Aktenzeichen 4 BN 50/19
Verfahrensgang
vorgehend OVG Lüneburg, 16. Mai 2019, Az: 1 KN 72/17, Urteil
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2019 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 50 000 € festgesetzt.
Gründe
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Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Bebauungsplan, der die Festsetzungen eines Bebauungsplans von 1985 (“öffentliche Grünfläche” und “zu erhaltendes Gebäude” – ehemaliges Militärhospital/Altenheim) für eine Teilfläche ändert und ein Sondergebiet “Hotel” sowie Verkehrsflächen festsetzt. Sie ist seit 1986 Eigentümerin eines außerhalb des neuen Plangebiets gelegenen Grundstücks, für das der alte Bebauungsplan ein Sondergebiet Hotel festsetzt. Dort hat sie 1989 ein Hotel errichtet, das über ein sog. Brückenrestaurant mit dem zeitgleich baulich errichteten städtischen Theater verbunden ist. Zudem verwaltet und nutzt sie auf der Grundlage eines Pachtvertrages mit der Antragsgegnerin von 1986 verschiedene Räumlichkeiten des Theaters.
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Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag verworfen, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei.
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Die auf alle Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
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I. Die Revision ist nicht wegen eines Verfahrensfehlers nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
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Die Beschwerde wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, die Anforderungen an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO überspannt und damit die prozessuale Bedeutung dieser Vorschrift verkannt zu haben (BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2013 – 4 BN 13.13 – BRS 81 Nr. 64 Rn. 6 und vom 11. November 2015 – 4 BN 39.15 – ZfBR 2016, 156 Rn. 4). Die Rüge ist unbegründet.
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Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist im Normenkontrollverfahren nur eine Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Ist ein Antragsteller Eigentümer oder Nutzer von Grundstücken außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans kann die Antragsbefugnis insbesondere aus dem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB folgen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 – BVerwGE 107, 215 und vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10 – BVerwGE 140, 41 Rn. 15). Das dort normierte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot gewährt ein subjektives Recht. Der Betroffene kann verlangen, dass seine eigenen Belange in der Abwägung entsprechend ihrem Gewicht “abgearbeitet” werden. Ein Antragsteller kann sich daher im Normenkontrollverfahren darauf berufen, dass seine abwägungserheblichen privaten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden (BVerwG, Urteile vom 16. Juni 2011 a.a.O. und vom 29. Juni 2015 – 4 CN 5.14 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 200 Rn. 14). In diesem Fall obliegt es ihm, einen eigenen Belang als verletzt zu bezeichnen, der für die Abwägung beachtlich war. Nicht abwägungsbeachtlich sind insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 – 4 CN 1.03 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 138; Beschlüsse vom 12. Januar 2016 – 4 BN 11.15 – ZfBR 2016, 263 Rn. 4 und vom 12. Dezember 2018 – 4 BN 22.18 – ZfBR 2019, 272 Rn. 6).
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Die Interessen der Antragstellerin, vor Konkurrenz durch ein weiteres Hotel sowie Immissionen durch zusätzlichen Verkehrslärm geschützt zu werden, waren in der konkreten Situation nicht abwägungserheblich. Dies lässt sich feststellen, ohne dass es einer Prüfung bedarf, die nach Umfang und Intensität einer Begründetheitsprüfung gleichkommt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 – 4 BN 42.10 – BauR 2011, 1641 Rn. 8 und vom 2. März 2015 – 4 BN 30.14 – ZfBR 2015, 380 Rn. 3).
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1. Das Interesse, ein Gewerbe frei von Konkurrenz anderer ausüben zu können, ist in aller Regel kein abwägungserheblicher Belang, weil ihm der städtebauliche Bezug fehlt; das Bauplanungsrecht verhält sich gegenüber Wettbewerbsinteressen neutral. Der einzelne Gewerbetreibende hat weder einen Anspruch darauf, dass eine vorhandene Wettbewerbssituation nicht verschlechtert wird, noch ist sein dahingehendes Interesse schutzwürdig, weil er mit neuer Konkurrenz ständig rechnen muss. Das gilt grundsätzlich auch dann, wenn der Bebauungsplan die Grundlage für die Ansiedlung eines Konkurrenten im Einzugsbereich der eigenen wirtschaftlichen Betätigung, gegebenenfalls sogar in der unmittelbaren Nachbarschaft, bildet. Nur in besonders gelagerten Einzelfällen können Umstände vorliegen, die eine Berücksichtigung gerade der privaten Interessen eines Einzelbetriebes nahelegen. Wann ein solcher Einzelfall vorliegt, lässt sich nicht losgelöst von den jeweiligen Gegebenheiten abstrakt festlegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1997 – 4 NB 5.97 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 117 = juris Rn. 6 m.w.N.).
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Die Vorinstanz hat einen besonders gelagerten Einzelfall verneint. Weder die Festsetzungen im Bebauungsplan von 1985 noch die Kauf- und Pachtverträge von Juli 1986 oder die jahrzehntelange Kooperation von Hotel und Theater vermittelten der Antragstellerin hinsichtlich der Nutzung und Bebauung der Fläche des ehemaligen Militärhospitals ein schutzwürdiges Vertrauen auf einen (dauerhaften) Fortbestand des Status quo (UA S. 11 ff.). Dem tritt die Beschwerde entgegen. Die Unterlagen belegten ein städtebauliches Planungs- und Nutzungskonzept mit dem Ziel einer “symbiotischen Verklammerung” von Theater und Hotel. Die durch den ursprünglichen Bebauungsplan und die zeitlich flankierenden Verträge begründete bau- und bodenrechtliche Schicksalsgemeinschaft werde durch den streitgegenständlichen Bebauungsplan gelöst.
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Einen Rechtsfehler der Vorinstanz zeigt die Beschwerde damit nicht auf. Das angegriffene Urteil erkennt ein abgestimmtes und auf langfristige Kooperation angelegtes Bau- und Nutzungskonzept zwischen dem Hotel der Antragstellerin und dem kommunalen Theater an. Das Oberverwaltungsgericht entnimmt dem Vorgängerbebauungsplan und den Verträgen aber keine planerischen Festsetzungen oder Erklärungen der Antragsgegnerin, die als Zusage gedeutet werden könnten, auf der Fläche des ehemaligen Militärhospitals jede Planung zu unterlassen, die wirtschaftliche Interessen der Antragstellerin berührt. Die Vorinstanz durfte die Unterlagen schon im Rahmen der Antragsbefugnis würdigen. Das Normenkontrollgericht ist zwar nicht befugt, den gesamten Prozessstoff auszuwerten und den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären. Es ist aber berechtigt, wenn nicht gar verpflichtet, Tatsachenvortrag auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2018 – 4 BN 27.18 – BRS 86 Nr. 200 Rn. 8 m.w.N.). Die von der Beschwerde zitierten Auszüge aus der Begründung zum Vorgängerbebauungsplan, einzelnen Vertragsbestimmungen und “Verlautbarungen” des damaligen Bürgermeisters geben für die Annahme der Antragstellerin, sie habe darauf vertrauen dürfen, dass die Planung für die Fläche im Südosten des Theaters nicht geändert wird, nichts her. Sie zeigen insbesondere nicht auf, dass seinerzeit Interessen der Antragstellerin hinsichtlich dieser Flächen überhaupt in den Blick genommen worden sind. Das gilt auch für die Regelung zur Vertragsbeendigung in § 11 Abs. 2 des Pachtvertrages, nach der das Funktionieren der Betriebsorganisation innerhalb der vorgegebenen Grundrisskonzeption auf Kooperation zwischen Hotel- und Restaurantbereich einerseits und (Theater-)Saalbereich andererseits angelegt ist, beide Bereiche aufeinander angewiesen sind und teilweise existentiell voneinander abhängen. Das Pachtverhältnis und die Kooperation von Hotel und Theater werden von der angegriffenen Bauleitplanung nicht berührt. Die Investitionen der Antragstellerin in das Grundstück, das Hotel und die Kooperation mit dem Theater begründen keinen Vertrauenstatbestand, sondern sind allenfalls Ausdruck einer bestimmten Erwartung der Antragstellerin (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 1979 – 4 N 1.78 u.a. – BVerwGE 59, 87 ). Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die verfahrensgegenständliche Planung in der Hauptsache auf eine Verbindung des neuen Hotels mit dem erst im Jahr 2014 eröffneten Ganzjahresbad zielt (vgl. Planbegründung S. 5).
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Worauf die Beschwerde den Vorwurf stützt, die Antragsgegnerin habe ihre Planungshoheit missbraucht, um Konkurrenten Vorteile zu verschaffen, ist nicht ersichtlich. Abgesehen davon ist diese Behauptung angesichts der weiteren Rüge, die Festsetzung “Sondergebiet Hotel” sei nicht gerechtfertigt, weil die Antragsgegnerin bisher keinen Investor oder Betreiber benennen konnte, schon nicht schlüssig.
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Die Auffassung der Vorinstanz, eine auf das zivilrechtliche Institut des “vertragsimmanenten Konkurrenzschutzes” gestützte Antragsbefugnis scheitere jedenfalls am notwendigen städtebaulichen Bezug (UA S. 19 f.), zieht die Beschwerde nicht substantiiert in Zweifel. Gleiches gilt für die Annahme, ein bei der Beschlussfassung über den Plan als nicht schutzwürdig und abwägungserheblich eingestufter Belang könne die Antragsbefugnis nicht schon deshalb begründen, weil er vorsorglich (hilfsweise) in die Abwägung eingestellt wurde (UA S. 10 f.).
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2. Eine planbedingte Zunahme des (Verkehrs-)Lärms auch unterhalb der Grenzwerte gehört grundsätzlich zum Abwägungsmaterial und kann damit die Antragsbefugnis des Betroffenen begründen. Anderes gilt, wenn der Lärmzuwachs nur geringfügig ist, d.h. über die Bagatellgrenze nicht hinausgeht, oder sich nur unwesentlich auf das Nachbargrundstück auswirkt. Wann das der Fall ist, lässt sich nicht durch reine Subsumtion ermitteln, sondern nur unter Einbeziehung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls beurteilen (BVerwG, Beschlüsse vom 11. August 2015 – 4 BN 12.15 – BRS 83 Nr. 49 = juris Rn. 6 und vom 12. Juni 2018 – 4 BN 28.17 – BRS 86 Nr. 197 = juris Rn. 5 m.w.N.).
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Das Oberverwaltungsgericht entnimmt dem schalltechnischen Gutachten vom 15. Januar 2014, insbesondere den Lärmkarten in Anhang C, dass die Immissionssituation für den Hotelbetrieb der Antragstellerin durch den Plan nicht negativ berührt werde. Dieses Ergebnis sei plausibel, weil der Hotelneubau zusammen mit dem Theatergebäude als “Lärmschutzschirm” wirke (UA S. 9 f.). Darin liegt kein unzulässiger Vorgriff auf die Prüfung der Begründetheit. Das Oberverwaltungsgericht konnte seine Bewertung auf der Grundlage der Planzeichnung und des schalltechnischen Gutachtens ohne nennenswerten Aufwand, namentlich ohne Rückgriff auf den Sachverstand des Gutachters vornehmen. Dass sie unzutreffend ist, legt die Beschwerde nicht substantiiert dar. Dies gilt auch für die Annahme der Vorinstanz, die für die Gebäudenordseite des Hotels der Antragstellerin ermittelten höheren Einwirkungswerte seien nicht auf den Plan, insbesondere die festgesetzte Buswendeschleife, sondern ihren eigenen Hotelparkplatz zurückzuführen (UA S. 10). Ausweislich des schalltechnischen Gutachtens vom 15. Januar 2014 (S. 14) umfasst der Hotelparkplatz der Antragstellerin 28 Stellplätze. Zudem ist nach den von der Antragstellerin nicht bestrittenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts – mit einer Ausnahme – kein Hotelzimmer zur Nordseite ausgerichtet. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass von der Buswendeschleife keine zusätzlichen Nachteile für den Hotelbetrieb der Antragstellerin ausgehen. Die Feststellung der Vorinstanz, die Buswendeschleife werde überdies nur selten genutzt werden (UA S. 10), kann sich auf die Begründung zum Bebauungsplan stützen, die von ca. 60 zusätzlichen Reisebussen pro Jahr ausgeht (S. 21).
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II. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Beschwerde ihr beimisst.
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Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 – 8 B 78.61 – BVerwGE 13, 90 und vom 4. August 2016 – 4 BN 12.16 – NVwZ 2016, 1646 Rn. 4).
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Die Beschwerde will der Sache nach geklärt wissen,
ob eine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu bejahen ist, wenn sich der Eigentümer eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks gegen die Änderung einer durch schriftliche Zusage des Bürgermeisters für verbindlich erklärten planerischen Festsetzung wendet, auf deren Grundlage er Vermögensdispositionen getroffen hat, die unmittelbar sein Grundstück betreffen (Frage 12),
ob ein Planaußenlieger und Konkurrent ausnahmsweise antragsbefugt ist, wenn die Gemeinde die Ursprungsplanung so ändert, dass die Wettbewerbsposition eines Konkurrenten/Mitbewerbers durch günstige Festsetzungen hinsichtlich der Rahmenbedingungen gegenüber seinem Bestandsbetrieb verbessert wird (Frage 14),
ob verbindlichen Zusagen durch notariellen Kaufvertrag und Pachtvertrag, auf deren Grundlage ein Bebauungsplan geändert wurde, bei einer Neuplanung im Rahmen der Abwägung der Eigentümerbelange vor dem Hintergrund der “tatsächlichen Verhältnisse” besondere Bedeutung zukommt (Frage 15),
unter welchen Umständen ein Gewerbetreibender antragsbefugt ist, der sich gegen die Änderung eines Bebauungsplanes wendet, der seine Rechtsstellung begründet und auf dessen Grundlage er mit hohen Investitionen einen Gewerbebetrieb eingerichtet hat (Frage 16),
ob ein Grundstückseigentümer und Gewerbetreibender sich auf einen abwägungserheblichen Vertrauenstatbestand berufen kann, wenn sich aufgrund einer (zeitlichen) Verknüpfung des ursprünglichen Bebauungsplans mit Grundstückskauf- und Pachtverträgen, die er mit der Gemeinde geschlossen hat, eine städteplanerisch gewollte intensive Verklammerung entwickelt hat (Frage 17),
ob Verkehrslärm, der die Schwelle der Geringfügigkeit übersteigt, abwägungserheblich ist, und wann, insbesondere nach welchen nummerischen Gesichtspunkten, eine planbedingte Zunahme von Verkehrslärm die Schwelle der Geringfügigkeit übersteigt (Frage 13) und
ob die Abwägungserheblichkeit der Lärmbelange eines Planaußenliegers daraus folgt, dass sein Betrieb im schalltechnischen Gutachten als Immissionsaufpunkt benannt und betroffen ist (Frage 18).
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Die Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision. Sie sind auf den Einzelfall der Antragstellerin zugeschnitten. Soweit sie sich im Kern in verallgemeinerungsfähiger Weise klären lassen, sind sie in der unter I. wiedergegebenen Rechtsprechung des Senats bereits beantwortet. Weitergehenden Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf. Die Begründung erschöpft sich insoweit darin, das Urteil der Vorinstanz nach Art eines zugelassenen Rechtsmittels als fehlerhaft anzugreifen. Das reicht nicht aus. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dient nicht dazu, die Richtigkeit der vorinstanzlichen Entscheidung einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen. Eine dem § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vergleichbare Regelung enthält das Revisionszulassungsrecht nicht (BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2018 – 4 BN 28.17 – BRS 86 Nr. 197 = juris Rn. 6).
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III. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen Divergenz zuzulassen.
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Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz zu einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten, gleichermaßen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 – 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 juris Rn. 3). Eine solche Abweichung zeigt die Beschwerde nicht auf.
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Sie entnimmt dem Urteil des Senats vom 29. September 1978 (- 4 C 30.76 – BVerwGE 56, 283) zum Abwägungsgebot des § 1 Abs. 4 Satz 2 BBauG 1960 den Rechtssatz, dass Zweifel an der Wirtschaftlichkeit der in einem Bebauungsplan festgesetzten Nutzung dem Inkrafttreten dieser Festsetzung entgegenstehen, wenn nach Lage der Dinge eine Rentabilität der Nutzung auf Dauer nicht erwartet werden kann. Sie legt aber nicht dar, welchen davon abweichenden Rechtssatz das Oberverwaltungsgericht aufgestellt haben soll. Für das Prozessurteil des Oberverwaltungsgerichts kam es auf die Wirtschaftlichkeit der festgesetzten Nutzung nicht an.
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Soweit die Beschwerde auf einen Rechtssatz verweist, den der Senat mit Beschluss vom 9. November 1979 (- 4 N 1.78 u.a. – BVerwGE 59, 87) zum Begriff des “Nachteils” im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO formuliert hat, übersieht sie, dass dieser Rechtssatz sich auf die mit Ablauf des 31. Dezember 1996 außer Kraft getretene Fassung der Norm bezieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2018 – 4 BN 28.17 – juris Rn. 18). Abgesehen davon bezeichnet sie auch insoweit keinen divergierenden Rechtssatz, sondern erschöpft sich in Angriffen gegen die Rechtsanwendung der Vorinstanz.
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Von einer weitergehenden Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
