – … und 1.3 RRB Nord – Neubau Becken) sollen im Jahr 2018 abgeschlossen werden. Eine frühere Fertigstellung als im Jahr 2018 ist demnach nicht ersichtlich, denn die Baumaßnahmen erfolgten planerisch als Gesamtpaket, auch wenn sie zeitlich gestreckt teils neben- und teils nacheinander verwirklicht worden sind.
Schon durch die systematische Darstellung der Maßnahmen in einem Paragraphen derselben Satzung hat die Gemeinde ihren Planungswillen zum Ausdruck gebracht, dass der Maßnahmenbeschrieb eine im Jahr 2018 abzuschließende Gesamtmaßnahme darstellt und insoweit nur eine einzige Verbesserung vorliegt, für die auch nur ein Verbesserungsbeitrag erhoben werden soll. Dies hat sie auch sprachlich durch die konstante Verwendung des Singulars zum Ausdruck gebracht, beispielsweise in § 1 BS-VE/EE 2015 („einen Beitrag“), § 2 BS-VE/EE 2015 („der Beitrag“) und § 3 BS-VE/EE 2015 („die Beitragsschuld“, „der … Zeitpunkt“). Des Weiteren dienen sämtliche Maßnahmen demselben Zweck, nämlich der Umsetzung des Generalentwässerungsplans 2009 und der Erfüllung der Auflagen in Bezug auf die neu erteilte wasserrechtliche Erlaubnis. Nur durch die Gesamtheit der ergriffenen Maßnahmen kann der Beklagte seinen wasserrechtlichen Pflichten bei der Einleitung des Misch- und Niederschlagswassers in die gemeindlichen Vorfluter nachkommen. Wie der Beklagte überzeugend dargelegt hat, sind die verschiedenen Maßnahmen daher aufeinander abgestimmt und jeweils unverzichtbar, weshalb auch eine innere Verknüpfung vorliegt.
Gegen die Auffassung des Klägers, die im Maßnahmenbeschrieb aufgelisteten Maßnahmen seien jeweils eigenständige Verbesserungsmaßnahmen mit der Folge, dass der Beklagte mit der jeweiligen Fertigstellung (insgesamt 14) Verbesserungsbeitragssatzungen nebst jeweils neu kalkulierter Herstellungsbeitragssatzung hätte erlassen müssen, spricht auch die Praktikabilität. Eine solche Auslegung hätte zur Folge, dass der Beklagte beispielsweise im Jahr 2012, als sechs „Bauteile“ gebaut und fertiggestellt wurden, insgesamt zwölf Satzungen (je sechs Verbesserungsbeitragssatzungen und sechs neu kalkulierte Herstellungsbeitragssatzungen) hätte erlassen müssen. Eine derartige Verpflichtung der Gemeinde ist sowohl dieser gegenüber als auch den von den Verbesserungsbescheiden betroffenen Bürgern unzumutbar.
Im Ergebnis wird die Verbesserung der Entwässerungsanlage damit erst mit Fertigstellung der Gesamtmaßnahme, voraussichtlich im Jahr 2018, vorliegen.
c) Das Wesen der Vorauszahlung als eine Zahlung vor Entstehung einer Beitragspflicht und die darin begründete Abhängigkeit von einer künftigen Beitragsschuld nach Grund und Höhe erfordern für eine Festsetzung eine gültige Beitragsregelung in Gestalt einer Abgabesatzung nach Art. 2 Abs. 1 KAG, weil nur so die rechtliche Voraussetzung für die spätere Begründung einer Beitragspflicht geschaffen wird (stRspr, vgl. z.B. BayVGH, U.v. 15.7.1999 – 23 B 98.1050 – juris Rn. 17). Eine solche Beitragsregelung lag in Form der Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung vom 16. September 2015 vor. Nicht erforderlich ist es hingegen, dass bereits zum Zeitpunkt des Vorauszahlungsbescheids schon eine Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, erhöhten Herstellungsbeiträgen vorliegt.
Eine Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, erhöhten Herstellungsbeiträgen muss zur Wahrung des Gleichheitssatzes und des Äquivalenzprinzips zum Zeitpunkt des Entstehens des Verbesserungsbeitrags, d.h. mit der tatsächlichen Beendigung der Verbesserungsmaßnahmen und mit Eintritt der Benutzbarkeit der verbesserten Einrichtung in Kraft treten. Nur hierdurch ist gewährleistet, dass ein von einem Verbesserungsbescheid betroffener Altanschließer prüfen kann, ob der Verbesserungsaufwand gleichmäßig über Verbesserungsbeiträge für Altanschließer und eine entsprechende Erhöhung der Herstellungsbeiträge für Neuanschließer verteilt wurde (BayVGH, U.v. 27.2.2003 – 23 B 02.1032 – juris Rn. 22 f.). Dieses vom Kläger zitierte Urteil bezieht sich jedoch ausschließlich auf die Rechtmäßigkeit eines Verbesserungsbeitragsbescheids, nicht hingegen auf einen – wie hier – streitgegenständlichen Vorauszahlungsbescheid und ist damit nicht auf den hiesigen Rechtsstreit übertragbar. Zum Zeitpunkt einer Vorauszahlung auf den Verbesserungsbeitrag und damit vor dem Abschluss der Verbesserung ist vielmehr eine neu kalkulierte Herstellungsbeitragssatzung nicht zwingend erforderlich (BayVGH, B.v. 9.12.2003 – 23 CS 03.2903 – BeckRS 2003, 31510; BayVGH, U.v. 18.1.2005 – 23 B 04.2222 – BeckRS 2005, 39594; BayVGH, B.v. 26.2.2007 – 23 ZB 06.3286 – juris Rn. 13 ff.; VG Würzburg, U.v. 29.4.2015 – W 2 K 13.424 – juris Rn. 33; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand November 2016, Teil IVa, Frage 20, Ziff. 6.3.1, Ziff. 7; Nitsche/Baumann/Schwamberger, Satzungen zur Abwasserbeseitigung, Stand: September 2016, Anm. 6 d) zu Nr. 30.01; Schieder/Happ, KAG, Stand Juni 2016, Rn. 71 zu Art. 5), denn der Verbesserungsaufwand ist zu diesem Zeitpunkt regelmäßig noch nicht genau bezifferbar. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt zu diesem Zeitpunkt schon deswegen nicht vor, weil Neuanschließer während der Bauphase 2011 bis voraussichtlich 2018 sowohl den (alten) Herstellungsbeitrag als auch eine Vorauszahlung auf den Verbesserungsbeitrag leisten müssen und damit nicht anders behandelt werden als Altanschließer. Ein neu kalkulierter, erhöhter Herstellungsbeitrag muss erst für Neuanschließer, die ab der tatsächlichen Beendigung der Baumaßnahmen ab dem Jahr 2018 hinzukommen, erhoben werden. Folglich sind auch erst zu diesem Zeitpunkt zur Wahrung des Gleichheitssatzes eine Prüfmöglichkeit der Altanschließung und damit eine neu kalkulierte Herstellungsbeitragssatzung erforderlich. Im vorliegenden Fall ist die einheitliche Verbesserungsmaßnahme noch nicht tatsächlich beendet (s.o.), weswegen eine neu kalkulierte Herstellungsbeitragssatzung noch nicht erforderlich ist.
d) Der Beschrieb in § 1 BS-VE/EE 2015 entspricht auch dem Bestimmtheitsgebot. Eine Abgabenregelung wird nur dann dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip gerecht, wenn sie in Hinblick auf Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist (Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand November 2016, Teil III, Frage 1, Ziff. 1). Ein ausführlicher Beschrieb der Maßnahmen ist schon deshalb unerlässlich, weil nur so eine Prüfung möglich ist, ob es sich bei den Maßnahmen um beitragsfähige Verbesserungsmaßnahmen handelt. Ferner kann nur durch den Maßnahmenbeschrieb der Zeitpunkt des Abschlusses der Maßnahmen bestimmt werden. An diesen Abschlusszeitpunkt knüpfen sowohl der Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist als auch das Erfordernis einer neu kalkulierten, erhöhten Herstellungsbeitragssatzung (s.o.) an (BayVGH, B.v. 7.5.2007 – 23 CS 07.833 – BeckRS 2007, 29754; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand November 2016, Teil IVa, Frage 20, Ziff. 6.5). Das Bestimmtheitsgebot kann auch durch einen ausführlichen Maßnahmenbeschrieb in einer Anlage, die zum Bestandteil der Satzung erklärt wird, erfüllt werden (BayVGH, B.v. 7.5.2007 – 23 CS 07.833 – BeckRS 2007, 29754; VG Würzburg, U.v. 29.4.2015 – W 2 K 13.424 – juris Rn. 34; VG München, U.v. 29.11.2012 – M 10 K 11.5972 – juris Rn. 56). So ist es hier: Der Beklagte hat eine technische Beschreibung der Maßnahmen gemäß § 1 BS-VE/EE 2015 zum Bestandteil der Satzung gemacht, in dem jede der 14 Teilmaßnahmen detailliert in Hinblick auf Veranlassung, Baukonstruktion und Unterhaltung beschrieben wird. Dem Altanschließer ist es dadurch möglich, zu prüfen, ob die entsprechende Teilmaßnahme eine Verbesserung darstellt und wann die Baumaßnahme beendigt ist. Dem Bestimmtheitsgebot steht auch nicht entgegen, dass in der Anlage teilweise Abkürzungen benutzt werden, beispielsweise RÜB für Regenüberlaufbecken etc. Die verwendeten Abkürzungen sind aus dem Kontext heraus verständlich bzw. mit nur geringem Aufwand zu ermitteln, ggf. auch durch Nachfrage beim Beklagten. Weitere konkrete Verstöße gegen das Bestimmtheitsgebot sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
e) Da folglich die BS-VE/EE 2015 eine wirksame Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid darstellt, kommt es auf die etwaige Rechtswidrigkeit der beiden Vorgängersatzungen von 2013 nicht an. Ebenso wenig ist damit entscheidend, ob ein Vorauszahlungsbescheid auf eine Verbesserungsleistung bei Unwirksamkeit der Verbesserungsbeitragssatzung als Vorauszahlung auf einen Herstellungsbeitragsbescheid aufrechterhalten werden kann.
3. Der Bescheid vom 23. November 2015 ist auch im Übrigen materiell rechtmäßig. Insbesondere ist der Vorauszahlungsanspruch schon entstanden, da mit der Durchführung der tatsächlichen Baumaßnahmen spätestens im Jahre 2011 begonnen wurde und erste Teile der Verbesserung schon in diesem Jahr fertiggestellt wurden. Da die Beendigung der Baumaßnahmen im Jahr 2018, mithin in gut zwei Jahren seit Bescheiderlass, vorgesehen ist, besteht auch ein hinreichender zeitlicher Zusammenhang zwischen der Vorauszahlung und der Fertigstellung der Maßnahme (BayVGH, U.v. 15.7.1999 – 23 B 98.1050 – juris Rn. 26).
Die hier nicht streitgegenständliche Beitragspflicht selbst ist hingegen mangels tatsächlicher Beendigung der Verbesserung gemäß § 3 BS-VE/EE 2015 (s.o.) noch nicht entstanden, Art. 5 Abs. 5 Satz 1 KAG.
III.
Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.