Arbeitsrecht

Aktenzeichen  3 B 15.238

Leitsatz

Die Bayerische Verwaltungsvorschrift zum Versorgungsrecht, wonach als Promotionszeit die unmittelbar vor dem Rigorosum liegende Zeit als Vordienstzeit zu berücksichtigen ist, verstößt gegen Art. 22 S. 2 BayBeamtVG und ist deshalb unwirksam. Aus dem Gesetz lässt sich weder eine Anknüpfung an das Ende des Promotionsverfahrens ableiten noch die Verpflichtung, die Vorbereitungszeit zusammenhängend zu gewähren.  (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 1 K 09.2298 2013-03-12 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12. März 2013 wird aufgehoben.
II. Der Beklagte wird unter Abänderung des Bescheids der F …Universität E … vom 18. August 2008 und ihres Widerspruchsbescheids vom 13. Oktober 2009 verpflichtet, den Antrag des Klägers über die Anerkennung ruhegehaltfähiger Vordienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
III. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
IV. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrags auf Anerkennung ruhegehaltfähiger Vordienstzeiten, weil die Universität zum einen unzutreffend davon ausgegangen ist, als Promotionszeit sei nur die unmittelbar vor dem Rigorosum liegende Zeit zu berücksichtigen (1.), und zum anderen noch keine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Anerkennung der klägerischen Tätigkeit als Rechtsanwalt in der Zeit vor dem Rigorosum getroffen hat (2.) Demnach waren der Bescheid vom 18. August 2008 und der Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2009 abzuändern und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2013 aufzuheben. Die erneute Bescheidung des klägerischen Antrags hat unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zu erfolgen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Begründetheit der Bescheidungsklage ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Rechtsgrundlage für das klägerische Begehren ist daher die seit 1. Januar 2011 in Kraft befindliche Bestimmung des Art. 22 des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes (BayBeamtVG). Dieses Gesetz ersetzt das bislang als Landesrecht fortgeltende Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) des Bundes in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (vgl. Art. 117 BayBeamtVG). Inhaltliche Unterschiede zwischen der nunmehrigen Rechtslage und der früher maßgeblichen Bestimmung des § 67 BeamtVG bestehen in Bezug auf den vorliegenden Fall nicht.
1. Gemäß Art. 22 Satz 2 BayBeamtVG gilt die zur Vorbereitung für die Promotion benötigte Zeit bis zu zwei Jahren als ruhegehaltfähig. Die amtliche Begründung (LT-Drs. 16/3200, S. 467) enthält keine Ausführungen zum sachlichen Inhalt dieser Vorschrift. Eine entsprechende Regelung enthielt erstmals § 51 Abs. 1 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976 (BGBl. S. 185/199). Nach der amtlichen Begründung hierzu (BT-Drs. 7/1328 S. 70) war es im Interesse der Gewinnung qualifizierten Nachwuchses für die Forschung und Lehre an den Hochschulen notwendig, die Promotionszeit ohne besonderen Nachweis bis zu zwei Jahren als ruhegehaltfähig anzuerkennen. Auch die Kommentarliteratur (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: April 2016, § 67 BeamtVG Rn. 47) geht davon aus, dass die Zeit der Vorbereitung ohne besonderen Nachweis darüber, wie sich der Beamte auf die Promotion vorbereitet hat, angerechnet wird. Die Formulierung „gilt als“ bringt zum Ausdruck, dass es keiner weiteren Prüfung bedarf und es sich mithin um eine rechtlich gebundene Entscheidung handelt. Da die Anerkennung als ruhegehaltfähige Dienstzeit auf maximal zwei Jahre beschränkt ist, hat der Beamte Beginn und Ende der Vorbereitungszeit nachzuweisen, also den Zeitpunkt der Ausgabe des Dissertationsthemas einerseits und der Bekanntgabe des Ergebnisses der mündlichen Prüfung andererseits (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer a.a.O.). Wann er innerhalb des maßgeblichen Zeitraums mit welcher Intensität an der Promotion gearbeitet hat, ist hingegen – ausweislich der Gesetzesbegründung – nicht darzulegen.
Welcher Zeitraum im Fall einer Promotionsdauer, die die maximal anrechnungsfähige Zeit von zwei Jahren überschreitet, anrechnungsfähig ist, regelt Art. 22 Satz 2 BayBeamtVG nicht. Die Bestimmung verhält sich auch nicht zur Frage, ob der Zwei-Jahres-Zeitraum nur zusammenhängend zu berücksichtigen ist. Diese letztlich offenen Fragen werden durch die Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Versorgungsrecht (BayVV-Versorgung) vom 20. September 2012 geregelt. Danach ist als Promotionszeit die unmittelbar vor dem Rigorosum liegende Zeit zu berücksichtigen (vgl. Ziff. 22.1.2 Satz 2 i.V.m. Ziff. 20.1.13 Satz 3 BayVV-Versorgung). Diese Vorschrift ist – mangels eingeräumten Ermessens – nicht ermessenslenkend, sondern hat norminterpretierende Wirkung, indem sie der Verwaltung eine Hilfestellung für die praktische Anwendung der Vorschrift gibt. Die Gerichte sind an die Interpretationsvorgaben der Verwaltung nicht gebunden. Sie müssen ihren Entscheidungen vielmehr eine eigenständige Auslegung der Gesetze zu Grunde legen. Das folgt unmittelbar aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes. Auch eine ständige Verwaltungspraxis kann das Gesetz nicht modifizieren (vgl. Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2016, 314/315; BVerwG, U.v. 14.10.2015 – 6 C 17/14 – juris Rn. 34 m.w.N.; BayVGH, U.v. 23.3.2011 – 7 BV 09.2517 – juris Rn. 35; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 58).
Die hier einschlägige Verwaltungsvorschrift bindet den Senat deshalb nicht und kann dem Gesetz keinen Inhalt zuschreiben, der mit der objektiven Rechtslage unvereinbar ist. Nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift gilt die zur Vorbereitung der Promotion benötigte Zeit bis zu zwei Jahren als ruhegehaltfähig. Eine formale Anknüpfung an das Verfahrensende des Promotionsverfahrens lässt sich daraus nicht ableiten. Indem die Verwaltungsvorschrift eine ausnahmslose Anknüpfung an den Zeitpunkt des Rigorosums vorsieht, widerspricht sie dem objektiven Recht und ist damit rechtswidrig (vgl. insoweit auch VG Stuttgart, U.v. 27.8.2015 – 1 K 2807/13 – juris Rn. 17). Gleiches gilt für die Frage, ob die Vorbereitungszeit nur zusammenhängend zu gewähren ist. Aus dem Wortlaut der Bestimmung lässt sich das Gebot der nur zusammenhängenden Berücksichtigung jedenfalls nicht entnehmen, sodass die Verwaltungsvorschrift auch insoweit dem objektiven Recht widerspricht. Verwaltungsvorschriften, zu deren Erlass Art. 116 BayBeamtVG ermächtigt, müssen sich im Rahmen der durch das Bayerische Beamtenversorgungsgesetz gesetzten Rechtsnormen halten. Es ist weder eine Erweiterung noch eine Einengung möglich (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer a.a.O. § 107 BeamtVG Erl. 1). Die Verwaltungsvorschrift ist daher unwirksam.
Die angefochtenen Bescheide sind daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt hinsichtlich der Ruhegehaltfähigkeit der zur Vorbereitung der Promotion benötigten Zeit rechtswidrig, weshalb sie insoweit aufzuheben waren und der Beklagte zur Neuentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zu verpflichten war.
Bei der Neuentscheidung wird der Beklagte auch zu berücksichtigen haben, dass der Kläger bislang nicht nachweisen konnte, wann er sich mit seinem Doktorvater auf das Promotionsthema „Regress im Zivilrecht“ abschließend verständigt hat. Für das Datum „23. August 1995“, wie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beantragt, ist der Kläger bislang jeden Nachweis schuldig geblieben. Ob es gerechtfertigt ist, den Beginn der anzuerkennenden Vorbereitungszeit auf die Promotion auf den 1. September 1995 festzulegen, wird die Universität zu prüfen haben. Diese wird zu berücksichtigen haben, dass einerseits das Thema erstmals im Arbeitsvertrag vom 12. März 1996 Erwähnung fand, andererseits aber Prof. Dr. K … unter dem 31. März 2009 bestätigt hat, dass der Kläger in der Zeit vom 1. September 1995 bis zum 31. August 1996 an dem von ihm geleiteten Institut für Römisches Recht der W … Universität in M … als wissenschaftliche Hilfskraft beschäftigt und während dieser Zeit mit der Erstellung seiner Doktorarbeit beschäftigt war. Für den Fall, dass der Kläger aus Sicht der Universität keinen entsprechenden Nachweis für die Ausgabe des Dissertationsthemas führen können sollte, erscheint dem Senat das Anknüpfen an das Promotionsende ausnahmsweise ein probates Mittel, um den Grundsätzen der materiellen Beweislastverteilung zu genügen, ohne Art. 22 Satz 2 BayBeamtVG „leer“ laufen zu lassen.
Schließlich wird zu Universität zu beachten haben, dass die in Betracht kommende nachgewiesene Zeit nur einmalig berücksichtigt werden kann, wenn diese auch ganz oder teilweise nach anderen Vorschriften ruhegehaltfähig ist. Dabei geht Art. 22 Satz 2 BayBeamtVG Kann- und Sollvorschriften vor (vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer a.a.O. § 67 BeamtVG Rn. 47).
2. Nach Art. 22 Satz 4, 2. Halbsatz BayBeamtVG kann eine nach erfolgreichem Abschluss eines Hochschulstudiums vor der Ernennung liegende Zeit einer hauptberuflichen Tätigkeit, in der besondere Fachkenntnisse erworben wurden, die für die Wahrnehmung des Amtes förderlich sind, bis zu fünf Jahren in vollem Umfang, darüber hinaus bis zur Hälfte als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden.
Die Berücksichtigungsmöglichkeit des Art. 22 Satz 4, 2. Halbsatz BayBeamtVG trägt den Besonderheiten des Hochschuldienstes Rechnung, indem sie darauf zugeschnittene Vordienstzeiten für ruhegehaltfähig erklärt (vgl. BVerwG, U.v. 19.11.2015 – 2 C 22/14 – juris Rn. 16). Die Bestimmung ist als „Kann-Vorschrift“ ausgebildet, sodass von einer Ermessensvorschrift auszugehen ist. Weil die Universität ausgehend von einem unzutreffenden Verständnis der Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Versorgungsrecht bislang kein Ermessen ausgeübt hat, sind der Bescheid vom 18. August 2008 und der Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2009 insoweit wegen Ermessensausfalls (§ 114 Satz 1 VwGO) rechtswidrig. Die Universität ist davon ausgegangen, dass in der unmittelbar vor der Promotion liegenden Zeit nur allgemeine Berufs- und Fachkenntnisse, nicht aber besondere Fachkenntnisse erworben werden können. Eine eigenständige Prüfung hat sie nicht vorgenommen, obwohl nach der zugrundeliegenden Erlasslage zwar „in der Regel“ allenfalls allgemeine Berufs- und Fachkenntnisse erworben werden, gleichwohl aber eine Einzelfallprüfung vorzunehmen ist (vgl. Ziff. 22.1.4.2 Sätze 5 und 6 der BayVV-Versorgung). Da die Universität mithin bereits das Tatbestandsmerkmal „Erwerb besonderer Fachkenntnisse“ wegen einer (fälschlicherweise) angenommenen Bindung durch die Verwaltungsvorschrift verneint hat, ist von einem Ermessensausfall auszugehen (vgl. Decker in Beck’scher Online-Kommentar VwGO, Stand: Jan. 2017, § 114 Rn. 17).
Der Beklagte war daher auch insoweit zu einer erneuten Entscheidung zu verpflichten. Hierbei wird die Universität – abhängig von der zur Vorbereitung für die Promotion benötigten anerkannten Zeit bzw. Zeiten – Folgendes in ihre Ermessenentscheidung einbeziehen müssen:
Der Kläger hat im Verwaltungsverfahren einen Anstellungsvertrag vom 3. November 1998 vorgelegt, wonach er seit dem 1. November 1998 – und somit nach Ende seines Hochschulstudiums am 21. August 1995 – als Rechtsanwalt mit 18 Wochenstunden beschäftigt war. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat sich der Kläger dahin eingelassen, er sei bereits am 20. November 1998 als Rechtsanwalt zugelassen worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die Hauptberuflichkeit einer vordienstlichen Tätigkeit voraus, dass sie nach ihrem zeitlichen Umfang auch von Beamten im Hauptamt ausgeübt und demzufolge auch ruhegehaltfähig sein kann. Dies folgt aus dem Zweck der Anrechnungsvorschriften, Beamte mit qualifizierten Vordienstzeiten versorgungsrechtlich „Nur-Beamten“ möglichst gleichzustellen. Danach kann eine vordienstliche Tätigkeit nicht hauptberuflich sein, wenn sie die Arbeitskraft eines Beamten nur nebenbei beansprucht oder von diesem neben einer hauptberuflichen Tätigkeit nur als Nebentätigkeit, Nebenamt oder Nebenbeschäftigung wahrgenommen werden kann (vgl. U.v. 24.6.2008 – 2 C 5/07 – juris Rn. 12 zu §§ 10, 11 BeamtVG). Danach ist der zeitliche Mindestumfang der grundsätzlich allen Beamten eröffneten Teilzeitbeschäftigung die zeitliche Untergrenze für die Hauptberuflichkeit. Der gesetzliche Begriff der Hauptberuflichkeit knüpft an die Entwicklung des Arbeitszeitrechts für Beamte an. Je niedriger der Gesetzgeber den zeitlichen Umfang der Teilzeitbeschäftigung festlegt, desto geringer sind die zeitlichen Anforderungen an die Hauptberuflichkeit vordienstlicher Tätigkeiten. Daher wirken sich Änderungen des Mindestumfangs der Teilzeitbeschäftigung auf die Beurteilung vordienstlicher Tätigkeiten als hauptberuflich aus. Daraus folgt, dass die Frage der Hauptberuflichkeit nach derjenigen Rechtslage zu beantworten ist, die zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gilt (vgl. BVerwG, U.v. 24.6.2008 a.a.O. Rn. 13). Für die hier zu entscheidende Streitigkeit ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich. Mit Art. 89 Abs. 1 Nr. 1 BayBG wird das Ausmaß der Teilzeit auf mindestens acht Stunden festgelegt, sodass der Kläger mit seinem Beschäftigungsumfang von 18 Stunden wöchentlich den zeitlichen Mindestumfang der Hauptberuflichkeit erfüllt (vgl. in diesem Sinne auch Ziff. 24.3.4.1 BayVV-Versorgung; vgl. zur hauptberuflichen Tätigkeit auch Stegmüller/Schmalhofer/Bauer a.a.O. § 67 BeamtVG Rn. 63 ff.).
Der Kläger trägt vor, seine Berufung an die Universität sei maßgeblich davon getragen gewesen, dass er über eine langjährige anwaltliche Berufserfahrung verfügt habe; die Universität habe ein Institut für Anwaltsrecht und Anwaltspraxis, als dessen Geschäftsführer er zwischenzeitlich habe fungieren dürfen. Ob damit bereits besondere Fachkenntnisse erworben wurden, muss von der personalverwaltenden Dienststelle abschließend beurteilt werden. Gleiches gilt für die Frage der Förderlichkeit für die Wahrnehmung des Amtes (vgl. hierzu Stegmüller/Schmalhofer/Bauer a.a.O. § 67 BeamtVG Rn. 74). Derartige Tätigkeiten sind förderlich, wenn sie dem späteren Beamten bei der Ausübung des ersten übertragenen Amtes von Nutzen sein können (vgl. BVerwG, U.v. 19.11.2015 – 2 C 22/14 – juris Rn. 13).
Sind die Tatbestandsmerkmale („…eine nach erfolgreichem Abschluss eines Hochschulstudiums vor der Ernennung liegende Zeit einer hauptberuflichen Tätigkeit, in der besondere Fachkenntnisse erworben wurden, die für die Wahrnehmung des Amtes förderlich sind…“) zu bejahen, besteht hinsichtlich der Rechtsfolge ein Ermessen. Hierbei wird die Universität die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zur Ermessensausübung bei der Berücksichtigung von wissenschaftlichen Qualifikationszeiten (vgl. U.v. 19.11.2015 – 2 C 22/14 – juris Rn. 14 ff. zur bundesrechtlichen Vorgängernorm des Art. 22 Abs. 4, 2. Halbsatz BayBeamtVG) und deren Verhältnis zur Ruhensregelung des Art. 85 BayBeamtVG zu berücksichtigen haben.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 VwGO und § 127 BRRG nicht erfüllt sind.