Arbeitsrecht

Aktenzeichen  1 BvR 2709/09

Verfahrensgang

vorgehend Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 29. September 2009, Az: 9 S 1783/09, Beschlussvorgehend VG Karlsruhe, 16. Juli 2009, Az: 11 K 1455/09, Beschlussvorgehend BVerfG, 23. November 2009, Az: 1 BvR 2709/09, Einstweilige Anordnung

Tenor

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 3 des Bescheids des Landesgesundheitsamts Baden-Württemberg im Regierungspräsidium Stuttgart vom 14. Mai 2009 – 92-5417-1.5 L…- verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 16. Juli 2009 – 11 K 1455/09 – und der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September 2009 – 9 S 1783/09 – verletzen den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Artikel 12 Absatz 1 und Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September 2009 – 9 S 1783/09 – wird aufgehoben. Die Sache wird an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
2. …

Gründe

I.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die sofortige Vollziehung eines Widerrufs der Approbation als Arzt sowie der Rückforderung
der Approbationsurkunde.
2
1. a) Der Beschwerdeführer wurde 1980 als Arzt approbiert und betreibt seit 1988 eine allgemeinärztliche Praxis. Im Jahr 2001
ergaben wegen des Verdachts betrügerischer Abrechnungen geführte Ermittlungen, dass der Beschwerdeführer unter anderem Patienten
ohne medizinische Indikation und ohne Aufklärung geimpft hatte. Im Juli 2008 wurde der Beschwerdeführer wegen Körperverletzung
in 46 Fällen und wegen Betrugs zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und sechs Monaten verurteilt. Im Juli 2009 trat
er die Strafe an, ab August 2009 führte er seine Praxis als Freigänger.
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b) Mit Bescheid vom 14. Mai 2009 widerrief das Land Baden-Württemberg, der Antragsgegner des Ausgangsverfahrens (im Folgenden:
Antragsgegner), die Approbation des Beschwerdeführers als Arzt und forderte ihn auf, die Approbationsurkunde in Verwahrung
zu geben. Die sofortige Vollziehung der Verfügungen wurde angeordnet. Der Approbationswiderruf erfolge wegen der Unwürdigkeit
des Beschwerdeführers zur Ausübung des ärztlichen Berufs. Unwürdig sei ein Arzt, der wegen seines Verhaltens in der Vergangenheit
nicht mehr das zur Ausübung des Berufs erforderliche Ansehen und Vertrauen genieße. Die Unwürdigkeit sei vorliegend aufgrund
der der strafgerichtlichen Verurteilung zugrunde liegenden Taten gegeben. Das Verhalten zeige ein hohes Maß an Gleichgültigkeit
und Wertblindheit in Bezug auf Leben und Gesundheit der Patienten. Damit habe der Beschwerdeführer das ihm entgegengebrachte
Vertrauen in seine berufliche Integrität grob verletzt. Der daraus resultierende Ansehens- und Vertrauensverlust lasse ihn
als untragbar erscheinen.
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Die sofortige Vollziehung der Verfügungen werde im öffentlichen Interesse angeordnet. Der Sofortvollzug des Widerrufs einer
Approbation wegen Unwürdigkeit erfordere – anders als bei einer Vollzugsanordnung wegen Unzuverlässigkeit – keine Prognose,
ob der Betroffene bis zur Rechtskraft des Widerrufs seine Pflichten zuverlässig erfüllen werde, also eine Interimsgefahr von
ihm ausgehe. Das Schutzgut des Vertrauens der Öffentlichkeit in den Ärztestand werde nachhaltig geschädigt, wenn ein Arzt
bis auf weiteres Heilkunde ausüben dürfte, der rechtskräftig verurteilt sei. Wegen der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers
verbiete sich aus spezialpräventiven Gründen auch vor Art. 12 GG ein Zuwarten. Würde dem Betroffenen die Möglichkeit einer
weiteren Tätigkeit während der langen Dauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens belassen, obwohl die Voraussetzungen
der Widerrufsanordnung erfüllt seien, so bestünde die konkrete Gefahr einer Beeinträchtigung öffentlicher Interessen auch
unter generalpräventiven Gründen. Das Ansehen der Ärzteschaft und das Vertrauen der Bevölkerung in eine verantwortungsbewusste
Behandlung würden irreversibel Schaden nehmen, wenn ein rechtskräftig verurteilter Arzt noch für längere Zeit seinen Beruf
ausüben könnte, obwohl seine Unwürdigkeit feststehe. Die gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe vorliegend, dass die
Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht unverhältnismäßig sei. Zum einen könne es keinen vernünftigen Zweifel
an der Rechtmäßigkeit des Widerrufs geben. Zum anderen würde das Vertrauen der Bevölkerung empfindlich gestört, wenn eine
Behörde bei derartigen Vorkommnissen nicht alles unternehmen würde, einem solchen Arzt umgehend die weitere Berufsausübung
zu untersagen, selbst wenn eine Wiederholungsgefahr ausgeschlossen werden könne.
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c) Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage durch Beschluss vom
16. Juli 2009 ab. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege das Interesse des Beschwerdeführers, während des Rechtsbehelfsverfahrens
von der Vollziehung verschont zu bleiben. Der Approbationswiderruf sei aller Voraussicht nach rechtmäßig. Es werde nicht verkannt,
dass im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die Erfolgsaussichten der Hauptsache abgestellt werden dürfe. Deshalb werde
eine Gesamtwürdigung vorgenommen. Angesichts der Schwere und der Häufigkeit der Taten gehe die Kammer im Ergebnis davon aus,
dass eine weitere Berufstätigkeit als Arzt auch nur für einen Übergangszeitraum konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter
befürchten lasse. Schädlichen Wirkungen für das Vertrauen in die Ärzteschaft werde gerade auch schon dadurch begegnet, dass
ein Arzt, der sich als unwürdig erwiesen habe, daran gehindert werde, in dem Übergangszeitraum bis zur Rechtskraft der Widerrufsverfügung
zu praktizieren.
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d) Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde durch Beschluss vom 29. September 2009 zurück. Er nahm zunächst auf die
Gründe des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses Bezug und führte weiter aus, das Beschwerdevorbringen führe zu keiner abweichenden
Beurteilung. Die Anordnung des Sofortvollzugs des Widerrufs sei wegen Art. 12 GG nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutze
wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft. Das Gebot effektiven
Rechtsschutzes erfordere es jedenfalls dann, wenn die Rechtmäßigkeit der Approbationsentziehung nicht offensichtlich sei,
sofort vollziehbare Eingriffe in grundrechtlich gewährte Freiheiten noch einmal einer gesonderten, über die Beurteilung der
zugrunde liegenden Verfügung hinausgehenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterziehen. Der Beschwerdeführer sei zum einen
der Ausübung des Arztberufs nicht mehr würdig und zum anderen sei wegen der offensichtlichen Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs
wie auch wegen des hohen Ranges, den das ärztliche Vertrauen im Verständnis der Bevölkerung einnehme, auch die Anordnung des
Sofortvollzugs rechtmäßig. Die Unwürdigkeit ergebe sich aus den abgeurteilten Straftaten. Eine Unzuverlässigkeit werde dem
Beschwerdeführer nicht unterstellt. Die besondere Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe, dass auch die sofortige Vollziehung
zu Recht angeordnet worden sei. Zum einen sei der Widerruf die zwingende Folge der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers. Bereits
die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Maßnahme erlaube auch unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehbarkeit
(unter Hinweis auf BVerfGK 2, 89 ). Zum anderen sei der Sofortvollzug auch zum Schutz des Vertrauens in die Ärzteschaft
geboten. Gerade wenn die Feststellung der Unwürdigkeit erst Jahre nach Begehung der Straftaten möglich sei, sei eine rasche
Wiederherstellung des Vertrauens in die Ärzteschaft durch Aussprechen der gebotenen Konsequenzen mit sofortiger Wirkung vonnöten.
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2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG durch
die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs seiner Approbation als Arzt und die diese bestätigenden gerichtlichen
Entscheidungen.
8
3. Dem Justizministerium Baden-Württemberg, dem Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg für den Antragsgegner und der Bundesärztekammer
wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Akten des Ausgangsverfahrens waren beigezogen.
II.
9
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur Durchsetzung der Grundrechte
des Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die
weiteren Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor. Die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das Bundesverfassungsgericht bereits
geklärt (vgl. zu Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfGE 44, 105 ; vgl. zu Art. 19 Abs. 4 GG: BVerfGE 35, 263 ; 35, 382
; 93, 1 ). Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet.
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1. a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Antragsgegner und die gerichtlichen Beschlüsse verletzen den Beschwerdeführer
in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
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aa) Die mit der Aufforderung zur Rückgabe der Approbationsurkunde verbundene Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs
der Approbation greift in die Berufsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Die von den Gerichten bestätigte Abweichung von der
im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
) stellt einen selbständigen Eingriff dar (vgl. BVerfGK 2, 89 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats
vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2157/07 -, NJW 2008, S. 1369). Dem Beschwerdeführer wird schon vor rechtskräftiger Entscheidung
der Hauptsache die Möglichkeit genommen, seine Praxis weiter zu führen sowie den Beruf des Arztes überhaupt auszuüben.
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bb) Ein derartiges präventives Berufsverbot ist nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl. BVerfGE 44, 105 <117
ff.>). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen wird, reicht nicht
aus. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt vielmehr voraus, dass überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen,
den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen gegen die Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen
im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer
Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft
des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl. BVerfGE 44, 105 ;
BVerfGK 2, 89 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 2007, a.a.O., S. 1369 m.w.N.).
13
cc) Diesen Anforderungen entsprechen die angegriffenen Entscheidungen nicht in jeder Hinsicht.
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(1) Weder der Antragsgegner noch die Gerichte haben mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung eine Abwägung vorgenommen,
die dem grundrechtlich geschützten Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren Berufstätigkeit während des Hauptsacheverfahrens
gerecht wird. Soweit die erforderliche gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt wurde, lassen die angegriffenen
Entscheidungen nicht erkennen, dass die Folgen der sofortigen Vollziehung für den Beschwerdeführer mit dem ihnen von Verfassungs
wegen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt und gegen das öffentliche Interesse abgewogen wurden.
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So ist im Bescheid des Antragsgegners zwar festgestellt, die gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung für den Sofortvollzug
des Approbationswiderrufs ergebe, dass die Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht unverhältnismäßig sei. Die
gravierenden, praktisch irreparablen beruflichen Folgen des Sofortvollzugs für den Beschwerdeführer werden in der nachfolgenden
Begründung dieser Feststellung aber nicht erwähnt. Dem Bescheid lässt sich mithin nicht entnehmen, dass sie überhaupt den
vom Antragsgegner benannten öffentlichen Belangen an einer sofortigen Vollziehung gegenübergestellt und mit einer der Bedeutung
der Berufsfreiheit angemessenen Weise gewichtet wurden.
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An demselben Mangel leidet die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Zwar erkennt auch das Gericht im Ansatz zutreffend, dass
für die Anordnung der sofortigen Vollziehung eine gesonderte Würdigung der Umstände des Einzelfalls erforderlich ist, und
stellt die Verhältnismäßigkeit der Anordnung fest. Es führt aber ebenfalls nur die auf der einen Seite in die Abwägung einzustellenden
öffentlichen Belange, nicht hingegen die dem gegenüber zu stellenden Vollzugsfolgen für den Beschwerdeführer auf.
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Der Verwaltungsgerichtshof geht schließlich in Verkennung der maßgeblichen Aussagen des Beschlusses der Kammer vom 24. Oktober
2003 (BVerfGK 2, 89) davon aus, bereits die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Maßnahme (also des Widerrufs) erlaube auch
unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehung. Das Gegenteil ist nach der genannten Entscheidung der
Fall (vgl. BVerfGK 2, 89 unter Hinweis auf BVerfGE 44, 105 ). Zwar führt der Senat darüber hinaus an, der Sofortvollzug
sei auch zum Schutz des Vertrauens in die Ärzteschaft und damit im Interesse eines wichtigen Gemeinschaftsguts geboten. Den
verfassungsrechtlichen Maßstäben wird jedoch auch insofern nicht genügt. Eine Abwägung der vom Senat angenommenen Gefahren
für das genannte Gemeinschaftsgut mit dem grundrechtlich geschützten Interesse des Beschwerdeführers unter Berücksichtigung
der Umstände des Einzelfalls findet nicht statt. Soweit die aus dem Sofortvollzug resultierenden Folgen für den Beschwerdeführer
überhaupt Erwähnung finden, geht der Verwaltungsgerichtshof vielmehr ausdrücklich davon aus, dass es hierauf nicht ankomme.
Diese Verkennung der verfassungsrechtlichen Anforderungen verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit.
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(2) Es fehlt in den angegriffenen Entscheidungen zudem die verfassungsrechtlich haltbare Feststellung einer konkreten Gefahr
für wichtige Gemeinschaftsgüter durch eine weitere Berufstätigkeit des Beschwerdeführers schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens.
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Antragsgegner und Gerichte gehen übereinstimmend davon aus, jede weitere Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines für diesen
Beruf unwürdigen Arztes gefährde das hochrangige Gemeinschaftsgut der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung in Gestalt des
hierfür unerlässlichen Vertrauens der Allgemeinheit in die Ärzteschaft. Eine Wiederholungsgefahr sehen sie hingegen nicht.
Die Feststellung der Gefahr, der mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung begegnet werden soll, beruht damit ausschließlich
auf der Annahme der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers. Die Unwürdigkeit des Arztes ist nach § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung
mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Bundesärzteordnung (BÄO) Voraussetzung für den Widerruf der Approbation als der Grundverfügung.
Allein die Überzeugung, dass die Voraussetzungen der Grundverfügung vorliegen, erlaubt indes nicht deren sofortige Vollziehung.
Die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kann die Anordnung der sofortige Vollziehung nicht tragen (vgl. BVerfGE
44, 105 ). Das beachten die angegriffenen Entscheidungen nicht, weil sie der Sache nach die Unwürdigkeit des Beschwerdeführers
und damit die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Approbation damit begründen, dass er durch sein Verhalten das
Vertrauen in die Ärzteschaft gefährde, und gleichzeitig die Gefährdung des Vertrauens in die Ärzteschaft durch seine weitere
Tätigkeit während des Hauptsacheverfahrens und damit die Erforderlichkeit des Sofortvollzugs damit begründen, dass der Beschwerdeführer
für den Arztberuf unwürdig sei. Auf diese Weise wird unmittelbar aus einer voraussichtlichen Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs
auf das Bestehen einer unmittelbaren Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter gefolgert. Dies entspricht nicht den verfassungsrechtlichen
Vorgaben.
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Andere Tatsachen, aufgrund derer eine aus der weiteren ärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers drohende konkrete Gefahr
für wichtige Gemeinschaftsgüter angenommen werden könnte, werden in den angegriffenen Entscheidungen nicht benannt. Damit
ist die Feststellung des Bestehens einer derartigen Gefahr verfassungsrechtlich nicht haltbar, und die Entscheidungen verletzen
den Beschwerdeführer auch insoweit in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
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b) Zugleich verletzen die beiden gerichtlichen Entscheidungen das Grundrecht des Beschwerdeführers auf effektiven Rechtsschutz
aus Art. 19 Abs. 4 GG.
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aa) Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern
auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Grundrechtsträger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 ; 35, 382 ; 93, 1 ; stRspr). Der Rechtsschutzgarantie des Art.
19 Abs. 4 GG kommt daher nicht nur die Aufgabe zu, jeden Akt der Exekutive, der in Rechte des Grundrechtsträgers eingreift,
vollständig der richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige
Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit als möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263 ).
Allerdings können überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dabei
ist der Rechtsschutzanspruch umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die auferlegte Belastung
ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (vgl. BVerfGE 35, 382 ).
23
bb) Dem werden die gerichtlichen Beschlüsse wegen der unhaltbar begründeten Annahme einer konkreten Gefahr für Gemeinschaftsgüter
während der Dauer des Hauptsacheverfahrens und wegen der unzureichenden Abwägung der gegenläufigen Interessen im Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gerecht.
24
c) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf den festgestellten Grundrechtsverstößen.
25
2. Es erscheint angezeigt, gemäß § 93c Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG nur den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs
aufzuheben und die Sache dorthin zurückzuverweisen. Das dient dem Interesse des Beschwerdeführers, möglichst rasch eine das
Verfahren abschließende Entscheidung zu erhalten.
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3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.