Baurecht

Aktenzeichen  8 BV 18.2005

Leitsatz

Einer Sondernutzung für eine Baustelleneinrichtung auf öffentlichem Straßengrund kann ein vorhandenes öffentliches Interesse nicht allein deshalb abgesprochen werden, weil das Bauvorhaben selbst nicht – wie etwa bei Straßenbaumaßnahmen – auf der öffentlichen Verkehrsfläche liegt. (Rn. 30)

Verfahrensgang

M 10 K 17.2524 2018-07-26 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 26. Juli 2018 wird der Bescheid der Beklagten vom 22. März 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 5. Mai 2017 auch insoweit aufgehoben, als ein höherer Betrag als 653 Euro festgesetzt wurde.
II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung, über die gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 22. März 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Mai 2017 ist rechtswidrig, soweit dieser Sondernutzungsgebühren in Höhe von 17.606,25 Euro festsetzt; er ist auch insoweit unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils aufzuheben (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Bescheid vom 22. März 2016 ist nicht bestandskräftig geworden. Für diese Feststellung bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob das bei der Beklagten eingegangene Schreiben der Klägerin vom 7. April 2016 als Widerspruch im Sinne der §§ 69, 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO anzusehen ist.
1.1 Dem Schreiben fehlte die eigenhändige Unterschrift, die grundsätzlich zur Wahrung der gesetzlichen Schriftform gehört (vgl. BVerwG, U.v. 6.12.1988 – 9 C 40.87 – BVerwGE 81, 32 = juris Rn. 6). Ihr Fehlen kann bei Vorliegen besonderer Umstände unschädlich sein, wenn sich aus dem Schreiben allein oder in Verbindung mit beigefügten Anlagen hinreichend sicher und ohne Rückfrage oder Beweiserhebung ergibt, dass es vom Widerspruchsführer herrührt und mit dessen Willen in den Verkehr gelangt ist (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.2003 – 1 B 92.02 – NJW 2003, 1544 = juris Rn. 5 zu § 133 Abs. 3 Satz 1 VwGO; U.v. 26.5.1978 – 4 C 11.78 – NJW 1979, 120 = juris Rn. 14; Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 70 Rn. 2). Da dem Schreiben vom 7. April 2016 u.a. der Gebührenbescheid vom 22. März 2016 beigefügt war, konnte für die Beklagte vorliegend kein Zweifel bestanden haben, dass dieses von der Klägerin stammte und mit ihrem Willen in den Rechtsverkehr gebracht wurde (vgl. auch BVerwG, U.v. 18.12.1992 – 7 C 16.92 – BVerwGE 91, 334 = juris Rn. 22).
1.2 Der Wille der Klägerin, Widerspruch gegen den Bescheid vom 22. März 2016 einzulegen, lässt sich dem Schreiben vom 7. April 2016 nur schwer zu entnehmen. Die diesbezügliche Erklärung muss zwar nicht ausdrücklich als „Widerspruch“ bezeichnet sein, sondern nur erkennen lassen, dass der Betroffene mit der getroffenen Entscheidung oder Maßnahme nicht einverstanden ist (vgl. BVerwG, U.v. 28.4.2009 – 2 A 8.08 – NJW 2009, 2968 = juris Rn. 12). Ob hierfür die Rücksendung von Rechnungen „zur Entlastung“ und unter Hinweis auf eine Gebührenerhebung „nur für private Baumaßnahmen“ ausreicht, wenn der Erklärende zugleich auf telefonische Nachfrage erklärt, den Sachverhalt zu prüfen und sich wieder zu melden und anschließend – nach Fristablauf – Widerspruch „einlegt“ (vgl. Schreiben vom 2.5.2016, S. 64 der Akte der Beklagten), kann letztlich offenbleiben. Denn in einem Widerspruchsverfahren, das – wie hier – (nur) das Verhältnis zwischen der Behörde und dem durch den Verwaltungsakt Betroffenen berührt, darf die Widerspruchsbehörde nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch über einen verspäteten Widerspruch sachlich entscheiden und damit den Weg zur verwaltungsgerichtlichen Sachprüfung eröffnen (vgl. BVerwG, U.v. 4.8.1982 – 4 C 42.79 – NVwZ 1983, 285 = juris Rn. 11; B.v. 31.8.2017 – 1 WRB 1.16 – Buchholz 450.1 § 17 WBO Nr. 96 = juris Rn. 20; zustimmend Rennert in Eyermann, VwGO, § 70 Rn. 8; a.A. Dolde/Porsch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand September 2018, § 70 Rn. 40; Geis in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 68 Rn. 41 ff., jeweils m.w.N.). Dies hat die Regierung von Oberbayern als Widerspruchsbehörde hier getan.
2. Die Baustelleneinrichtung auf öffentlichem Straßengrund stellt eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung im Sinne des Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG dar, für die nach Art. 18 Abs. 2a Satz 1 und 4 BayStrWG Sondernutzungsgebühren erhoben werden können. Die Beklagte hat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht und eine Satzung für Sondernutzungen auf öffentlichen Straßen in der Landeshauptstadt München (Sondernutzungsgebührensatzung – SoNuGebS) erlassen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, U.v. 26.7.2006 – 6 C 20.05 – BVerwGE 126, 254 = juris Rn. 81; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, § 113 Rn. 56), hier des Widerspruchsbescheids vom 5. Mai 2017, ist auf die Sondernutzungsgebührensatzung vom 10. Juli 2014 (MüABl. S. 614) in der Fassung der Änderung vom 13. Juli 2015 (MüABl. S. 247) abzustellen.
3. Nach § 10 Abs. 1 Alt. 3 SoNuGebS werden für Sondernutzungen, die nach §§ 2, 3 SoNuGebS an sich gebührenpflichtig sind, keine Gebühren erhoben, wenn die Sondernutzung „ausschließlich oder überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt“. Die Baustelleneinrichtung für den Bau der Flüchtlingsunterkunft durch die Klägerin ist danach gebührenfrei, weil hieran ein überwiegendes öffentliches Interesse bestand.
3.1 Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, bei der Beurteilung des Interesses an der Sondernutzung für eine Baustelleneinrichtung sei der (öffentliche) Zweck des dahinter stehenden Bauvorhabens nicht zu berücksichtigen, da dieses nicht auf öffentlichem Verkehrsgrund liege (vgl. Urteilsabdruck S. 10), greift zu kurz.
Eine Sondernutzungsgebühr ist die Gegenleistung dafür, dass die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus erlaubt ist und damit gleichzeitig eine Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten in Kauf genommen wird. Nach Art. 18 Abs. 2a Satz 5 BayStrWG sind für die Bemessung der Sondernutzungsgebühren Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und auf den Gemeingebrauch sowie das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners zu berücksichtigen. Die geforderte Gebühr darf – entsprechend den Anforderungen des hier maßgeblichen Äquivalenzprinzips als gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – nicht außer Verhältnis zum Ausmaß dieser Beeinträchtigung stehen (vgl. BayVGH, U.v. 9.11.1999 – 8 B 99.850 – BayVBl 2000, 626 = juris Rn. 21; BVerwG, U.v. 15.7.1988 – 7 C 5.87 – BVerwGE 80, 36 = juris Rn. 14; U.v. 21.10.1970 – IV C 137.68 – BayVBl 1971, 108/109). Liegt die den Gemeingebrauch beeinträchtigende Nutzung auch im öffentlichen Interesse, so wiegt die Einschränkung des Gemeingebrauchs grundsätzlich weniger schwer. Der wirtschaftliche Vorteil des Gebührenschuldners, der dem wirtschaftlichen Interesse im Sinne des Art. 18 Abs. 2a Satz 5 BayStrWG entspricht, ist bei gleichzeitigem Vorhandensein öffentlicher Interessen regelmäßig geringer zu veranschlagen. Denn zu dem die Gebührenpflicht tragenden Grund, dass der Inhaber der Sondernutzungserlaubnis aus der Benutzung der Straße Vorteile ziehen kann, tritt dann regelmäßig eine Nutzung für ein öffentliches Interesse zugunsten der Allgemeinheit hinzu (vgl. BayVGH, U.v. 9.11.1999 – 8 B 99.850 – BayVBl 2000, 626 = juris Rn. 21).
Einer Sondernutzung für eine Baustelleneinrichtung auf öffentlichem Straßengrund kann ein öffentliches Interesse nicht allein deshalb abgesprochen werden, weil das Bauvorhaben selbst nicht – wie etwa bei Straßenbaumaßnahmen – auf der öffentlichen Verkehrsfläche liegt (vgl. BayVGH, B.v. 17.12.2015 – 8 ZB 14.2702 – juris Rn. 19; B.v. 7.12.2012 – 8 ZB 12.354 – juris Rn. 7; U.v. 9.11.1999 – 8 B 99.850 – BayVBl 2000, 626 = juris Rn. 29; a.A. VG Stuttgart, U.v. 12.12.2003 – 11 K 1393/02 = juris Rn. 12). Eine isolierte Betrachtung der Baustelleneinrichtung – als ausschließlich im Interesse des Bauunternehmers liegend – auf der einen Seite und des (öffentlichen) Bauvorhabens auf der anderen Seite hätte zur Folge, dass ein einheitlicher, untrennbarer Lebenssachverhalt künstlich aufgespalten wird. Die Einrichtung einer Baustelle hat naturgemäß keinen Selbstzweck, sondern ist auf die Realisierung eines konkreten Bauvorhabens gerichtet. Die dieser Sondernutzung zugrunde liegende Interessenlage kann deshalb ohne Würdigung der Art des Bauvorhabens, dem sie dient, nicht realitätsgerecht ermittelt werden. Infolgedessen darf die Gemeinnützigkeit eines Bauvorhabens nicht ausgeblendet werden, nur weil das Bauwerk nicht auf öffentlichem Straßengrund liegt. Der Wortlaut der Sondernutzungsgebührensatzung der Beklagten steht einer solchen Gesamtbetrachtung keineswegs entgegen. Er verlangt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, den Tatbestand der „Sondernutzung“ ausschließlich auf die öffentliche Verkehrsfläche zu beziehen. Auch die Beklagte setzt ihre Satzung nicht in einem solchen Sinn um. Vielmehr trägt sie vor, intern festgelegt zu haben, welche Bauvorhaben (z.B. Kindergärten) dem Befreiungstatbestand infolge eines überwiegenden öffentlichen Interesses unterliegen (vgl. S. 4 des Schriftsatzes vom 15.1.2019, S. 89 der Gerichtsakte).
3.2 Die Errichtung einer Unterkunft für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge liegt ohne Zweifel im öffentlichen Interesse. Dass sie mit der Unterbringung dieser Personen eine hoheitliche Aufgabe wahrnimmt, bestreitet auch die Beklagte nicht. Sie erfüllt damit ihre öffentliche Pflicht, als Jugendamt unbegleitete ausländische Kinder und Jugendliche in Obhut zu nehmen (§ 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 1 Satz 2, § 42a SGB VIII). Die Inobhutnahme umfasst danach die Befugnis, ein Kind oder einen Jugendlichen bei einer geeigneten Person, in einer geeigneten Einrichtung oder in einer sonstigen Wohnform vorläufig unterzubringen (§ 42 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII).
Das öffentliche Interesse geht nicht dadurch verloren, dass mit dem Bau der Unterkunft eine Privatfirma beauftragt wurde (vgl. BayVGH, B.v. 7.12.2012 – 8 ZB 12.354 – juris Rn. 7; U.v. 9.11.1999 – 8 B 99.850 – BayVBl 2000, 626 = juris Rn. 27).
3.3 Das öffentliche Interesse am Ausbau der Unterbringungskapazitäten des Jugendamts für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge überwiegt vorliegend auch das wirtschaftliche Interesse der Klägerin als bauausführendes Unternehmen.
Der Nutzen der Allgemeinheit infolge der Benutzung der Straßenfläche ist vorliegend höher anzusetzen als derjenige der Klägerin als Gebührenschuldnerin. Zur Zeit des Baus der Unterkunft ab 28. Juli 2015 bestand infolge des damaligen massiven Asylbewerberzustroms ein überragendes öffentliches Interesse an einem raschen Ausbau der Unterbringungskapazitäten für Asylbewerber (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen vom 8.10.2014, BT-Drs. 18/2752 S. 7; vgl. auch BVerwG, U.v. 21.2.2019 – 4 C 9.18 – juris Rn. 10). Die Bewältigung des Asylbewerberzustroms erforderte insbesondere auch den Ausbau geeigneter Unterkünfte für die Personengruppe der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge (vgl. hierzu auch Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Buchst. c und d der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.6.2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen).
Das gesteigerte öffentliche Interesse zur Schaffung von Unterbringungsplätzen für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge war auch deutlich höher anzusetzen als der eigene erwerbswirtschaftliche Nutzen der bauausführenden Klägerin (vgl. BayVGH, B.v.17.12.2015 – 8 ZB 14.2702 – juris Rn. 19; B.v. 7.12.2012 – 8 ZB 12.354 – juris Rn. 7). Zwar handelte die Klägerin mit Gewinnerzielungsabsicht; ihren wirtschaftlichen Nutzen zog sie aber nicht aus der Sondernutzung selbst, d.h. es ging ihr nicht um eine „Miete“ öffentlichen Straßenraums für erwerbswirtschaftliche Zwecke (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 15.7.1988 – 7 C 5.87 – BVerwGE 80, 36 = juris Rn. 16). Mit der Sondernutzung wurde es ihr nur ermöglicht, ihre der Beklagten vertraglich geschuldeten Bauleistungen zu erbringen. Abgesehen davon wäre es der Beklagten als Bauherrin auch schwer möglich, den mit der Sondernutzungserlaubnis erzielten Vorteil gegenüber der Allgemeinheit bei dem bauausführenden Unternehmen „abzuschöpfen“ (vgl. Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 8 Rn. 39). Denn der Baudurchführende stellt dem Bauherrn die Sondernutzungsgebühr regelmäßig als Teil der Baukosten in Rechnung, auch wenn die Klägerin dies hier ausnahmsweise wegen besonderer Umstände (Gebührenfreiheit beim früheren Bau eines Kindergartens, Fehlinterpretation von Internetveröffentlichungen der Beklagten) versäumt hat.
Dass das öffentliche Interesse am Ausbau der Unterbringungskapazitäten für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge das wirtschaftliche Interesse der Klägerin als bauausführendes Unternehmen hier überwiegt, ist auch mit der vorgetragenen Vollzugspraxis der Beklagten beim Bau öffentlicher Einrichtungen in Einklang zu bringen. Die Beklagte hat intern festgelegt, dass Bauvorhaben für Kindergärten und Schulen als mindestens im überwiegenden öffentlichen Interesse liegend anzusehen sind (vgl. S. 4 f. des Schriftsatzes vom 15.1.2019 = S. 89 f. der Gerichtsakte). Ihre Auffassung, diese Fallkonstellationen seien nicht mit dem Bau von Asylbewerberunterkünften vergleichbar, weil diese – anders als z.B. Kindergärten – nur den wenigsten Bürgern zugutekämen, ist abwegig. Ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne eines Nutzens für die Allgemeinheit erfordert nicht, dass das mithilfe der Sondernutzung realisierte Vorhaben von potenziell jedem Bürger in Anspruch genommen werden kann.
4. Da die Sondernutzung vorliegend wegen des überwiegenden öffentlichen Interesses gebührenfrei war, braucht nicht entschieden zu werden, ob die Sondernutzungsgebührensatzung der Beklagten gegen das Äquivalenzprinzip verstößt, weil sie keine Differenzierung zwischen (auch) öffentlichen und rein privatnützigen Baumaßnahmen enthält (vgl. Anlage I, Nr. 1 SoNuGebS). Beruht die mit der Sondernutzungserlaubnis gestattete Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten im Einzelfall sowohl auf privaten wie auf öffentlichen Interessen, ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass die Höhe der Sondernutzungsgebühr gegenüber einer rein privatnützigen Einschränkung des Gemeingebrauchs abzustufen ist (vgl. BayVGH, U.v. 9.11.1999 – 8 B 99.850 – BayVBl 2000, 626 = juris Rn. 22).
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Soweit das erstinstanzliche Urteil zulasten der Klägerin rechtskräftig geworden ist (in Höhe von 653 Euro), ist ihr Unterliegen als gering anzusehen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.