Aktenzeichen 3 BV 18.1301
Leitsatz
1. Mit Art. 11 Abs. 2 BayBesG hat der Gesetzgeber die Grundentscheidung der Anrechnung von Sachbezügen zu einem angemessenen Wert auf die Besoldung selbst getroffen und eröffnet dem Verordnungsgeber lediglich die Möglichkeit, eine anderweitige Bestimmung des Sachbezugs durch Verordnung vorzunehmen; eine zwingende Anweisung, eine Regelung der Sachbezüge durch Rechtsverordnung vorzunehmen, ist darin nicht zu sehen. (Rn. 18) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei dem Ansatz des wirtschaftlichen Werts des Sachbezugs darf die Verwaltung den Beamten nicht über den Wert der eingeräumten Nutzung hinaus an den allgemeinen Kosten der Verwaltung für die Einrichtung und Unterhaltung ihrer Infrastruktur beteiligen; dabei können „unangemessene“ Betriebskosten auch nicht mit dem Hinweis auf eine Begünstigung durch den Ansatz der Dienstwohnungsvergütung gerechtfertigt werden. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
3. Der subjektive Wert des Sachbezugs bei Müllgebühren ergibt sich bei einem 3-Personen-Haushalt auf der Basis einer vierzehntägigen Leerung eine 80 L Tonne; ein Ansatz von höheren Kosten kann keinesfalls damit begründet werden, dass bei wöchentlicher Leerung einer 120 l Tonne noch höhere Kosten angefallen wären als angesetzt, denn eine dreiköpfige Familie hat bei pauschalierter Betrachtungsweise kein so hohes Müllaufkommen. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
4. Eine Umlegung der Hausmeisterkosten auf sämtliche Mieter und Berücksichtigung als Sachbezug ist auch dann zulässig, wenn eine Mietpartei die Tätigkeit des Hauswarts selbst ausübt; dies entspricht weiterhin mietrechtlicher Praxis. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)
Verfahrensgang
M 5 K 16.6001 2018-04-17 Urt VGMUENCHEN VG München
Tenor
I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird abgeändert. Der Bescheid der Beklagten vom 17. September 2015 in der Fassung vom 23. Oktober 2015 wird aufgehoben, soweit die für das Jahr 2014 zu entrichtenden Nebenkosten 1.621,21 Euro übersteigen.
II. Von den Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Kläger 5/6, die Beklagte 1/6.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Die Berufung ist nur teilweise begründet. Der angefochtene Bescheid findet in Art. 11 Abs. 1 und 3 BayBesG eine Rechtsgrundlage (1.). Sachbezüge können danach unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Werts mit einem angemessenen Betrag auf die Besoldung angerechnet werden (dazu näher 2.). Dieses Angemessenheitsgebot hält der angefochtene Bescheid indes in Bezug auf die angesetzten Müllgebühren (2.1.) und die Reinigungskosten (2.2.) nicht ein. Insoweit ist er rechtswidrig und verletzt die Rechte des Klägers (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Rechtsbehauptung des Klägers, der Bayerische Gesetzgeber habe sich dazu entschlossen, dass die Bestimmung des Sachbezugswerts und dessen Anrechnung durch Rechtsverordnung erfolge, trifft nicht zu. Das ergibt sich zunächst schon aus dem Gesetzestext und der Systematik des Art. 11 BayBesG. Wenn dessen Abs. 1 anordnet, dass Sachbezüge unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Werts mit einem angemessenen Betrag auf die Besoldung angerechnet werden, soweit nichts anderes bestimmt ist, handelt es sich gerade nicht um eine (bloße) Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen, sondern der parlamentarische Gesetzgeber hat damit die Grundentscheidung der Anrechnung selbst getroffen und erlaubt dem Verordnungsgeber nur eine anderweitige Bestimmung. Dass der Gesetzgeber den Verordnungsgeber zu Ausnahmeregelungen vom Gesetz ermächtigt, unterliegt dabei keinen grundsätzlichen Bedenken. Die Ausnutzung eines derartigen Vorbehalts ändert das Gesetz, das ihn enthält, gerade nicht (Wallrabenstein in von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 80 Rn. 10). Dies bedarf aber hier schon deshalb keiner weiteren Vertiefung, weil von der Verordnungsermächtigung für den Bereich der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter der Aufsicht des Staates stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (Art. 11 Abs. 2 Alternative 2 BayBesG) unstreitig kein Gebrauch gemacht worden ist. Die in Art. 11 Abs. 2 BayBesG enthaltene Zuständigkeitsregelung bestimmt, welches Ministerium Durchführungsbestimmungen zur Anrechnung von Sachbezügen auf die Besoldung in der Form der Rechtsverordnung erlassen darf (Hebeler in GKÖD, § 10 BBesG Rn. 33).
Entgegen der Auffassung der Klagepartei stellt sich der derzeitige Rechtszustand nicht als Neuregelung durch die sog. Dienstrechtsreform dar. Schon die diesbezügliche Landtagsdrucksache (LT-Drs. 16/3200 S. 364) zeigt auf, dass es sich nicht um eine Neuregelung, sondern um die Fortschreibung des früheren Rechtszustands handelt. Dementsprechend heißt es dort zur Verordnungsermächtigung des Art. 11 Abs. 2 BayBesG, dass insoweit die im bisherigen Art. 9 Abs. 1 BayBesG [in Kraft ab 1. Januar 1977, vgl. BayVGH, U.v. 12.8.1998 – 3 B 94.3497 – juris Rn. 94] zur Ausfüllung der Bundesnorm enthaltene Zuständigkeitsregelung ohne inhaltliche Änderung in die neue Vorschrift integriert werde. Das bezieht sich auf § 10 BBesG, der nach der Einführung des Art. 74a GG auch für den Bereich der Länder mit dem Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. S. 1173) bindend wurde (Hebeler in Schinkel/Seifert, GKÖD, Einleitung Band III Rn. 14 f.). Vor dieser Zeit galt die Anrechnung von Sachbezügen in Bayern aufgrund von Art. 23 des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 14. Juni 1958 (GVBl. S. 101/105). Die These des Klägers, für eine Anrechnung von Sachbezügen bedürfe es erst des Erlasses einer Rechtsverordnung ist demnach nicht nur nach Wortlaut und Systematik der Vorschrift, sondern auch nach der Gesetzesgeschichte eindeutig widerlegt, zumal in dem den Verfahrensbeteiligten bekannten Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 21. April 1999 (VGH-Akt Bl. 28) ausdrücklich darauf hingewiesen ist, dass nach Art. 24 Abs. 3 BayBesG a.F. die bisherigen Vorschriften trotz der Verordnungsermächtigung in Kraft geblieben waren (ebenso BKPV-Mitteilungen 2/1998 S. 6, VGH-Akt Bl. 33).
2. Da es vorliegend keine andere Bestimmung des Werts der Sachbezüge durch Rechtsverordnung gibt, verbleibt es bei dem Gesetzesbefehl, Sachbezüge unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Werts mit einem angemessenen Betrag auf die Besoldung anzurechnen. Diesbezüglich kommt den Dienstherrn des nicht staatlichen Bereichs keine Befugnis zu, Abweichendes zu regeln; vielmehr sind diese allein auf den Gesetzesvollzug beschränkt. Vor diesem Hintergrund erscheint das oben zitierte Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 21. April 1999 unverständlich, soweit es darin heißt: „Von der Ermächtigung soll auch künftig im Interesse der kommunalen Selbstverwaltung und aus Gründen der Deregulierung kein Gebrauch gemacht werden.“ Auch aus Richtlinien (Nr. 11.2 Abs. 2 BayVwVBes) kann sich nicht etwas anderes ergeben. Mangels Regelungsbefugnis der Beklagten kann der Beschluss der Vollversammlung des Stadtrats der Beklagten vom 19. März 2013 auch nicht als anderweitige Regelung dergestalt zugrunde gelegt werden, dass bei der Ermittlung und Abrechnung der Betriebskosten einer Dienstwohnung pauschal und ausnahmslos die sogenannten „nicht umgelegten Betriebskosten“ des jeweils aktuellen Münchner Mietspiegels angesetzt werden dürften. Nicht umsonst heißt es a.a.O. im Mietspiegel 2013 auch, dass die insoweit aufgeführten Betriebskosten Durchschnittswerte seien, die im Einzelfall erheblich von den tatsächlichen Betriebskosten abweichen könnten.
Ausgangspunkt für die Bemessung des Betrags, mit dem Sachbezüge auf die Besoldung angerechnet werden können, ist deren wirtschaftlicher Wert. Hierbei handelt es sich um denjenigen Betrag, der für die gleiche Leistung gefordert werden könnte, wenn sie an Dritte abgegeben würde (objektiver Wert). „Angemessen“ als Anrechnungsbetrag ist der Betrag, den der Empfänger von seiner Besoldung für den gleichen Zweck aufbringen müsste und den er durch den Sachbezug erspart (subjektiver Wert). Dieser subjektive Wert wird sich häufig mit dem objektiven (wirtschaftlichen) Wert decken; er kann niedriger, niemals aber höher sein als der objektive (wirtschaftliche) Wert. Es ist der Verwaltung insbesondere verwehrt, auf dem Weg über die Anrechnung von Sachbezügen den Beamten über den Wert der eingeräumten Nutzung hinaus an den allgemeinen Kosten der Verwaltung für die Einrichtung und Unterhaltung ihrer Infrastruktur zu beteiligen (BVerwG, U.v. 17.3.1983 – 2 C 34.81 – BVerwGE 67, 66, juris Rn. 20 m.w.N.; Plog/Wiedow, BBG, § 10 BBesG Rn. 17). „Unangemessene“ Betriebskosten können auch nicht mit dem Hinweis darauf gerechtfertigt werden, der Beamte sei bereits durch den Ansatz der Dienstwohnungsvergütung begünstigt.
Im Hinblick auf diesen Maßstab ergibt sich in Bezug auf die konkrete Nebenkostenabrechnung und die dagegen vorgebrachten Einwände folgendes:
2.1. Die mit der angegriffenen Nebenkostenabrechnung umgelegten „durchschnittlichen“ Müllgebühren gehen deutlich über das hinaus, was der Kläger als (alleiniger) Abfallgebührenschuldner für ein seinem Familienzuschnitt angemessenes Müllvolumen zahlen müsste.
Der Kläger hat in seinem Widerspruch ausgeführt, für seinen 3-Personen-Haushalt würde eine 80 l Tonne, die 14-tägig geleert werde, ausreichen. Diese kostete damals, wovon sich der Senat durch Einsicht in Gebührenübersichtsinformationen des Abfallwirtschaftsbetriebs München überzeugt hat, wie vom Kläger angegeben, 115,44 Euro im Jahr. Stattdessen wurden durch die Abrechnung 258,55 Euro nach damaligem Mietspiegel für München angesetzt.
In Höhe des Differenzbetrags (143,11 Euro) wird die angefochtene Nebenkostenabrechnung aufgehoben, weil ein entsprechender subjektiver Wert des Sachbezugs nicht feststellbar ist. Dabei steht – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – kein berechtigtes Interesse des Dienstherrn inmitten, Aufwand und Kosten möglichst gering zu halten. Die Bereitstellung einer zusätzlichen Tonne hätte keine „Kosten der Anschaffung und Wartung“ verursacht und es geht auch nicht darum, zu eruieren, ob diese einen räumlichen Mehrbedarf verursacht oder gar, wie im Schreiben der Beklagten vom 9. Dezember 2015 hervorgehoben, „das Erscheinungsbild der Schule“ beeinträchtigt hätte, denn zu klären ist nicht, ob eine weitere Tonne hätte angefordert und aufgestellt werden können, sondern in welcher Höhe ein anrechenbarer Sachbezug an den Kläger dadurch geflossen ist, dass er den Müll in den schulischen Abfallbehältnissen entsorgen konnte und entsorgt hat. Dabei ist es nicht Aufgabe des Senats zu klären, ob für einen 3-Personen-Haushalt statt einer vierzehntägig geleerten 80 l Tonne, eine solche mit 120 l Fassungsvermögen (damals 149,76 Euro jährlich) dem durchschnittlichen Müllanfall einer dreiköpfigen Familie nach den Erkenntnissen des Abfallwirtschaftsbetriebs eher entsprochen hätte (vgl. dazu 3.). Die Angemessenheit der Kosten kann keinesfalls damit begründet werden, dass bei wöchentlicher Leerung einer 120 l Tonne noch höhere Kosten angefallen wären als angesetzt, denn eine dreiköpfige Familie hat bei pauschalierter Betrachtungsweise kein so hohes Müllaufkommen.
2.2. Soweit in der angefochtenen Nebenkostenabrechnung Kosten für Hausreinigung in Höhe von 217,73 Euro enthalten sind, war der angefochtene Bescheid aufzuheben, soweit er den im Widerspruch anerkannten Betrag von 18,84 Euro übersteigt (198,89 Euro). Der Kläger hat sustantiiert vorgetragen, dass die damals aktuelle Reinigungsfirma für das Treppenhaus, das von seiner Familie mitbenutzt worden ist, anteilig jährlich 18,84 Euro berechnet hat (bei der Nutzung des Treppenhauses seien vier Parteien, nämlich Schule, Tagesheim, Hort und seine Familie zu berücksichtigen). Ein höherer subjektiver Wert des Sachbezugs ist nicht erkennbar.
2.3. Abzuweisen war die Klage, soweit der Kläger die Höhe der Hausmeisterkosten in Zweifel zieht. Insoweit fehlt es an substantiiertem Sachvortrag der Klagepartei. Das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die Umlegung der Kosten des Hauswarts auf sämtliche Mieter auch dann zulässig ist, wenn eine Mietpartei die Tätigkeit des Hauswarts selbst ausübt. Dies entspricht weiterhin mietrechtlicher Praxis (Pfeifer in Schach/Schultz/Schüler, BeckOK Mietrecht, 19. Edition, Stand 01.03. 2020, § 556 BGB Rn. 993 ff.). Insoweit ist dem Senat weder erkennbar, dass dem Kläger kein Sachbezug zugeflossen wäre, noch dass ein überhöhter Ansatz vorläge, denn der Ansatz des Münchner Mietspiegels von 0,31 Euro/qm stimmt insoweit mit dem als orientierenden Einstiegswert ausgewiesenen deutschlandweiten Durchschnitt aus der Pressemitteilung des Deutschen Mieterbunds vom 10. Dezember 2018 (zitiert nach Pfeifer, a.a.O., § 556 BGB Rn. 989) überein.
3. Die Hemmung der Verjährung, die durch die Rechtsverfolgung eingetreten ist (Art. 71 Abs. 2 AGBGB i.V.m. § 204 Abs. 1 BGB), endet sechs Monate nach Rechtskrafteintritt des Urteils (Art. 53 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, § 204 Abs. 2 BGB). Insoweit besteht für die Beklagte die Möglichkeit, gegebenenfalls weitere Müllgebühren und Reinigungskosten zu erheben, wenn diese die Angemessenheitsgrenze wahren.
4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Insoweit hat der Senat den der Geschäftsstelle übergebenen und von den Parteien telefonisch abgefragten Tenor, der offenkundig unrichtig ist, von Amts wegen gemäß § 118 Abs. 1 VwGO berichtigt. Denn insoweit lag kein Irrtum in der Willensbildung vor – die Kostenquote sollte sich in etwa nach dem Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten richten -, sondern lediglich ein Fehler in der Erklärung (OVG RhPf, B.v.12.5.1998 – 12 A 12501/97 – juris Rn. 17, 19 f.). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2, § 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG) nicht vorliegen.
