Baurecht

Nichtannahmebeschluss: Verfassungsmäßigkeit der Wasserentnahmegebühren nach §§ 47ff WasG ND – Insbesondere zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe durch verfolgte Abgabenzwecke sowie zur Beachtung des Grundsatzes der Normenklarheit bzgl dieser Zwecksetzung

Aktenzeichen  1 BvR 1801/07, 1 BvR 1878/07

Datum:
20.1.2010
Rechtsgebiet:
Gerichtsart:
Dokumenttyp:
Nichtannahmebeschluss
ECLI:
ECLI:DE:BVerfG:2010:rk20100120.1bvr180107
Normen:
Art 104a GG
Art 104aff GG
§ 47a WasG ND
§ 47 Abs 1 WasG ND
§ 47b WasG ND
§ 47c WasG ND
§ 47d WasG ND
§ 47e WasG ND
§ 47f WasG ND
§ 47g WasG ND
§ 47h WasG ND
Anl WasG ND vom 21.01.1999
Spruchkörper:
1. Senat 1. Kammer

Verfahrensgang

vorgehend BVerwG, 30. Mai 2007, Az: 10 B 56/06, Beschlussvorgehend OVG Lüneburg, 29. Juni 2006, Az: 13 LC 356/04, Urteilvorgehend VG Oldenburg (Oldenburg), 29. Juni 2004, Az: 1 A 1048/02, Urteil

Gründe

1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen das Wasserentnahmeentgelt nach §§ 47 ff. des Niedersächsischen Wassergesetzes
(NWG).
I.
2
Durch das Achte Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes vom 23. Juni 1992 (Nds. GVBl. S. 163) wurde mit den
§§ 47 bis 47h ein neuer Abschnitt “Gebühr für Wasserentnahmen” in das Niedersächsische Wassergesetz eingefügt. Nach § 47 Abs.
1 NWG erhebt danach das Land für Wasserentnahmen eine Gebühr. Unter Wasserentnahme versteht das Gesetz das Entnehmen und Ableiten
von Wasser aus oberirdischen Gewässern (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 NWG) und das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten
von Grundwasser (§ 4 Abs. 1 Nr. 7 NWG). Die Gebühr schuldet, wer das Gewässer benutzt (§ 47b Abs. 1 NWG).
3
§ 47h NWG regelt die Verwendung des Aufkommens der Gebühr für Wasserentnahmen. Daraus ist nach Absatz 1 der Vorschrift zunächst
der Verwaltungsaufwand zu decken, der dem Land und den zuständigen kommunalen Körperschaften durch den Vollzug der Vorschriften
über die Gebühr entsteht. Das verbleibende Aufkommen ist nach § 47h Abs. 3 Satz 1 NWG für Maßnahmen zum Schutz der Gewässer
und des Wasserhaushalts, für sonstige Maßnahmen der Wasserwirtschaft und für Maßnahmen des Naturschutzes zu verwenden. Die
Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 47a Abs. 1 Satz 1 NWG nach dem Gebührenverzeichnis, das nach der Art des genutzten Wassers
und den Verwendungszwecken differenzierte Gebührensätze vorsieht. Die Gebühr betrug für das hier in Streit stehende Entnehmen
und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern zur Kühlung ursprünglich 0,01 DM pro Kubikmeter. Durch Art. 7 Nr. 2 des
Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996 (Nds. GVBl. S. 494) wurde die Gebühr auf 0,015 DM pro Kubikmeter erhöht.
Eine erneute Anhebung auf 0,02 DM pro Kubikmeter erfolgte durch Art. 6 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar
1999 (Nds. GVBl. S. 10). Dieser Gebührensatz blieb seither – abgesehen von der Umstellung auf Euro (0,01023 Euro pro Kubikmeter)
– unverändert.
II.
4
1. Die Beschwerdeführerinnen sind Unternehmen, die Kernkraftwerke in Niedersachsen betreiben und zu deren Kühlung Oberflächenwasser
entnehmen. Das von ihnen hierfür zu entrichtende Wasserentnahmeentgelt belief sich für die Jahre 1992 bis 2007 auf insgesamt
rund 383 Millionen Euro. Sie wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde teilweise unmittelbar gegen die gesetzliche Festlegung
der Abgabepflicht für die von ihnen vorgenommene Kühlwasserentnahme, teilweise gegen gerichtliche Entscheidungen, die eine
Klage gegen einen entsprechenden Gebührenbescheid für das Jahr 1999 zum Gegenstand haben.
5
2. Das Verwaltungsgericht Oldenburg wies diese Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 29. Juni 2004 ab. Die hiergegen eingelegte
Berufung blieb ganz überwiegend erfolglos. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht führte zur Begründung seines Urteils
vom 29. Juni 2006 aus, dass die grundsätzliche Berechtigung des beklagten Landes zur Erhebung des Wasserentnahmeentgelts auf
der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 93, 319) zu bejahen sei. Den Einwendungen hinsichtlich
der Höhe der Gebühr sei nicht zu folgen. Die Erhebung des Wasserentnahmeentgelts sei allein wegen des gewährten Sondervorteils
berechtigt, der abschöpfbar sei. Es gehe um den Ausgleich und damit die Abschöpfung von Vorteilen im Rahmen der Gewässernutzung,
so dass hinsichtlich des Gebührenzwecks keinerlei Zweifel bestehen könnten. Das Prinzip der Vorteilsabschöpfung verlange nicht,
dass der Vorteil konkret und aufwandsabhängig berechnet werden müsse, da der Begriff des Vorteils nicht konkret fassbar und
auch nicht einzelfallbezogen sei. Eine Begrenzung der konkreten Gebührenhöhe ergebe sich nur aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Nur wenn die Höhe der Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem erzielten Vorteil stünde, könnte die Gebühr als verfassungswidrig
angesehen werden. Davon könne hier indessen keine Rede sein.
6
Die gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss
vom 30. Mai 2007 zurück.
III.
7
Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass die Bemessung des Wasserentnahmeentgelts mit den für die Höhe einer Gebühr maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Anforderungen, namentlich des Art. 3 Abs. 1 GG und des Finanzverfassungsrechts, nicht im Einklang stehe.
Weder der Gesichtpunkt der Vorteilsabschöpfung noch der Lenkungszweck könnten die vom niedersächsischen Gesetzgeber festgesetzte
Höhe der Gebühr für die Entnahme von Oberflächenwasser zu Kühlungszwecken rechtfertigen.
IV.
8
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG) liegen
nicht vor. Die Verfassungsbeschwerden haben keine Aussicht auf Erfolg. Die Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist sowohl dem
Grunde (1.) als auch der Höhe (2.) nach mit dem Grundgesetz vereinbar.
9
1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht den Ländern – hier dem Land Niedersachsen – die Kompetenz zur
Erhebung von Wasserentnahmeabgaben zu; ebenso hindert die Finanzverfassung des Grundgesetzes die Erhebung einer solchen Abgabe
nicht (vgl. BVerfGE 93, 319 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Dezember 2002 –
2 BvR 591/95 -, NVwZ 2003, S. 467 ). Dies wird von den Beschwerdeführerinnen, die sich nur gegen die Höhe der Gebühr
wenden, auch nicht in Zweifel gezogen.
10
2. Auch die Höhe der Wasserentnahmegebühr ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
11
a) Die zentrale verfassungsrechtliche Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche Rechtfertigung,
die den bloßen Einnahmeerzielungszweck ersetzt oder ergänzt, gilt bei Gebühren auch im Hinblick auf deren Höhe. Die Bemessung
der Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei
ihrer tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist. Die sachliche Rechtfertigung der Gebühr und ihrer
Höhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie aus
sozialen Zwecken ergeben. Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe
Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf dabei nicht überspannt werden. Eine Gebührenbemessung
ist jedoch dann sachlich nicht gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu dem verfolgten Gebührenzweck steht
(vgl. BVerfGE 108, 1 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Dezember 2008 – 2 BvR 2193/04 -,
juris Rn. 11).
12
b) Einer Prüfung anhand dieser Maßstäbe halten die hier in Rede stehenden Regelungen stand. Die Wasserentnahmegebühr ist durch
die Gebührenzwecke der Vorteilsabschöpfung (aa) und der Verhaltenslenkung (bb) auch der Höhe nach gerechtfertigt. Diese Zwecke
haben in der tatbestandlichen Ausgestaltung der Norm und den Gesetzesmaterialien erkennbar ihren Niederschlag gefunden (cc).
13
aa) Die Wasserentnahmegebühr steht auch der Höhe nach mit dem Zweck der Vorteilsabschöpfung im Einklang. Das Wasserentnahmeentgelt
hat den Charakter einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung. Knappe natürliche
Ressourcen wie das Wasser sind Güter der Allgemeinheit. Wird Einzelnen die Nutzung einer solchen, der Bewirtschaftung unterliegenden
Ressource eröffnet, wird ihnen die Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit verschafft. Sie erhalten einen Sondervorteil gegenüber
all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen (vgl. BVerfGE 93, 319 ).
14
Der Vorteil einer solchen Leistung für den Gebührenschuldner lässt sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln (vgl. BVerfGE
108, 1 ). Dies gilt auch für die Nutzung des hier in Streit stehenden Oberflächenwassers, für das kein Marktpreis existiert.
Dies schließt die Erhebung einer Vorteilsabschöpfungsabgabe freilich nicht aus. Dem Gebührengesetzgeber kommt hier vielmehr
ein Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum bei der Schaffung eines angemessenen Gebührenrahmens zu. Sofern kein feststellbarer
Marktpreis und keine allgemein anerkannte Bewertungsmethode für die Bestimmungen des Wertes des öffentlichen Gutes existieren,
dessen Nutzungsvorteil abgeschöpft werden soll, hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum bei der Festlegung der Gebührensätze,
die sich allerdings nicht an sachfremden Merkmalen orientieren und, gemessen an den vernünftigerweise in Betracht kommenden
Hilfskriterien zur Bewertung des Vorteils, nicht in einem groben Missverhältnis hierzu stehen dürfen.
15
Diesen Spielraum hat der niedersächsische Landesgesetzgeber bei der Bemessung der Wasserentnahmegebühr nicht überschritten.
Für eine Orientierung an sachfremden Kriterien zur Bestimmung der Gebührenhöhe gibt es keine Anhaltspunkte. Ein grobes Missverhältnis
zwischen der Höhe der hier in Rede stehenden Gebühr und dem Wert des abgeschöpften Vorteils lässt sich ebenfalls nicht feststellen.
16
Maßstab der Gebührenhöhe sind nach § 47 NWG und dem als Anlage hierzu dem Gesetz beigefügten Gebührenverzeichnis Herkunft,
Jahresmenge und Verwendungszweck des entnommenen Wassers (vgl. auch LT-Drucks 12/2960, S. 19). Bei der Festsetzung der Gebührensätze
für einzelne Nutzungsarten hat der Gesetzgeber ein differenziertes, an den Verwendungszwecken für das entnommene Wasser orientiertes
System aufgestellt und dabei beispielsweise die besondere Schutzwürdigkeit des Grundwassers durch entsprechend hohe Gebühren
berücksichtigt. Das Entnehmen und Ableiten von Wasser zu Kühlzwecken aus oberirdischen Gewässern ist von Anfang an mit einer
gemessen an den sonstigen Gebührensätzen vergleichsweise geringen Gebühr belegt worden. Hierfür war in der ursprünglichen
Fassung des Gesetzes von 1992 lediglich eine Gebühr von 0,01 DM pro Kubikmeter vorgesehen, während für die Entnahme zu sonstigen
Zwecken eine viermal höhere Gebühr anfiel. Die Gebühr für eine Entnahme zum Zweck der öffentlichen Wasserversorgung war mit
0,1 DM pro Kubikmeter sogar zehnmal so hoch wie die Gebühr für Kühlwasser. Der Gesetzgeber hat insoweit den durchschnittlichen
Wasserpreis in Niedersachsen von 1,75 DM pro Kubikmeter als Bezugsgröße in den Blick genommen und ausdrücklich festgestellt,
dass deren Erhöhung um 0,1 DM pro Kubikmeter zuzüglich Umsatzsteuer keine unerträgliche Belastung für die Wasserversorgungsunternehmen
und die Verbraucher darstelle (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 15). Auch die derzeit geltenden Regelungen setzen für die Entnahme
von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung eine Gebühr an, die fünfmal so hoch ist wie diejenige für die Entnahme von
Oberflächenwasser zur Kühlung.
17
Der Gesetzgeber hat damit ein gemessen am jeweiligen Nutzungsvorteil in sich schlüssiges, jedenfalls vertretbares System der
Gebührenbemessung aufgestellt. Es lässt sich namentlich nicht feststellen, dass die von den Beschwerdeführerinnen erhobene
Gebühr im Verhältnis zu den übrigen gebührenpflichtigen Tatbeständen besonders hoch und daher außergewöhnlich belastend wäre;
vielmehr ist die den Beschwerdeführerinnen auferlegte Gebühr mit einem im Vergleich eher geringen Abgabensatz belegt. Da sich
der Vorteil der jeweiligen Wasserentnahmen nicht in messbarer Weise ermitteln lässt, kann die Aufstellung eines derartigen
Gebührensystems nicht als Fehlgriff des Gesetzgebers bewertet werden, mit dem er den Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen
überschritten hätte.
18
Die Grenze eines “groben Missverhältnisses” zwischen dem von den Beschwerdeführerinnen erzielten Vorteil aus der Kühlwassernutzung
und der erhobenen Gebühr ist hier ersichtlich nicht erreicht. Die Beschwerdeführerinnen sehen dies mit der Begründung anders,
dass die Gebühr die von ihnen errechneten “Alternativkosten” für eine anderweitige, vom Gesetzgeber offenbar als vorzugswürdig
angestrebte Kreislaufkühlung um mindestens ein Drittel überstiegen. Darin ist den Verfassungsbeschwerden nicht zu folgen.
Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, den von den Beschwerdeführerinnen herangezogenen Maßstab der
Alternativ- oder Vermeidungskosten zu wählen, auch wenn ihm eine gewisse Plausibilität innewohnen mag. Denn mit der alleinigen
Berücksichtigung der Alternativkosten übernähme der Gesetzgeber einen rein betriebswirtschaftlichen Maßstab, der der vom niedersächsischen
Gesetzgeber im Übrigen gewählten Systematik, die den Vorteil nach Marktpreisen weder bemisst noch bemessen kann, fremd wäre,.
19
Selbst wenn man jedoch insoweit dem gedanklichen Ansatz der Beschwerdeführerinnen folgen wollte und die von ihnen errechneten
Alternativkosten einer Kreislaufkühlung zum Maßstab der Gebührenkontrolle nähme, läge in der danach festzustellenden Überschreitung
des tatsächlich eingetretenen Vorteils durch die Gebühr kein “grobes Missverhältnis”. Ein solches grobes Missverhältnis hat
das Bundesverfassungsgericht in einem Fall angenommen, in dem der dort allenfalls in Betracht kommende Gebührenzweck der Kostendeckung
eine Gebühr in Höhe von allenfalls einem Fünftel, eher aber von weniger als einem Zehntel der tatsächlich erhobenen Gebühr
erlaubte (vgl. BVerfGE 108, 1 ). Ein derart eklatantes Missverhältnis läge bei einer Überschreitung des Vorteils um ein
Drittel, oder wie die Beschwerdeführerinnen nunmehr geltend machen um 46 %, bei weitem nicht vor.
20
Gegen die Annahme eines groben Missverhältnisses spricht im Übrigen auch der Vergleich mit den in anderen Ländern für die
entsprechende Wassernutzung festgesetzten Gebühren. Sie sind in Baden-Württemberg gleich hoch (§ 17a BW WG i.V.m. Nr. 3.1.1
der Anlage) und bewegen sich in den anderen Ländern zwischen rund 1/4 (Nordrhein-Westfalen und Bremen), 1/2 (Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen) und 3/4 (Schleswig-Holstein) dieses Wertes. Das Bundesverfassungsgericht hat es schließlich
in der Entscheidung zum baden-württembergischen Wasserpfennig und zur hessischen Grundwasserabgabe ausdrücklich als nicht
ersichtlich bezeichnet, dass die Höhe der in jenem Verfahren angegriffenen Wasserentnahmeentgelte – selbst im Hinblick auf
den höchsten Satz der Grundwasserabgabe von 1 DM je Kubikmeter – den Wert der öffentlichen Leistung übersteigen könnte (vgl.
BVerfGE 93, 319 ).
21
bb) Das Ziel einer begrenzten Verhaltenssteuerung und damit der Lenkungszweck einer sparsamen Wasserverwendung rechtfertigen
die Wasserentnahmegebühr ebenfalls und vermögen die Gestaltung der Gebührenhöhe mit zu tragen. Die Gesetzesbegründung bringt
deutlich zum Ausdruck, dass es dem Normgeber, der sich dabei der bestehenden prognostischen Unsicherheiten bewusst war, darum
ging, mit der Gebühr die Nutzer des Wassers zum sparsamen Umgang mit dieser Ressource anzuhalten (s. dazu unten cc). Damit
befindet er sich im Gleichklang mit der im Wasserhaushaltsrecht ausdrücklich normierten, Jedermann treffenden allgemeinen
Sorgfaltspflicht zur sparsamen Verwendung von Wasser (vgl. § 1a Abs. 2 WHG). Gerade bei der Bemessung der Abgabenhöhe waren
der umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell auch der Ressourcenschonung des Grundwassers ein tragendes
Element (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 10 ff., 19). Zu der von den Beschwerdeführerinnen vermissten näheren Präzisierung und
Konkretisierung des Lenkungsziels war der Gesetzgeber von Verfassungs wegen hier schon deshalb nicht verpflichtet, da bereits
die Vorteilsabschöpfung die Höhe der Gebühr rechtfertigt. Unter diesen Voraussetzungen brauchte er dem angestrebten Lenkungsziel
keinen bestimmten, quantifizierbaren Einfluss auf die Höhe der Gebühr zuweisen. Der Gesetzgeber durfte vielmehr ganz allgemein
zur Begründung der Gebühr annehmen, dass von jeder nennenswerten Gebühr eine gewisse Hemmungswirkung für den Gebührenschuldner
auf die Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Staatsleistung ausgeht (vgl. BVerfGE 50, 217 ).
22
Die von den Beschwerdeführerinnen im Hinblick auf weitere Lenkungszwecke außerdem geltend gemachten Einwände, dass durch die
von ihnen praktizierte Frischwasserkühlung eine nennenswerte Wassererwärmung ohnehin nicht stattfinde und dass wegen der Schwierigkeiten
und der Langfristigkeit des intendierten Umstellungsprozesses eine Kreislaufkühlung die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht
erzielen könne, tragen im Ergebnis ebenfalls nicht.
23
Ob diese Einwände in tatsächlicher Hinsicht berechtigt sind, kann mangels entsprechender Feststellungen durch die Fachgerichte
nicht zuverlässig entschieden werden. Gleichwohl war der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht gehindert, im
Rahmen des mit dem Gebührensystem des Wasserentnahmeentgelts generell verfolgten Ziels eines sparsamen Umgangs mit dem Wasser
die Ausgestaltung des Gebührensatzes für die Nutzung von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken in den Dienst des weiteren Ziels
zu stellen, einer dadurch hervorgerufenen Erwärmung des Wassers entgegenzuwirken. Dass die anthropogene Erwärmung des Oberflächenwassers
eine aus wasserwirtschaftlicher, insbesondere ökologischer Sicht unerwünschte nachteilige Veränderung des Wassers ist, die
es grundsätzlich zu vermeiden gilt, ist unbestritten. Auch insofern verfolgt die Gebührengestaltung des Wasserentnahmeentgelts
also einen legitimen Lenkungszweck. Zugleich durfte der Gesetzgeber ohne weiteres davon ausgehen, dass jede Nutzung von Wasser
zu Kühlzwecken zwangsläufig zu einer, wenn im Einzelfall womöglich auch nur geringfügigen, Erhöhung der Temperatur des wieder
in das Gewässer eingeleiteten Kühlwassers und damit zu einer Erwärmung des Oberflächengewässers führt.
24
Was den weiteren Einwand der Beschwerdeführerinnen betrifft, wegen der Schwierigkeiten und der Langfristigkeit des intendierten
Umstellungsprozesses auf eine Kreislaufkühlung könne die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht erzielt werden, vermag dies,
selbst wenn für die von den Beschwerdeführerinnen betriebenen Kernkraftwerke als zutreffend unterstellt wird, dass eine solche
Umstellung des Kühlsystems in diesen Kraftwerken aus rechtlichen und wirtschaftlichen Gründen unrealistisch ist, nichts daran
zu ändern, dass mit der beanstandeten Gebührengestaltung für die Nutzung von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken gleichwohl generell
die erwünschte Lenkungswirkung hin zum verstärkten Einsatz von Kreislaufkühlsystemen – insbesondere bei Neubauten und leichter
umrüstbaren Bestandsanlagen – erzielt werden kann. Dass dieser Lenkungseffekt nicht in jedem Einzelfall – und so womöglich
auch nicht bei den Beschwerdeführerinnen – greift, liegt in der Natur des Einsatzes der Abgabe als ökonomisches Steuerungsinstrument,
schließt ihre grundsätzliche Eignung zu Lenkungszwecken jedoch nicht aus.
25
cc) Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die legitimen Gebührenzwecke, die mit der Erhebung der Wasserentnahmegebühr
verfolgt werden, nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen
Entscheidung getragen werden und der Gesetzgeber damit den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit beachtet hat. Dabei
reicht es aus, dass sich im Wege der Auslegung hinreichende Regelungsklarheit darüber gewinnen lässt, welche Kosten einer
öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen
sind. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke
der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt (vgl. BVerfGE 108, 1 ). Das ist hier der Fall.
26
Schon aus dem Gesetzeswortlaut wird die gebührenpflichtige öffentliche Leistung deutlich. § 47 Abs. 1 NWG ordnet die Erhebung
einer Gebühr für “Benutzungen nach § 4 Abs. 1 und 7” NWG an und definiert diese Benutzungen als “Wasserentnahmen”. Durch die
Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 und 7 NWG ergeben sich unmissverständlich die einzelnen Nutzungshandlungen, die die Gebührenpflicht
auslösen.
27
Unklarheiten ergeben sich auch nicht hinsichtlich der vom niedersächsischen Gesetzgeber verfolgten Zwecke. Sie bestehen einerseits
in der Abschöpfung des durch die Wasserentnahme entstehenden Vorteils und andererseits in dem Lenkungsziel einer sparsamen
Verwendung des Wassers.
28
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden im Hinblick auf die tatbestandliche Ausgestaltung der gesetzgeberischen Zielsetzung,
dass der Gesetzgeber nicht klar erkennen lasse, ob das Entgelt die Verleihung des Rechts zur Wasserentnahme oder aber den
Vorteil der tatsächlichen Wassernutzung abgelten solle. Daraus folgen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Zwar ist in der Gesetzesbegründung in der Tat davon die Rede, dass das Entgelt für die “Verleihung und als teilweise Abschöpfung
dieses wirtschaftlich verwertbaren Vermögensvorteils” erhoben werden solle (vgl. LT-Drucks 12/2960, S. 11). Der Gesamtzusammenhang
der Begründung macht aber deutlich, dass die Abschöpfung des Vorteils für die tatsächliche Wasserentnahme ganz im Vordergrund
steht: So sei nicht einzusehen, dass von einzelnen Nutzern das Naturgut Wasser kostenlos verwendet werden könne. Die Abgabe
solle “für die Nutzung des Naturguts Wasser” erhoben werden und in diesem Bereich eine ökonomische Anreizwirkung entfalten
(vgl. LT-Drucks 12/2960, S. 10).
29
Auch die Begründungen der Änderungsgesetze, mit denen die Abgabe erhöht wurde, waren auf die Abschöpfung (und die Lenkungswirkung)
gerichtet, nicht aber auf das Ziel der Erhebung einer Verleihungsgebühr. So hieß es in der Begründung des Haushaltsbegleitgesetzes
1997, dass die vorgesehene stärkere Abschöpfung des den Gebührenpflichtigen durch die Möglichkeit der Wasserentnahme zugewandten
Vorteils sachlich gerechtfertigt sei, da die Höhe der Gebühr weiterhin erheblich unter dem Wert der öffentlichen Leistung
liege (vgl. LT-Drucks 13/2330, S. 10).
30
Mit diesen Erwägungen hat der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es ihm darauf ankommt, den Vorteil, der aus
der Gewässernutzung fließt, teilweise abzuschöpfen. Unabhängig davon verschafft schon die Eröffnung der Möglichkeit, das der
Bewirtschaftung unterliegende Naturgut Wasser zu benutzen, dem Einzelnen einen Sondervorteil, der nach seinem tatsächlichen
Umfang abgeschöpft werden kann (vgl. BVerfGE 93, 319 ); auf die Frage, ob es sich um eine Verleihungsgebühr handelt,
kommt es damit verfassungsrechtlich nicht entscheidend an.
31
Soweit die Beschwerdeführerinnen der Auffassung sind, das gesetzgeberische Ziel einer begrenzten Verhaltenslenkung komme nicht
hinreichend bestimmt zum Ausdruck, ist ihnen auch darin nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hat deutlich gemacht, dass es ihm
mit der Regelung auf einen sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser ankommt. Auch hat er es nicht bei der bloßen Benennung
dieses Ziels belassen, sondern den angestrebten Zweck in Beziehung zur Gebührenhöhe gesetzt und dabei etwa auch die Vermeidung
einer erdrosselnden Wirkung in den Blick genommen (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 19). Im Rahmen der Gebührenerhöhung durch das
Haushaltsbegleitgesetz 1999 hieß es außerdem, durch die vorgesehene Erhöhung komme die Lenkungswirkung der Gebühr für die
Kraftwerke stärker zu Geltung. Sie würden mehr als bisher angehalten, auf die wasserwirtschaftlich wünschenswerte Kreislaufkühlung
umzustellen; eine ökologisch unerwünschte Erwärmung der Gewässer könne dadurch vermieden werden (vgl. LT-Drucks. 14/350, S.
16 f.). Daraus ergeben sich die Zwecke, von denen sich der Gesetzgeber hat leiten lassen und die auch nicht auf ein von vornherein
unerreichbares Ziel gerichtet waren, mit hinreichender Deutlichkeit.
32
Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
33
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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