Baurecht

Aktenzeichen  1 ZB 14.1286

Leitsatz

1 Bei der Frage der Baugenehmigungspflicht der Nutzungsänderung eines bislang als Kur- und Erholungsheim genehmigten Gebäudes in eine Asylbewerberunterkunft handelt es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO. Nicht erforderlich ist, dass der die Feststellung begehrende Kläger an dem streitigen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt ist. Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage im Drittrechtsverhältnis setzt aber voraus, dass das Feststellungsinteresse gerade gegenüber der beklagten Partei besteht. (Rn. 4) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Nutzung eines Gebäudes als Asylbewerberunterkunft im Gegensatz zu der früheren Nutzung als Kur- und Erholungsheim stellt eine Wohn- oder wohnähnliche Nutzung dar, da die Asylbewerber sich im Gegensatz zu Kurgästen oder Erholungssuchenden für die gesamte Dauer des Asylverfahrens in dem Wohnheim aufhalten und das Wohnheim den räumlichen Lebensmittelpunkt darstellt. Auch die Umstände der Belegung des Wohnheimes verleihen der neuen Nutzung ein erkennbar anderes Gepräge als die frühere Nutzung des Gebäudes als Kur- und Erholungsheim. (Rn. 10) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

1 K 13.5722 2014-04-29 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Anträge werden abgelehnt.
II. Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens jeweils zur Hälfte.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf insgesamt 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel) und § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (Verfahrensmangel) gestützten Anträge des Beklagten und der Beigeladenen bleiben ohne Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO). Auch soweit der Beklagte darüber hinaus die Zulassungsgründe der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend macht, bleibt sein Antrag ohne Erfolg.
1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ernstliche Zweifel im Sinn dieser Vorschrift, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG, B.v. 10.03.2004 – 7 AV 4/03 – DVBl 2004, 838). Das ist nach dem Vortrag des Beklagten und der Beigeladenen nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Klage auf Feststellung, ob die Nutzung des Gebäudes der Beigeladenen, das nach einer ursprünglichen Nutzung als Tennis- und Sporthotel zuletzt als Kur- und Erholungsheim genutzt worden war, als Asylbewerberwohnheim der Baugenehmigungspflicht unterliegt, statthaft ist und ihr nicht die in § 43 Abs. 2 VwGO geregelte Subsidiarität entgegensteht (1.1). Die Nutzung des Gebäudes der Beigeladenen als Asylbewerberwohnheim unterliegt der Baugenehmigungspflicht (1.2).
1.1 Die Feststellungsklage ist zulässig.
1.1.1 Die Klägerin greift die Nutzung des Gebäudes als Asylbewerberwohnheim ohne eine Prüfung in einem Baugenehmigungsverfahren an, weil sie sich dadurch in ihren Rechten verletzt sieht. Entgegen der Auffassung des Beklagten handelt es sich bei der Frage der Baugenehmigungspflicht der vorstehend aufgeführten Nutzung des Gebäudes um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO. Als solches werden gemeinhin die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Dabei muss die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein und sich aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 23.1.1992 – 3 C 50.89 – BVerwGE 89, 327). Nicht erforderlich ist, dass der die Feststellung begehrende Kläger an dem streitigen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt ist. Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage im Drittrechtsverhältnis setzt aber voraus, dass das Feststellungsinteresse gerade gegenüber der beklagten Partei besteht (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.1997 – 8 C 23.96 – DVBl 1998, 49).
Nach diesen Grundsätzen betrifft die Beantwortung der Frage nach der Baugenehmigungspflicht der (aktuellen) Nutzung des Gebäudes der Beigeladenen ein Rechtsverhältnis. Die Abänderung des ursprünglichen Feststellungsantrags der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ist entgegen der Auffassung des Beklagten nicht zu beanstanden. Eine Klageänderung ist damit nicht verbunden, da der zur Entscheidung gestellte Sachverhalt nicht verändert wurde. Die Beantwortung der Frage nach der Baugenehmigungspflicht stellt nicht auch lediglich eine bloße Vorfrage zur Klärung von Rechten und Pflichten dar. Denn sie begründet zum einen die Pflicht des Beigeladenen, die Nutzung erst nach einem bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren vorzunehmen und zum anderen die Pflicht des Beklagten, ein solches Verfahren durchzuführen. Für den Fall der Baugenehmigungspflicht nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist die Klägerin aber zu beteiligen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass das Recht der Gemeinden auf Planungshoheit rechtlich geschützt ist (vgl. BVerwG, U.v. 19.11.1965 – IV C 133.65 – DVBl 1966, 181; U.v. 14.2.1969 – IV C 215.65 – BVerwGE 31, 263). Nichts anderes gilt, wenn die Baugenehmigungsbehörde rechtsirrig die Baugenehmigungsfreiheit eines Vorhabens annimmt und sie aus diesem Grund die bei Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens notwendige Beteiligung der Gemeinde unterlässt (vgl. BVerwG, U.v. 12.12.1991 – 4 C 31.89 – NVwZ 1992, 878).
Gleichermaßen ist die Klägerin zu beteiligen, wenn eine mögliche Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB im Raum steht. Dies ist im Hinblick auf den Bebauungsplan „P* …“ in den Blick zu nehmen, da der Bebauungsplan, der in seiner 8. Änderung nunmehr ein Gewerbegebiet festsetzt, mit Urteil des Senats vom 30. Oktober 2014 – 1 N 13.2273 insoweit für unwirksam erklärt wurde, soweit mit der Änderung Anlagen für soziale Zwecke (z.B. Sammelunterkünfte für Asylbewerber, Aus- und Übersiedler) ausgeschlossen werden. Anlagen für soziale Zwecke können demzufolge nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zugelassen werden. Zudem kann nach der jetzt gültigen Rechtslage eine Nutzung(sänderung) des Gebäudes nach § 246 Abs. 12 Satz 1 Nr. 2 BauGB im Wege der Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans erfolgen. Auch dabei gilt § 36 BauGB entsprechend (§ 246 Abs. 12 Satz 2 BauGB). Dass der Beklagte selbst keinen Bauantrag stellen kann, ist für den hier vorliegenden Fall des Drittrechtsverhältnisses unschädlich.
1.1.2 Die Klägerin kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) auf die Möglichkeit verwiesen werden, mittels eines bauaufsichtlichen Anspruchs auf Einschreiten, gerichtet auf eine Nutzungsuntersagung, eine Beteiligung zu erreichen. Wo eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebenso wenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet. Kann die zwischen den Parteien strittige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, nur eine Vorfrage wäre (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1997 – 1 C 2.95 – BayVBl 1997, 761; U.v. 27.10.1970 – VI C 8.69 – BVerwGE 36, 179). So liegt der Fall hier. Die hier im Raum stehende Frage nach der Baugenehmigungspflicht stellt in einem Verfahren, das auf eine Nutzungsuntersagung gerichtet ist, lediglich eine Vorfrage dar. Im Übrigen ist mit Gewissheit zu erwarten, dass der Beklagte die notwendigen Konsequenzen aus einer Baugenehmigungspflicht ziehen wird (vgl. BVerwG, U.v. 27.10.1970 a.a.O. zur Respektierung von Gerichtsurteilen durch den Beklagten auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck). Sollte im vorliegenden Fall kein Bauantrag gestellt werden, über den der Beklagte entscheiden kann, käme jedenfalls die Untersagung der (weiteren) Nutzung in Betracht. Die Ausführungen im Beschluss des Senats vom 11. Juni 2014 (1 ZB 11.2826), die Baugenehmigungsbehörde könne nicht vor Ermittlung des maßgeblichen Sachverhalts dem Eigentümer aufgeben, einen Bauantrag für ein Vorhaben zu stellen, das dieser weder durchgeführt hat noch durchzuführen beabsichtigt, stehen dem ersichtlich nicht entgegen.
1.1.3 Die Klägerin hat entgegen der Auffassung des Beklagten auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Nutzung des Gebäudes als Asylbewerberwohnheim der Baugenehmigungspflicht unterliegt (§ 43 Abs. 1 VwGO). Aus den vorstehenden Erwägungen unter Nummer 1.1.1 ergibt sich, dass die Klägerin in ihrem Recht auf Beteiligung in einem bauaufsichtsrechtlichen Genehmigungsverfahren verletzt wird. Dass sie von ihrem Planungsrecht bereits durch den bestehenden Bebauungsplan „P* …“ Gebrauch gemacht hat, der ursprünglich für das Gebiet ein „S* … …“ vorgesehen hatte und nach der 8. Änderung des Bebauungsplans eine Änderung dieser Festsetzung in ein Gewerbegebiet vorsieht, vermag daran nichts zu ändern. Denn die vorstehend unter Nummer 1.1.1 aufgeführten Beteiligungsrechte der Klägerin bleiben davon unberührt. Auf die Frage des Bedarfs nach einer weiteren Anstoßwirkung durch die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens kommt es daher in diesem Zusammenhang nicht an.
1.2 Das Urteil des Verwaltungsgerichts begegnet auch nicht insoweit ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit, als es die Umwandlung eines Kur- und Erholungsheimes in eine Asylbewerberunterkunft als eine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinn nach § 29 Abs. 1 BauGB wertet und das Bestehen einer Baugenehmigungspflicht feststellt. Danach liegt eine Nutzungsänderung vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, sodass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichen Aspekten neu stellt. Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird auch dann überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung erweitert wird (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2010 – 4 C 10.09 – BVerwGE 138, 166). So liegt der Fall hier.
Dabei hat das Verwaltungsgericht zutreffend offen gelassen, ob es sich bei der zuletzt genehmigten Nutzung des Gebäudes als Kur- und Erholungsheim um einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes oder um eine Anlage für soziale Zwecke handelt. Denn in beiden Fällen ist angesichts der naheliegenden und im vorliegenden Verfahren unbestrittenen Einstufung der (aktuellen) Nutzung des Gebäudes als Anlage für soziale Zwecke (vgl. dazu BVerwG, U.v. 4.6.1997 – 4 C 2.96 – NVwZ 1998, 173) von einer baugenehmigungspflichtigen Nutzungsänderung auszugehen. Eine weitere Aufklärung der Ausgestaltung der früheren und der aktuellen Nutzung ist ungeachtet der Frage, ob der Vortrag des Beklagten und der Beigeladenen insoweit dem Darlegungsgebot entspricht (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546), daher entbehrlich. Soweit die Rechtsmittelführer im vorliegenden Fall darauf abstellen, dass bei zutreffender Einstufung der Nutzung als Anlage für soziale Zwecke eine Nutzungskontinuität vorliege und dem Bestehen eines weiteren Wohnsitzes, der Freiwilligkeit der Ortswahl oder des betroffenen Personenkreises keine bauplanungsrechtliche Relevanz zukomme verkennen sie, dass die aktuelle Nutzung des Gebäudes als Asylbewerberunterkunft im Gegensatz zu der früheren Nutzung als Kur- und Erholungsheim eine Wohn- oder wohnähnliche Nutzung darstellt, da die Asylbewerber sich im Gegensatz zu Kurgästen oder Erholungssuchenden für die gesamte Dauer des Asylverfahrens in dem Wohnheim aufhalten und das Wohnheim den räumlichen Lebensmittelpunkt darstellt (s. UA S. 10). Auch die Umstände der Belegung des Wohnheimes verleihen der neuen Nutzung ein erkennbar anderes Gepräge als die frühere Nutzung des Gebäudes als Kur- und Erholungsheim. Damit geht die neue Nutzung über die Variationsbreite der genehmigten Nutzung hinaus und ist städtebaulich relevant, weil dadurch bodenrechtliche Belange im Sinn von § 1 Abs. 5 und Abs. 6 BauGB neu berührt werden können. Der von der Beigeladenen behauptete Widerspruch zur höchstrichterlichen Rechtsprechung liegt damit nicht vor. Darauf, dass in dem Gebäude – wie von der Beigeladenen behauptet – keine baulichen Veränderungen vorzunehmen sind, kommt es nicht entscheidungserheblich an. Anhaltspunkte dafür, dass im vorliegenden Fall ein Zustimmungsverfahren nach Art. 73 Abs. 1 BayBO durchgeführt werden soll, liegen erkennbar nicht vor.
2. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, dass die Streitsache keine besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweist, die eine Zulassung der Berufung erforderlich machen würden. Auch die Bezugnahme des Beklagten auf die Entscheidung des Senats vom 18.11.1991 (1 B 90.3356) kann mangels Vergleichbarkeit der zugrunde liegenden Sachverhalte eine Zulassung der Berufung nicht rechtfertigen. Denn dort fand im Gegensatz zum vorliegenden Fall neben der Unterbringung von Asylbewerbern im Hotel noch ein „normaler“ Hotelbetrieb statt, sodass diese Form der Nutzung (noch) in der Variationsbreite einer Hotelnutzung angesehen wurde.
3. Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Abgesehen davon, dass der Beklagte weder eine fallübergreifende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung bezeichnet noch einen entscheidungstragenden Rechtssatz des Verwaltungsgerichts formuliert, mit dem dieses von einem gegenteiligen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts abgewichen wäre (vgl. BVerwG, B.v. 30.3.2005 – 1 B 11.05 – NVwZ 2005, 709; B.v. 9.6.1999 – 11 B 47.98 – NVwZ 1999, 1231), stehen die vom Beklagten als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Gesichtspunkte, die die angespannte Unterbringungssituation und eine mögliche Erleichterung des Verwaltungsvollzugs betreffen, sämtlich im Zusammenhang mit der Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 29 Abs. 1 BauBG. Eine grundsätzliche Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf die im Einzelfall unterschiedlichen Fallkonstellationen, ergibt sich daraus und auch nach der Änderung des BauGB (u.a. § 246 Abs. 12 BauGB) nicht.
4. Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Die vom Beklagten und der Beigeladenen im Zusammenhang mit der Frage des Umfangs der genehmigten und der aktuellen Nutzung des Gebäudes der Beigeladenen erhobene Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO) entbehrt – unabhängig davon, dass weder der Beklagte noch die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht einen förmlichen Beweisantrag zur weiteren Aufklärung des Umfangs gestellt haben – nach den Ausführungen unter Nummer 1 jeder Grundlage. Denn das Verwaltungsgericht hat im vorliegenden Fall aus den vorstehenden Ausführungen in Nummer 1.2 zutreffend offen gelassen, ob es sich bei der zuletzt genehmigten Nutzung des Gebäudes als Kur- und Erholungsheim um einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes oder um eine Anlage für soziale Zwecke handelt, sodass eine weitere Aufklärung entbehrlich war.
Der Beklagte und die Beigeladene haben die Kosten des Zulassungsverfahrens je zur Hälfte zu tragen, weil ihre Rechtsmittel erfolglos geblieben sind (§ 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO, § 100 ZPO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 1 GKG. Der Streitwert des Rechtsmittelverfahrens ist durch den Wert des Streitgegenstands der ersten Instanz begrenzt (§ 47 Abs. 2 GKG), hier also auf 5.000 Euro.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).