Baurecht

Aktenzeichen  9 B 15.1679

Leitsatz

Der Grundsatz der Planbestimmtheit und Abwägungsgerechtigkeit erfordert, dass die Gemeinde bei der bauplanerischen Festsetzung einer Sammelzuordnung von Ausgleichsmaßnahmen und -flächen zu Eingriffsgrundstücken mit unterschiedlicher ökologischer Wertigkeit zumindest Erwägungen zum Grundsatz der Eingriffsproportionalität im Hinblick auf das Verursacherprinzip und den Verteilungsmaßstab für die spätere Abrechnung anstellt. (Rn. 27)

Verfahrensgang

W 4 K 12.465 2013-09-03 GeB VGWUERZBURG VG Würzburg

Tenor

I. Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 3. September 2013 wird aufgehoben.
II. Der Kostenerstattungsbescheid der Beklagten vom 16. September 2011 in der Fassung des Teilabhilfebescheids der Beklagten vom 14. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts A* … vom 23. Mai 2012 wird aufgehoben.
III. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung hat Erfolg.
Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts vom 3. September 2013 ist fehlerhaft, weil der Kostenbescheid der Beklagten vom 16. September 2011 in der Fassung des Teilabhilfebescheids vom 14. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts A* … vom 23. Mai 2012 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für den von der Beklagten geltend gemachten Kostenerstattungsbetrag fehlt es an einer wirksamen Zuordnung der Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich i.S.d. § 1a Abs. Abs. 3 BauGB an anderer Stelle nach § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB im Bebauungsplan „M* … * * *“ zu den Grundstücken, auf denen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten sind.
Rechtsgrundlage für die Kostenerstattung sind § 135a Abs. 3 Satz 2, § 135b Satz 1, § 135c BauGB i.V.m. der Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach §§ 135a-c BauGB der Beklagten vom 5. März 2010 (SEK). Danach erhebt die Beklagte zur Deckung ihres Aufwands für nach § 1a Abs. 3 BauGB durchgeführte Maßnahmen zum Ausgleich der Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich der Bereitstellung hierfür erforderlicher Flächen im Rahmen der Bauleitplanung „M* … * * *“ einen Kostenerstattungsbetrag. Voraussetzung ist hierbei, dass zunächst Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich i.S.d. § 1a Abs. 3 BauGB nach § 9 Abs. 1a Satz 1 BauGB festgesetzt wurden. Soweit diese Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich an anderer Stelle (vgl. § 9 Abs. 1a Satz 1 Alt. 2 oder 3 BauGB) festgesetzt wurden, bedarf es für die Erhebung eines Kostenerstattungsbetrags der (ganz oder teilweisen) Zuordnung dieser Flächen oder Maßnahmen zu den Grundstücken, auf denen Eingriffe zu erwarten sind (§ 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB).
1. Für den Ausgleich voraussichtlich erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts in seinen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. a BauGB bezeichneten Bestandteilen hat die Gemeinde nach § 1a Abs. 3 Sätze 2 bis 4 BauGB und § 9 Abs. 1a Satz 1 BauGB verschiedene Möglichkeiten. Hier hat sich die Beklagte entschieden, die Ausgleichsmaßnahmen auf eigene Kosten durchzuführen und die Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich von Eingriffen an anderer Stelle im Geltungsbereich des Bebauungsplans „M* … * * *“ festzusetzen. Dies entspricht § 1a Abs. 3 Satz 3, § 9 Abs. 1a Satz 1 Alt. 2, § 135a Abs. 2 Satz 1 BauGB. Dementsprechend ergibt sich aus § 135a Abs. 3 Satz 2 BauGB, dass die Beklagte zur Deckung ihres Aufwands hierfür einen Kostenerstattungsbetrag erhebt.
2. Weitere kumulative Voraussetzung für die Erhebung des Kostenerstattungsbetrages ist, dass die Ausgleichsmaßnahmen auf bestimmten Flächen gem. § 9 Abs. 1a Satz 2, § 135a Abs. 2 Satz 1 BauGB durch Bebauungsplanfestsetzungen bestimmten Eingriffs-/Baugrundstücken zugeordnet sind (vgl. Birk, Die Kostenerstattung bei naturschutzrechlichen Eingriffsregelungen unter besonderer Berücksichtigung des Erschließungsbeitragsrechts, VBlBW 1998, 81/81). Diese Zuordnungsfestsetzung ist konstitutive Voraussetzung für den Kostenerstattungsanspruch (vgl. BVerwG, B.v. 26.4.2006 – 4 B 7.06 – juris Rn. 7; OVG NW, B.v. 20.1.2010 – 8 A 2285/09 – juris Rn. 4; VGH BW, B.v. 31.3.2005 – 5 S 2507/04 – juris Rn. 5). Unabhängig von Zweifeln an der Wirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans sowie der Änderungsbebauungspläne im Hinblick auf eine hinreichende Bekanntmachung der Lage der an anderer Stelle im sonstigen Geltungsbereich des Bebauungsplan festgesetzten Ausgleichsflächen (vgl. HessVGH, U.v. 18.5.2017 – 4 C 2399/15.N – juris Rn. 47; OVG NW, U.v. 11.10.2017 – 7 D 51/15.NE – juris Rn. 24) ist eine Kostenerstattung hier bereits deswegen ausgeschlossen, weil die Zuordnungsfestsetzung nicht den Anforderungen an die Planbestimmtheit und Abwägungsgerechtigkeit genügt und damit unwirksam ist.
Der Festsetzung der Zuordnung nach § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB muss zu entnehmen sein, welche Flächen oder Maßnahmen den Eingriffsgrundstücken zugeordnet werden sollen (BVerwG, B.v. 10.1.2007 – 4 BN 34.06 – juris Rn. 3). Insoweit muss die Festsetzung hinreichend bestimmt sein, d.h. die allgemeinen Anforderungen an die Planbestimmtheit und die Abwägungsgerechtigkeit gelten auch für die Zuordnungsfestsetzung (OVG NW, B.v. 25.8.2008 – 8 A 1664/05 – juris Rn. 18; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 9 Rn. 239).
a) Diesen Anforderungen genügen der Ursprungsbebauungsplan sowie die 1. Änderung des Bebauungsplans „M* … * * *“ bereits deswegen nicht, weil die Ausgleichsflächen nur dem Bebauungsplan insgesamt, nicht aber den konkreten Eingriffsgrundstücken zugeordnet wurden.
Zwar mag die Bezugnahme auf die Ausgleichplanung des D* … … … … … in der textlichen Festsetzung für die Bestimmung der Ausgleichsflächen und -maßnahmen genügen (vgl. BVerwG, B.v. 10.1.2007 – 4 BN 34.06 – juris Rn. 3; Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, a.a.O., § 9 Rn. 73). § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB erfordert allerdings ausdrücklich eine Zuordnung der Ausgleichsflächen und -maßnahmen zu den Grundstücken, auf denen Eingriffe zu erwarten sind. Selbst wenn hierfür ausreichend wäre, dass die Eingriffsgrundstücke ohne weiteres bestimmbar sind, trägt dies hier schon deswegen nicht, weil nicht bei allen im Plangebiet neben Wohnbau- und Verkehrsflächen festgesetzten Flächen ohne weiteres feststellbar ist, ob es sich hierbei um Eingriffsgrundstücke handelt. Zwar dienen die im Plangebiet festgesetzten öffentlichen Grünflächen nach der Stellungnahme des D* … … … … … vom 25. Oktober 2011 – ebenso wie die Pflanzgebote und Versiegelungsverbote – rein städtebaulichen Zielen, weil sich insoweit kein „lebensraumrelevanter, funktionierender Ausgleich für Sandmagerrasen, Steinkauz und Grünspecht“ umsetzen lässt, gleiches lässt sich aber nicht für die festgesetzten Flächen für die Landwirtschaft feststellen. Dass auf diesen nicht zur Versiegelung vorgesehenen Flächen eine erhebliche oder nachhaltige Umgestaltung i.S.d. Eingriffsregelung zu erwarten ist und sie damit für einen Ausgleich herangezogen werden können, lässt sich weder den Planunterlagen noch den vorgelegten Planaufstellungs- oder Behördenakten entnehmen. Aus der bloßen Bezugnahme auf den Bebauungsplan im Rahmen der Zuordnungsfestsetzung wird damit nicht ersichtlich, welche Grundstücke als Eingriffsgrundstücke bewertet werden und für eine Kostenerstattung in Anspruch genommen werden können.
b) Auch aus der 2. Änderung des Bebauungsplans „M* … * * *“ ergibt sich keine wirksame Zuordnungsfestsetzung.
aa) Zwar kann die Zuordnungsfestsetzung grundsätzlich auch noch nachträglich erfolgen und muss nicht zwingend von Anfang an im „Eingriffs-Bebauungsplan“ enthalten sein (vgl. Dirnberger in Jäde/Dirnberger, BauGB, 8. Aufl. 2017, § 135a Rn. 13; Mitschang in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand September 2017, § 1a Rn. 290 und Gaentzsch ebd., § 9 Rn. 73). Denn das Baugesetzbuch eröffnet gerade die Möglichkeit, Eingriff und Ausgleich sowohl in räumlicher (vgl. § 1a Abs. 2 Satz 2, § 200a Satz 2 BauGB) als auch in zeitlicher Hinsicht (vgl. § 135a Abs. 2 Satz 2 BauGB) zu entkoppeln (vgl. BVerwG, B.v. 18.7.2003 – 4 BN 37.03 – juris Rn. 10; Mitschang in Berliner Kommentar zum BauGB, a.a.O., § 1a Rn. 229, 269). Dementsprechend bleibt es ohne Einfluss auf die planerische Abwägung, wenn die Zuordnung erst nachträglich, d.h. nach der planerischen Ausweisung der Eingriffs- und Ausgleichsflächen im Zuge einer Änderungsplanung vorgenommen wird (vgl. OVG RhPf, U.v. 7.12.2004 – 6 A 11280/04 – juris Rn. 36).
bb) Die hier erfolgte Sammelzuordnung genügt allerdings nicht den Anforderungen an die Planbestimmtheit und Abwägungsgerechtigkeit.
Bei der Zuordnung der Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich nach § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB zu den Grundstücken, auf denen Eingriffe zu erwarten sind, kann die Ausgleichsmaßnahme auf einzelne Grundstücke aufgeteilt werden (Einzelzuordnung: vgl. Gierke in Brügelmann, a.a.O., § 9 Rn. 495). Daneben besteht die Möglichkeit einer Sammelzuordnung, d.h. größere, zusammenhängende Ausgleichsflächen und -maßnahmen werden allen Eingriffsgrundstücken insgesamt zugeordnet (vgl. OVG Saarl, U.v. 20.8.2008 – 1 A 453/07 – juris Rn. 50; Wagner in Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 135a Rn. 5; Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, a.a.O., § 135a Rn. 34). Eine derartige flächenmäßig pauschale Zuordnung von Ausgleichsmaßnahmen zu Eingriffsgrundstücken, wie sie die Beklagte hier vorgenommen hat, ist jedoch nur zulässig, wenn die Eingriffsgrundstücke ohne weiteres bestimmbar sind und es sich um Grundstücke mit gleicher Eingriffslage handelt, d.h. kein wesentlicher Unterschied in der ökologischen Wertigkeit besteht (OVG RhPf, U.v. 6.11.2013 – 8 C 10607/13 – juris Rn. 49; OVG NW, B.v. 28.8.2008 – 8 A 1664/05 – juris Rn. 27 f.; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 9 Rn. 239a; Mitschang in Berliner Kommentar zum BauGB, a.a.O., § 1a Rn. 294). Dies ist hier aber nicht der Fall.
Es kann offen bleiben, ob eine Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen und -flächen zum gesamten Umgriff des bebaubaren Gebietes bereits an der fehlenden Differenzierung zwischen erschließungsbeitragsfähigen Ausgleichsflächen, die auf die Herstellung von Erschließungsflächen entfallen und deshalb von der Zuordnung auszunehmen sind (vgl. VGH BW, B.v. 31.3.2005 – 5 S 2507/04 – juris Rn. 7; OVG NW, B.v. 31.1.2012 – 15 A 1489/12 – juris Rn. 8), scheitert oder ob eine entsprechende Aufteilung noch bei der Erhebung des Kostenerstattungsbetrages berücksichtigt werden kann. Denn hier besteht jedenfalls keine vergleichbare Eingriffslage bei sämtlichen Eingriffsgrundstücken, die gegebenenfalls eine Sammelzuordnung ohne weiteres rechtfertigen könnte.
Nach der dem Bebauungsplan zugrundeliegenden und mit der unteren Naturschutzbehörde des Landratsamts abgestimmten Ausgleichsplanung des D* … … … … … vom 1. Dezember 2000 handelt es sich bei dem Plangebiet um den südöstlichen Teil des Streuobstgebietes M* … zwischen S* … Weg und K* …straße. Darin befinden sich neben einer Gemengelage aus mageren Gras-Krautfluren, Sandmagerrasen, verbrachte und umgebrochene Sandmagerrasen, schmale Ackerflächen und im südlichen Bereich die Ackerbzw. Aufschulungsflächen der Gärtnerei K* … sowie eine intensiver genutzte Wiese. Während die mageren Gras-Krautfluren (1,2295 ha), die Gehölze (0,145 ha), die Streuobstwiese (1,5609 ha) und der Sandmagerrasen (0,62 ha) zu einem Ausgleichsflächenbedarf von insgesamt 3,8 ha führen, wurden die Flächen für Acker/Gartenbau (1,291 ha) sowie die intensiv genutzte Wiese (1,019 ha) im Rahmen der Flächenbewertung und -bilanzierung jeweils mit einem Ausgleichsflächenbedarf von null bewertet. Der Planer hat in seiner Stellungnahme vom 25. Oktober 2011 zum Widerspruch der Klägerin zwar ausgeführt, dass der gesamte Umgriff des Baugebietes als Eingriffsfläche anzusehen ist, da die Errichtung des Baugebietes in seiner Gesamtheit (Wohn-, Verkehrs- und Grünflächen) den Eingriff in den Lebensraum „Streuobstwiesen mit Sandmagerrasen“ verursacht, jedes einzelne Baugrundstück seine ökologische Funktion als Teil des Gesamtlebensraumes „Streuobstgebiet M* …“ verloren hat und der gesamte Lebensraumverlust einen sehr hohen Eingriff in Natur und Landschaft bedeutet. Diese Aussage steht aber in Widerspruch zu der der Planung und Abwägung der Beklagten zugrundeliegenden o.g. Flächenbewertung und -bilanzierung aus der sich die unterschiedliche ökologische Wertigkeit der Eingriffsflächen ergibt.
Unabhängig davon, ob es im Falle unterschiedlicher ökologischer Wertigkeit der Eingriffsgrundstücke bereits auf Ebene der bauplanerischen Festsetzung einer differenzierten Zuordnung der Grundstücke und damit der Zahlungsverpflichtungen bedarf (vgl. OVG Saarl, U.v. 20.8.2008 – 1 A 453/07 – juris Rn. 63), widerspricht die Festsetzung aber dem Grundsatz der Gleichbehandlung (vgl. Gierke in Brügelmann, a.a.O., § 9 Rn. 496) und Abwägungsgerechtigkeit (vgl. OVG RhPf, U.v. 6.11.2013 – 8 C 10607/13 – juris Rn. 49). Aus den Planaufstellungsakten ist hier nicht ersichtlich, dass die Beklagte überhaupt Überlegungen zur Eingriffsproportionalität oder zur unterschiedlichen ökologischen Wertigkeit der Eingriffsgrundstücke und einem gleichwohl unterschiedslosen Ausgleichsbedarf angestellt hat. Den Begründungen der Bebauungspläne lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, ob und wie die Beklagte dem Verursacherprinzip des § 135a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 135a Abs. 3 Satz 2 BauGB auch mit Blick auf den in der Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen gewählten Verteilungsmaßstab der zulässigen Grundfläche bzw. überbaubaren Grundfläche (§ 135b Satz 2 Nr. 1 und 2,§ 135c Nr. 4 BauGB, § 4 SEK) Rechnung tragen wollte. Den vorgelegten Planaufstellungsakten lässt sich auch nicht entnehmen, dass sich die Beklagte überhaupt damit auseinandergesetzt hat, welche Flächen und in welchem Umfang diese als ausgleichspflichtig angesehen werden (vgl. OVG NW, B.v. 28.8.2008 – 8 A 1664/05 – juris Rn. 31).
Selbst wenn bei der Abrechnung des Kostenerstattungsbetrages – ungeachtet der Regelung in § 135b Satz 2 Nr. 4 BauGB – auch im Falle unterschiedlicher ökologischer Wertigkeiten der Verteilungsmaßstab der zulässigen Grundfläche nach § 135b Satz 2 Nr. 2 BauGB im Einzelfall zulässig sein kann (so: OVG Saarl., U.v. 20.8.2008 a.a.O. Rn. 69), fehlen hier jegliche Überlegungen der Beklagten im Rahmen der bauplanerisch notwendigen Abwägungsentscheidung über die Zuordnungsfestsetzung zu den o.g. Grundsätzen. Es ist auch nicht ersichtlich oder vorgetragen, dass dies im Rahmen der ermessensgerechten Auswahl des in der Satzung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen gewählten Verteilungsmaßstabes erfolgt ist.
Unabhängig davon, ob dieser Fehler zur Unbestimmtheit der Festsetzung oder zu einem von der Klägerin im Klageverfahren rechtzeitig gerügten Abwägungsmangel i.S.d. §§ 214, 215 BauGB führt (vgl. OVG NW, U.v. 19.6.2006 – 7 D 78/05.NE – juris Rn. 58), ist die Zuordnungsfestsetzung damit unwirksam und stellt keine taugliche Grundlage für den von der Beklagten durch Bescheid erhobenen Kostenerstattungsbetrag dar. Damit fehlt es auch an der für die Zahlungsaufforderung erforderlichen Grundlage.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).