Baurecht

Aktenzeichen  Au 4 K 21.1107

Leitsatz

Tenor

I. Es wird festgestellt, dass der Beklagte verpflichtet ist, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Erschließung des Grundstücks Fl. Nr. … der Gemarkung … entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans „Gemeinde … Neubaugebiet Ortsmitte“ vom 16. September 1963 herbeizuführen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet.
A. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Insbesondere ist sie statthaft und die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung gem. § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. hierzu ausführlich OVG NW, U.v. 9.9.2010 – 2 A 3182/08 – juris Rn. 46 ff.; VG Arnsberg, U.v. 30.10.2008 – 6 K 1935/07 – juris Rn. 18 ff.).
B. Der Feststellungsantrag ist auch begründet. Der Beklagte ist verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Erschließung des Grundstücks der Kläger entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans „Gemeinde … Neubaugebiet Ortsmitte“ vom 16. September 1963 zu ergreifen.
1. Die Erschließung ist gemäß § 123 Abs. 1 BauGB Aufgabe der Gemeinde, soweit sie nicht nach anderen gesetzlichen Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliegt. Ein Rechtsanspruch auf Erschließung besteht gemäß § 123 Abs. 3 BauGB zwar prinzipiell nicht, genauso wie es im Allgemeinen keinen Anspruch des Einzelnen auf Verwirklichung planerischer Festsetzungen gibt. § 123 Abs. 3 BauGB ist jedoch nicht dahingehend zu verstehen, dass es einen Erschließungsanspruch unter keinen Umständen geben kann. Er zieht nur die Konsequenz daraus, dass es nach § 123 Abs. 1 BauGB an einer hinreichend substantiierten Pflicht fehlt, der ein Anspruch korrespondieren könnte. Kommt es indes – ausnahmsweise – zu einer Erschließungspflicht, hindert § 123 Abs. 3 BauGB das Entstehen eines entsprechenden Anspruchs nicht. Eine ausnahmsweise Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast kann in verschiedenen, auf unterschiedlichen rechtlichen Gesichtspunkten beruhenden Fallgestaltungen in Betracht kommen (BVerwG, U.v. 22.1.1993 – 8 C 46.91 – juris Rn. 18 ff.; OVG NW, U.v. 9.9.2010 – 2 A 3182/08 – juris Rn. 72 ff., Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 123 BauGB, Rn. 28 ff. m.w.N.).
2. Die Verpflichtung des Beklagten folgt im vorliegenden Fall aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB). Nach den durch das Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstäben kann ein Erschließungsbegehren gerechtfertigt sein, wenn das Verhalten des Beklagten Treu und Glauben widerstreitet und dies zugunsten eines Anspruchs auf Erschließung durchgreift (BVerwG, U.v. 22.1.1993 – 8 C 46.91 – juris Rn. 26). Ob im Einzelfall die gemeindliche Erschließungslast für mit Rücksicht auf Treu und Glauben verdichtet zu halten ist, hängt – wie bei der Heranziehung von Treu und Glauben stets – von den Umständen eben dieses Einzelfalles ab und lässt sich dementsprechend generell nicht festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfte am ehesten unproblematisch sein, wenn eine Gemeinde nach Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans zu erkennen gibt, diesen Plan überhaupt nicht verwirklichen zu wollen. Das als treuwidrig zu werten, hat seinen Akzent nicht darin, dass die Planverwirklichung unterbleibt. Den Gemeinden ist unbenommen und muss unbenommen bleiben, sich auch noch nach dem Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Wesentlich ist, wie sie auf eine solche Entscheidung reagiert: Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen qualifizierten Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muss sie diesen Plan aufheben oder ändern und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht stellen. Ihn anstatt dessen einfach nur „auf Eis zu legen“, ist bauplanungsrechtlich nicht zulässig. Dennoch „faktisch“ so zu verfahren, kann mit Rücksicht auf Treu und Glauben zu Konsequenzen führen, die unter Umständen darin bestehen, dass sich die Gemeinde gegenüber Erschließungsbegehren der betroffenen Grundstückseigentümer nicht mit Erfolg darauf berufen kann, ihre Erschließungslast bestehe nur ganz allgemein, im engeren Sinne verpflichtet sei sie insoweit zu nichts. Diesem – krassen – Fall ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung steht es gleich, wenn eine Gemeinde an einem von ihr erlassenen Bebauungsplan zwar festhält oder festzuhalten scheint, dessen Verwirklichung jedoch – die Verwirklichung im allgemeinen und die Erschließung im besonderen – ungebührlich verzögert (BVerwG, U.v. 22.1.1993 – 8 C 46.91 – juris Rn. 28 f.).
3. Ausgehend von diesen Maßstäben hat der Beklagte sich aufgrund ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung in besonderem Maße treuwidrig verhalten. Sein widersprüchliches und gegen Treu und Glauben verstoßendes Verhalten ergibt sich aus dem Parteivortrag im gerichtlichen Verfahren und dem Inhalt der vorgelegten Behördenakten. So hat der Beklagte selbst zugestanden (vgl. Bl. 30 d. GA), den Bau der Erschließungsstraße für das klägerische Grundstück Fl. Nr. … wegen verschiedenster Umstände bereits „vor Jahrzehnten endgültig aufgegeben“ zu haben. Auch der Bau- und Umweltausschuss des Beklagten bestätigte ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 21. Oktober 2020 (vgl. Bl. 12 ff. d. BA im Verfahren Au 4 K 21.462), dass für das betreffende Baugebiet zwischenzeitlich eine andere Interessenlage bestehe und insbesondere der Bau der „Ringstraße“ schon „vor Jahrzehnten endgültig“ aufgegeben worden sei. Eine den oben dargestellten Grundsätzen des Bundesverwaltungsgerichts entsprechende Reaktion des Beklagten im Sinne etwa einer Umplanung erfolgte hingegen nicht. Vielmehr wurde die Verwirklichung des Bebauungsplans im Hinblick auf den südlichen Teil der Erschließungsstraße faktisch „auf Eis gelegt“. Das treuwidrige Verhalten ist hier darin zu sehen, dass der Beklagte die Herstellung der nach dem Bebauungsplan als Erschließung für das klägerische Grundstück (wie für die weiteren Grundstücke im südlichen Bereich des Bebauungsplans) vorgesehene öffentlichen Straße ohne sachlichen Grund dauerhaft und endgültig eingestellt hat, ohne hierauf angemessen planerisch zu reagieren und den Bebauungsplan entsprechend zu ändern. In diesem Verhalten des Beklagten liegt eine ausdrückliche, sachlich nicht gerechtfertigte und damit treuwidrige Verweigerung der Planverwirklichung.
Die Einwände des Beklagten, er habe mangels Erschließungsangebot und konkreter Bauwünsche der Kläger in der Vergangenheit keine Veranlassung dafür gesehen, die festgesetzte Erschließungsanlage weiter auszubauen, ändert daran nichts. Den Klägern kann in diesem Zusammenhang nicht vorgehalten werden, dass sie in der Vergangenheit nicht auf die Erschließung ihres Grundstücks gedrungen haben. Ein Bebauungsplan stellt eine bloße Angebotsplanung dar. Ein Grundstückseigentümer kann von den durch einen Bebauungsplan eröffneten Angeboten Gebrauch machen, solange der Bebauungsplan gilt. Er kann sich ohne weiteres auch noch nach Jahren und Jahrzehnten zur Bebauung seines Grundstücks entschließen und in diesem Zusammenhang die Herstellung einer geplanten Erschließungsstraße fordern (vgl. VG Arnsberg, U.v. 30.10.2008 – 6 K 1935/07 – juris Rn. 38). Erst recht kann den Klägern – was im Sitzungsprotokolls des Bau- und Umweltausschusses vom 21. Oktober 2020 anklingt – nicht entgegengehalten werden, dass sie im Gemeindegebiet nicht ihren Hauptwohnsitz haben und es sich womöglich um ein Spekulationsgrundstück handelt. Im Übrigen ist es in dem vorliegenden Zusammenhang, in dem es um einen Erschließungsanspruch aufgrund eines spezifischen Verhaltens der Gemeinde geht, nicht ausschlaggebend, ob eine nicht erfolgte Planverwirklichung (auch) auf das Verhalten Privater zurückzuführen ist, die die für die Erschließung benötigten Flächen nicht zur Verfügung stellen wollen. Darin liegt regelmäßig – und auch hier – kein sachlicher Grund, die bereits gemäß dem Bebauungsplan erfolgte Verwirklichung der geplanten Erschließungsanlage endgültig aufzugeben.
Dass der Beklagte auch in der Folge nicht mehr gewillt war, die plangemäße Erschließung herzustellen, zeigt die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens zu einer Bauvoranfrage aus dem Jahr 2002 zur Errichtung von zwei Einfamilienhäusern auf den heutigen Fl. Nrn. … und …. Der Bau- und Umweltausschuss des Beklagten stellte hierzu das gemeindliche Einvernehmen mit der Maßgabe in Aussicht, dass die öffentliche Zufahrt an der südwestlichen Grenze des Grundstücks Fl. Nr. … endet und die restliche Zufahrt durch den Bauwerber in eigener Angelegenheit herzustellen ist. Die Erschließung wurde durch den Beklagten nicht übernommen (vgl. Bl. 67 d. GA). Zum Einen zeigt dieser Umstand, dass der Beklagte jedenfalls spätestens im Jahre 2002 tatsächlich dauerhaft die Realisierung der plangemäßen Erschließung der Grundstücke im südlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans aufgegeben hat (so auch der Vortrag des Beklagten im Gerichtsverfahren, vgl. Bl. 31 d. GA). Zum Anderen wurde durch die Genehmigung der beiden Bauvorhaben auf den Fl. Nrn. … und … unter Erteilung einer Befreiung von den festgesetzten Baugrenzen die Verwirklichung der Ringstraße zudem noch erheblich erschwert.
Der Verstoß gegen Treu und Glauben tritt auch in dem weiteren widersprüchlichen Verhalten des Beklagten offenkundig zu Tage. In einem Schreiben des Ersten Bürgermeisters des Beklagten vom 24. Januar 2008 an den damaligen Eigentümer des Grundstücks Fl. Nr. … wurde ausdrücklich bestätigt, dass ein rechtskräftiger Bebauungsplan bestehe, der das hier streitgegenständliche Grundstück einwandfrei als Baugrundstück ausweise und eine Erschließung jederzeit über das Grundstück Fl. Nr. … erfolgen könne. An diese Aussage fühlt sich der Beklagte nunmehr offensichtlich nicht mehr gebunden, denn nur so lässt es sich erklären, dass das Einvernehmen zu der Bauvoranfrage der Kläger auch im Hinblick auf die mögliche Erschließungsvariante über das Grundstück Fl. Nr. … verweigert wurde und der Beklagte sowohl im Rahmen der Beteiligung im Vorbescheidsverfahren (siehe hierzu Sitzungsprotokoll des Bau- und Umweltausschusses vom 21. Oktober 2020) als auch im gerichtlichen Verfahren eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass er der Erschließung durch die Kläger in deren eigener Verantwortung über deren Vorderliegergrundstück nicht zustimmen wird. Erschwerend kommt hinzu, dass der Beklagte einerseits den Bauwünschen der Kläger den Bebauungsplan entgegen hält und sich auf dessen Wirksamkeit beruft. Andererseits macht er im gerichtlichen Verfahren zunächst die Funktionslosigkeit geltend, welche er dann in seinem weiteren Vorbringen selbst wieder verneint. Abschließend beruft er sich auf formale Fehler bei der Aufstellung des eigenen Bebauungsplans. Dabei brachte der Beklagte mehrfach unmissverständlich zum Ausdruck, dass er trotz allem auf ein planerisches Tätigwerden verzichtet (vgl. z.B. Bl. 58 d. GA sowie Sitzungsprotokoll des Bau- und Umweltausschusses vom 21. Oktober 2020). Eine Gemeinde, die einen qualifizierten Bebauungsplan erlassen und damit die sich aus § 30 BauGB ergebende Sperrwirkung des Plans in Anspruch genommen hat, kann aber nicht zugleich die andere Wirkung des § 30 BauGB, dass er nämlich Vorhaben nicht nur ausschließt, sondern auch (und vor allem) zulässt, nicht wollen und deshalb zu verhindern suchen. Sie ist vielmehr im Gegenteil gehalten, alles zu tun, um die Rechtswirkungen des § 30 BauGB im vollen Umfang eintreten zu lassen (BVerwG, U.v. 22.1.1993 – 8 C 46.91 – juris Rn. 27). Sie ist – aus Treu und Glauben – verpflichtet, an der Klarstellung der Rechtslage mitzuwirken, was die Pflicht (bzw. Obliegenheit) miteinschließt, etwaige von ihr erkannte Rechtsunsicherheiten beim Erlass eines Bebauungsplans zu beseitigen und diese – wie vorliegend geschehen – nicht nur in den Raum zu stellen.
4. Konkrete und belastbare Anhaltspunkte für die zuletzt angeführte Unwirksamkeit des maßgeblichen Bebauungsplans aus formellen Gründen vermag die Kammer auch unter Berücksichtigung des Vortrags im Schriftsatz des Beklagten vom 3. Januar 2022, der lediglich diesbezügliche Bedenken äußert, nicht erkennen. Die in diesem Zusammenhang vorgelegten Unterlagen sind äußerst unvollständig. Dies zeigt sich beispielhaft daran, dass sich ein im Verfahren Au 4 K 21.464 vorgelegtes Schreiben der Regierung von … samt Bescheid vom 21. November 1963 nicht in den vorgelegten Unterlagen des Beklagten befindet, obwohl es die Aufstellung des Bebauungsplans betrifft. Anhand der fragmentarischen Verwaltungsakten des Beklagten ist eine Unwirksamkeit des Bebauungsplans zur notwendigen Überzeugungsgewissheit nicht dargetan (§ 108 Abs. 1 VwGO). Zwar stellt der Umstand, dass die Ausfertigung eines Bebauungsplans unter demselben Datum wie seine Bekanntmachung erfolgte, ein starkes Indiz dafür dar, dass die korrekte Reihenfolge nicht gewahrt wurde, da es aus tatsächlichen Gründen regelmäßig nicht möglich sein wird, die Bekanntmachung des Bebauungsplans nach seiner Ausfertigung noch am selben Tage zu bewirken (BVerwG, B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 – juris Rn. 6). Dies ist hier aber nicht der Fall. Vielmehr ist nach Aktenlage jedenfalls bei der am 16. September 1963 als Satzung beschlossenen, am 17. September 1963 ausgefertigten und am 26. Februar 1964 bekannt gemachten Fassung des Bebauungsplans „Gemeinde … Neubaugebiet Ortsmitte“ (vgl. Bl. 22 d. BA) nicht von einem Ausfertigungsmangel auszugehen. Ob dies auch für die am 30. Dezember 1963 als Satzung beschlossene Änderung des Bebauungsplans „Gemeinde … Neubaugebiet Ortsmitte“ (vgl. Bl. 21 d. BA) gilt, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden.
Im Hinblick auf eine zunächst von dem Beklagten aufgeworfene Funktionslosigkeit (nachträgliche Unwirksamkeit) bestehen ebenso keine durchgreifenden Bedenken an der Rechtsgültigkeit des Bebauungsplans. Der gerichtliche Augenscheinstermin hat gezeigt, dass trotz der in der Vergangenheit erteilten Befreiungen eine Verwirklichung des Bebauungsplans, insbesondere auch im Hinblick auf die plangemäße Erschließung, nach wie vor möglich ist. Ohnehin ist der Beklagte nach eigenem Vortrag nach nochmaliger Prüfung selbst zu dem Ergebnis gekommen, dass die „Ringstraße“ hergestellt werden könnte (siehe Bl. 58 f. d. GA).
Im Übrigen erscheint es zweifelhaft und mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, dass sich der Beklagte in der vorliegenden von der Rechtsprechung entwickelten Fallgruppe des treuwidrigen Verhaltens auf die (vermeintliche) Unwirksamkeit seines Bebauungsplans berufen kann. Denn der Beklagte hat es selbst in der Hand, eventuelle (formale) Mängel des Bebauungsplans zu heilen oder den Plan aufzuheben oder zu ändern. Nach den oben dargestellten Grundsätzen ist der Beklagte dazu eben auch verpflichtet. Indem er sich auf die Unwirksamkeit seines eigenen Bebauungsplans beruft, setzt sich der Beklagte zu seinem eigenen früheren Verhalten in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch, was im vorliegenden Fall zudem seine Befugnis zur Geltendmachung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans einschränkt.
5. Da der Beklagte nunmehr ohnehin selbst davon ausgeht, dass die „Ringstraße“ grundsätzlich hergestellt werden könnte und auch im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Beschaffung der für die Erschließungsanlage notwendigen Flächen für den Beklagten unzumutbar wäre, ist er – sein Recht auf planerisches Tätigwerden und damit sein Recht auf abweichende städtebauliche Entwicklung unbenommen – verpflichtet, geeignete Maßnahmen für die plangemäße Erschließung des streitgegenständlichen Grundstücks zu ergreifen.
Der Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.