Baurecht

Aktenzeichen  1 B 16.2509

Leitsatz

1. Die Behauptung, ein landwirtschaftliches Betriebsgebäude im Außenbereich diene nur dem vorübergehenden Schutz von Tieren, rechtfertigt nur dann die Privilegierung, wenn sie ihre Entsprechung in dem objektiv vorhandenen Nutzungspotential des Gebäudes findet. (Rn. 16)
2. Die Frage des Standortes eines Vorhabens ist keine Frage des „Dienens“. (Rn. 15)

Verfahrensgang

M 1 K 15.2382 2015-09-15 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Beseitigung des nahezu fertiggestellten Gebäudes des Klägers gerichtete Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen, weil der Bescheid des Landratsamts vom 13. Mai 2015 in der Fassung, die er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 15. September 2015 erhalten hat (Ergänzung des Ermessens und Reduzierung des angedrohten Zwangsgeldes), rechtmäßig ist. Das Gebäude steht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Es dient in seiner objektiven Ausgestaltung nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers und beeinträchtigt öffentliche Belange (1.). Rechtmäßige Zustände können nicht auf andere Weise als durch die verfügte Beseitigung hergestellt werden (2.), die ermessensfehlerfrei erfolgte (3.). Ob dem Vorhaben – bei unterstellter Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens und Annahme einer Privilegierung – öffentliche Belange im Sinn des § 35 Abs. 3 BauGB entgegenstehen, braucht daher nicht entschieden zu werden (5.).
1. Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung ist Art. 76 Satz 1 BayBO. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten oder geänderten Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, weil das nicht privilegierte Vorhaben (a) öffentliche Belange beeinträchtigt (b).
a) Das Vorhaben des Klägers, der ausweislich der Stellungnahmen des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. Juni 2014 und 16. April 2015 Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs ist, dient nicht seinem landwirtschaftlichen (privilegierten) Betrieb im Sinn von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Denn es ist weder „nur zur Unterbringung von Sachen oder zum vorübergehenden Schutz von Tieren bestimmt“ und damit nicht genehmigungsfrei nach Art. 57 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BayBO noch ist es als Stall geeignet.
Bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals des „Dienens“ ist der Grundgedanke des § 35 BauGB, dass der Außenbereich grundsätzlich nicht bebaut werden soll, zu beachten; durch ihn wird die Privilegierung eingeschränkt. Es reicht daher nicht aus, dass das Vorhaben nach den Vorstellungen des Landwirts für seinen Betrieb lediglich förderlich ist. Andererseits kann nicht verlangt werden, dass das Vorhaben für den Betrieb schlechthin unentbehrlich ist (vgl. BVerwG, U.v. 19.6.1991 – 4 C 11.89 – BauR 1991, 579). Dabei ist darauf abzustellen, ob ein vernünftiger Landwirt – auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs – das Vorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde, wobei hinzukommen muss, dass das Vorhaben durch diese Zuordnung zu dem konkreten Betrieb auch äußerlich erkennbar geprägt wird (vgl. BVerwG, U.v. 19.6.1991 a.a.O.). Zwar ist das Verwaltungsgericht insoweit über diese Rechtsprechung hinausgegangen, weil es zusätzlich die Frage aufwirft, ob ein vernünftiger Landwirt das Vorhaben auch an demselben konkreten Standort errichten würde. Denn die Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB hängt regelmäßig nicht von ihrem Standort ab (vgl. BVerwG, U.v. 19.6.1991 a.a.O.; U.v. 20.6.2013 – 4 C 2.12 – BVerwGE 147, 37). Mit dem Tatbestandsmerkmal des „Dienens“ soll sichergestellt werden, dass das Bauvorhaben zu dem privilegierten Betrieb tatsächlich in einer funktionalen Beziehung steht. Die eigentliche Zweckbestimmung besteht darin, Missbrauchsversuchen begegnen zu können. Danach ist die Frage des Standortes keine Frage des „Dienens“. Hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals des „Dienens“ kann der beabsichtigte Standort nur ein (bestätigendes oder abweisendes) Indiz im Rahmen der tatrichterlichen Würdigung sein. Ist das Vorhaben dem Betrieb funktional zugeordnet und auch äußerlich durch den betrieblichen Verwendungszweck geprägt, so entfällt die Privilegierung nicht deshalb, weil es an dem vom Bauherrn gewünschten Standort – etwa wegen seiner exponierten Lage – den Außenbereich in besonderem Maße beeinträchtigt. Die Frage des Standorts ist somit Gegenstand der „Abwägung“ eines grundsätzlich privilegierten Vorhabens mit den in § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten öffentlichen Belangen im Einzelfall (vgl. BVerwG, U.v. 19.6.1991 a.a.O.; BayVGH, U.v. 26.9.2011 – 1 B 11.550 – BayVBl 2013, 87).
Das Gebäude ist nicht nur zum vorübergehenden Schutz von Tieren bestimmt. Die Behauptung einer derartigen Zweckbestimmung durch den Kläger rechtfertigt nur dann die Privilegierung, wenn sie ihre Entsprechung in dem objektiv entsprechend der Ausgestaltung vorhandenen Nutzungspotential des Gebäudes findet. Käme es allein auf die subjektiven Vorstellungen des Bauherrn an, würde dies dem Zweck der Vorschrift widersprechen, die lediglich Viehunterstände wegen ihres im Verhältnis zu Stallgebäuden weitaus geringeren Konfliktpotentials vom präventiven Bauverbot freistellen will (vgl. OVG RhPf, B.v. 25.2.2004 – 8 B 10256.04 – BauR 2004, 1284). Ein von dieser Bestimmung erfasstes verfahrensfreies Gebäude darf deshalb nicht objektiv zur dauernden Unterbringung von Tieren geeignet sein (vgl. Lechner/Busse in Simon/Busse, BayBO Stand August 2016, Art. 57 Rn. 121). Im vorliegenden Fall verlässt der Kläger mit dem für die Wände verwendeten Material und der Wandhöhe von fünf Metern die Art und Weise, in der üblicherweise Schutzunterstände ausgeführt werden und errichtet vielmehr ein Gebäude, das jedem beliebigen Zweck zugeführt werden kann. Darüber hinaus sind die Ausführungen des Klägers in der mündlichen Verhandlung nicht geeignet, die besondere Zweckbestimmung des Gebäudes zu begründen. Danach sollen in den zwei geteilten Räumen des Gebäudes in den Sommermonaten unterschiedliche Gruppen von Rindern gehalten werden. Bei längerer Schlechtwetterphase sollen die Tiere ausschließlich in dem Gebäude und auf der betonierten Fläche davor gehalten werden. Das insoweit benötigte zusätzliche Futter soll außerhalb des Gebäudes im Bereich des Dachüberstandes auf der betonierten Fläche gelagert werden. Nach dieser Betriebsbeschreibung ist daher – in etwa vergleichbar mit einer Almwirtschaft – eine zeitweise Stallhaltung geplant. Die Einwendung des Klägers, die Tiere würden nur während der Sommermonate, also vorübergehend, untergestellt, ansonsten könnten sie sich auf der Weide bewegen, vermag daran nichts zu ändern.
Das Vorhaben ist auch nicht als Stall geeignet. Nach Auffassung des Senats ist die Errichtung einer massiven Betonplatte sowie von Betonwänden zwar unschädlich für einen Stall. Ein Stallgebäude erfordert jedoch keine Ausführung mit fünf Meter hohen Wänden und mit kleinen Fenstern sowie eine Aufteilung in zwei Räume mit einer Trennwand ebenfalls aus Beton, die einer variablen Stallnutzung entgegenstehen. Nach den nachvollziehbaren Ausführungen der Vertreter des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erfüllt das Gebäude in der jetzigen Ausgestaltung nicht die an einen Stall gestellten Anforderungen im Hinblick auf die Belichtung und die Belüftung sowie das Mist- und Güllemanagement. Dass die Betonwände auch nach den eigenen Ausführungen des Klägers nicht nur der Bewältigung der zu erwartenden Schneelast, sondern im Wesentlichen der Entmistung des Gebäudes dienen, da er die im Laufe der Saison entstehende dichte Schicht aus Stroh und Mist mit einem Radlader entfernen müsse und dies nur gelinge, wenn – wie hier – der Raum an drei Seiten von Wänden umgeben sei, ändert nichts daran, dass das bis auf das Dach fertiggestellte Gebäude als Stall nicht geeignet ist. Fehlt es aber an einer funktionalen Beziehung zu dem landwirtschaftlichen Betrieb, so kommt es auf die Frage, ob die üblichen hygienischen Anforderungen für die Tierhaltung sich auf Ställe oder auch auf die vorübergehende Tierhaltung in Unterständen beziehen, nicht entscheidungserheblich an.
b) Nach den nicht zu beanstandenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist das mangels Vorliegens einer Privilegierung als sonstiges Vorhaben im Sinn des § 35 Abs. 2 BauGB anzusehende Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig, da es öffentliche Belange beeinträchtigt. Denn es widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der für das Grundstück eine Nutzung als landwirtschaftliche Fläche darstellt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Darüber hinaus beeinträchtigt es die natürliche Eigenart der Landschaft, weil es von der freien Landschaft aus wahrgenommen werden kann (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Der darin zum Ausdruck kommende funktionale Landschaftsschutz, der angesichts des gesondert geschützten Landschaftsbilds keinen ästhetischen Landschaftsschutz beinhaltet (vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 81), verfolgt den Zweck, den Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung durch die Land- und Forstwirtschaft und als Erholungsraum zu erhalten. Die Landschaft soll in ihrer natürlichen Funktion und Eigenart bewahrt bleiben. Aus diesem Grund sollen bauliche Anlagen abgewehrt werden, die dem Außenbereich wesensfremd sind. Dabei ist unerheblich, ob das Bauvorhaben sich – gegebenenfalls nach Verschalung des Gebäudes mit Holz – unauffällig in die Umgebung einfügt (vgl. BVerwG, U.v. 30.4.1969 – IV C 63.68 – NJW 1970, 346). Schließlich lässt das Vorhaben auch befürchten, dass weitere Bauwünsche im näheren Umfeld des Baugrundstücks aufkommen und damit die Erweiterung einer Splittersiedlung (vgl. BVerwG, U.v. 9.6.1976 – 4 C 42.74 – BauR 1976, 344; U.v. 18.2.1983 – 4 C 19.81 – BVerwGE 67, 33 zum Begriff der Splittersiedlung bei nicht dem Wohnen von Menschen dienenden Gebäuden) droht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB).
2. Die Anordnung der Beseitigung des Gebäudes ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Dementsprechend muss die Bauaufsichtsbehörde eine Beseitigungsanordnung bis zu deren Vollzug unter Kontrolle halten und gegebenenfalls bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage, die zur Genehmigungsfähigkeit führt, die Beseitigungsanordnung aufheben. In diesem Fall wäre es bei einer rechtmäßig erlassenen Beseitigungsanordnung nämlich sinnwidrig, müsste der Bauherr die bauliche Anlage abreißen, deren Wiedererrichtung ihm sogleich nach dem Abriss gestattet werden müsste (vgl. BVerwG, U.v. 6.12.1985 – 4 C 23.83 – BauR 1986, 195 unter Hinweis auf das Urteil vom 14.11.1957 – 1 C 168.56 – BVerwGE 5, 351). Das Gebäude des Klägers ist jedoch auch zum Zeitpunkt der Berufungsentscheidung bauplanungsrechtlich unzulässig. Die bloße Möglichkeit einer späteren Genehmigung des Stallgebäudes nach etwaig erforderlichen baulichen Anpassungen an die Anforderungen, die an ein Stallgebäude gestellt werden, gebietet nicht die Aufhebung der Beseitigungsanordnung. Einen Anspruch auf Aufhebung einer solchen Anordnung hat der Betroffene erst dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage tatsächlich mit dem Ergebnis geändert hat, dass das Vorhaben rechtmäßig geworden ist. Das bestätigt Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG. Danach hat der Betroffene erst nach Durchführung eines gesonderten Verwaltungsverfahrens einen entsprechenden Anspruch (vgl. BVerwG, B.v. 11.8.1992 – 4 B 161.92 – NVwZ 1993, 476). Darüber hinaus ist die Baugenehmigungsbehörde nicht verpflichtet, denkbare Möglichkeiten der Abhilfe zu untersuchen (vgl. BayVGH, B.v. 27.9.2006 – 1 ZB 06.61 – juris Rn. 24). Daran gemessen kann das Gebäude, das weder zum vorübergehenden Schutz von Tieren bestimmt ist noch den Anforderungen, die an ein Stallgebäude gestellt werden, entspricht, derzeit nicht nachträglich genehmigt werden. Die Erstellung eines überzeugenden, hinreichend konkreten Betriebskonzepts sowie von baulichen Änderungen zur Klärung, ob das Vorhaben mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften in Einklang gebracht werden kann, bedarf der Einleitung eines Baugenehmigungsverfahrens, dessen Eröffnung (allein) im Verantwortungsbereich des Klägers liegt. Daher ist die Abwehr baurechtswidriger Zustände mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.
3. Das Landratsamt hat schließlich auch das ihm durch Art. 76 Satz 1 BayBO eingeräumte Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise fehlerfrei ausgeübt (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO). Dabei bedarf die Tatsache, dass die Bauaufsichtsbehörde überhaupt einschreitet, um rechtmäßige Zustände herzustellen, keiner besonderen Rechtfertigung. Angesichts der unklaren und widersprüchlichen Nutzungsvarianten des Klägers ist weder das Verhalten des Landratsamtes, das im Vorfeld der Beseitigungsanordnung bei der Besichtigung des Vorhabens keine Beanstandungen erhoben hatte, als rechtsmissbräuchlich anzusehen, noch kann sich der Kläger insoweit auf einen Vertrauensschutz berufen.
4. Rechtliche Mängel der Zwangsgeldandrohung sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
5. Im Hinblick auf ein gegebenenfalls durchzuführendes Genehmigungsverfahren weist der Senat auf die folgenden Gesichtspunkte hin:
Der Annahme einer möglichen Privilegierung des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht nicht entgegen, dass das Vorhaben in einer Entfernung von ca. fünf Kilometern von der Hofstelle des Klägers entfernt liegt. Denn bei einem Betrieb mit verstreut liegenden Flächen sind an die räumliche Zuordnung der Gebäude zu den Flächen und an die Entfernung zur Hofstelle keine allzu strengen Anforderungen zu stellen (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.1985 – 4 C 71.82 – NVwZ 1986, 644).
Einem nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB privilegierten Außenbereichsvorhaben stehen im vorliegenden Fall weder die Landesplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB (a) noch der Schutz des Landschaftsbildes nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (b) entgegen.
a) Die mögliche Genehmigung des Vorhabens scheitert nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB an den Zielen des Regionalplans S … Denn das Vorhaben stellt bereits kein raumbedeutsames Vorhaben im Sinn des § 3 Nr. 6 ROG dar, das nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG die Ziele der Raumordnung zu beachten hat. Es beansprucht weder in erheblichem Umfang Grund und Boden, noch ist erkennbar, dass die räumliche Entwicklung der Region S … oder auch nur eines Teils dieser Region oder die Funktion des Gebiets von dem Vorhaben in irgendeiner raumordnerisch bedeutsamen Hinsicht beeinflusst werden könnten (vgl. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannovsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2016, § 3 ROG Rn. 231 f.).
b) Auch scheitert das privilegierte Außenbereichsvorhaben nicht am Schutz des Landschaftsbildes. Ein der Landwirtschaft dienendes Vorhaben entspricht der Eigenart der durch die Weidewirtschaft geprägten Landschaft und dem, was der Erholungssuchende dort erwartet. Der Senat geht dabei davon aus, dass dem Vorhaben Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB entgegenstehen, wenn das Vorhaben an §§ 14 ff BNatSchG scheitert. Im vorliegenden Fall stellt zwar die Errichtung eines Vorhabens eine Eingriffshandlung nach § 14 Abs. 1 BNatSchG dar, weil sie eine Veränderung der Gestalt von Grundflächen im Sinn des § 14 Abs. 1 BNatSchG bewirkt, worunter insbesondere die Errichtung von baulichen und sonstigen Anlagen fällt. Jedoch fehlt es an der weiter vorausgesetzten erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes (vgl. BVerwG, U.v. 27.9.1990 – 4 C 44.87 – BVerwGE 85, 348; U.v. 15.1.2004 – 4 A 11.02 – BVerwGE 120, 1). Zumindest ein landwirtschaftliches Vorhaben von der Grundfläche wie das vom Kläger errichtete Gebäude tritt – sofern es durch Holzverkleidung dem üblichen Standard angepasst wird – nicht als Fremdkörper wie etwa eine Garage oder ein Geräteschuppen in Erscheinung; es hat am gewählten Standort keinen negativ prägenden Einfluss auf die Landschaft (vgl. VGH BW, U.v. 20.4.2000 – 8 S. 318.00 – NVwZ 2000, 395; OVG RhPf, B.v. 5.6.2012 – 8 A 10594.12 – NVwZ-RR 2012, 591). Es ist seiner Umgebung gegenüber auch nicht grob unangemessen, weil es nach dem an Ort und Stelle gewonnenen Eindruck bei der Ortseinsicht sowohl klein- als auch großräumig betrachtet optisch den in dem Gebiet üblichen landwirtschaftlichen Betriebsgebäuden, die man in der durch Weidewirtschaft geprägten Kulturlandschaft des S …bergs gewöhnt ist, entspricht. Aus diesem Grund und aufgrund der Tatsache, dass es sich bei dem Vorhaben nicht um ein raumbedeutsames Vorhaben handelt, kommt im Rahmen der naturschutzrechtlichen Prüfung weder den Festsetzungen des Regionalplans S …, die den S …berg als landschaftliches Vorbehaltsgebiet ausweisen, eine das Vorhaben einschränkende Bedeutung zu, noch kommt es auf die Frage der Vermeidbarkeit des Eingriffs im Sinn von § 15 Abs. 1 BNatSchG an.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens, weil sein Rechtmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.