Aktenzeichen 1 B 16.2375
Leitsatz
Soll ein Gebäude so umgebaut werden, dass es seine ursprüngliche Identität verliert, kann der Bestand bei der planungsrechtlichen Beurteilung nach § 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 BauGB nicht mehr berücksichtigt werden. (Rn. 15)
Verfahrensgang
M 11 K 13.3251 2014-07-24 Urt VGMUENCHEN VG München
Tenor
I. Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2014 wird die Klage abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Die zulässige Berufung des Beklagten (§ 124 Abs. 1 VwGO) ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Juli 2014 war daher abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Bescheid des Beklagten vom 20. Juni 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung, da das Bauvorhaben als sonstiges Vorhaben im Außenbereich öffentliche Belange beeinträchtigt (§ 35 Abs. 2 BauGB). Es lässt die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) und widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Bei den beantragten Umbaumaßnahmen handelt es sich nicht mehr um verfahrensfreie Instandhaltungsmaßnahmen (vgl. Art. 57 Abs. 6 BayBO), sondern um eine baugenehmigungspflichtige bauliche Änderung im Sinn von § 29 BauGB, die zu einer neuen planungsrechtlichen Überprüfung führt.
Eine Änderung im Sinn des § 29 BauGB liegt vor, wenn ein vorhandenes Gebäude in städtebaulich relevanter Weise umgestaltet wird. Davon ist auszugehen, wenn die Baumaßnahme mit einer Erhöhung des Nutzungsmaßes verbunden ist. Aber auch in Fällen, in denen das Erscheinungsbild unangetastet bleibt und das Bauvolumen nicht erweitert wird, können an der Anlage vorgenommene Bauarbeiten das Merkmal einer Änderung aufweisen. Es kommt maßgeblich darauf an, ob das Bauwerk seiner ursprünglichen Identität beraubt wird. Ein solcher Identitätsverlust tritt ein, wenn der Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, dass er die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berührt und eine statische Nachberechnung erforderlich macht, oder wenn die für die Instandsetzung notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen oder gar übersteigen, oder wenn die Bausubstanz ausgetauscht oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird oder die Baumaßnahmen sonst praktisch einer Neuerrichtung gleichkommen (stRspr. BVerwG, vgl. U.v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 – NVwZ 2000, 1048; U.v. 21.3.2001 – 4 B 18.01 – NVwZ 2002, 92; B.v 10.10.2005 – 4 B 60.05 – BauR 2006, 481). Entscheidend sind damit Art und Umfang der baulichen Maßnahmen. Wird das Gebäude durch sie derart verändert, dass es sich gegenüber dem früheren Zustand als etwas anderes, als ein „aliud“ darstellt, liegt eine Änderung im Rechtssinne vor, die den Bestandsschutz entfallen lässt (vgl. BVerwG, B.v. 27.7.1994 – 4 B 48.94 – NVwZ-RR 1995, 68).
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei dem Bauvorhaben um eine bauliche Änderung im Sinn des § 29 BauGB. Es erfolgt ein Eingriff in die Statik des Gebäudes durch Austausch der Dachkonstruktion (vgl. die Angaben des Klägers in der Baubeschreibung zum Bauantrag „Stahlbetondecke nach Statik“ und bei Berechnung der Baukosten „Errichten eines neuen Garagendachs mit Stahlbetondecke in Gefälle nach Statik“), es wird Bausubstanz ausgetauscht (neues Garagendach) und das Nutzungsmaß erhöht (Aufmauern der bestehenden Außenwände). Die Kosten des Umbaus hat der Kläger mit 25.000,- € angegeben. In der notwendigen Gesamtschau führen die Baumaßnahmen dazu, dass das vorhandene Gebäude nicht lediglich instandgesetzt, sondern im Sinn des § 29 BauGB geändert wird. Das Bauwerk verliert durch die Eingriffe in die vorhandene Bausubstanz seine ursprüngliche Identität. Auch das Erscheinungsbild des Gebäudes wird wesentlich geändert. Die Umbaumaßnahmen führen dazu, dass aus einer älteren Garage mit einer nach heutigen Maßstäben zu geringen Einfahrtshöhe ein neues, modernes Gebäude entsteht. Insbesondere auf der östlichen Zufahrtsseite bleibt von der alten Garage praktisch nichts mehr übrig.
Das Vorhaben des Klägers ist nach § 35 BauGB zu beurteilen, weil es unstreitig im Außenbereich verwirklicht werden soll. Der Bebauungsplan Nr. … gilt nicht für das klägerische Grundstück. Das nichtprivilegierte Bauvorhaben lässt die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB), widerspricht der Darstellung des klägerischen Grundstücks im Flächennutzungsplan als private Grünfläche (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) und beeinträchtigt damit öffentliche Belange im Sinn von § 35 Abs. 2 BauGB.
Wird eine bauliche Anlage im Sinn von § 29 Absatz 1 BauGB geändert, so ist Gegenstand der planungsrechtlichen Prüfung das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt. Die Änderung kann nicht isoliert betrachtet werden. Eine Beschränkung auf den hinzukommenden Teil würde außer Acht lassen, dass auch der bereits vorhandene Teil zur Disposition steht, wenn er in der neuen Gesamtanlage aufgeht. Immer dann, wenn der Bestand der vorhandenen baulichen Anlage verändert wird – sei es durch einen Eingriff in die bestehende Anlage, sei es wegen einer Qualitätsveränderung des Bestandes – ist eine isolierte Beurteilung der Änderung nicht möglich. Ebenso wie bei einer Nutzungsänderung ist das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt zu prüfen (vgl. BVerwG, U.v. 17.6.1993 – 4 C 17.91 – NVwZ 1994, 294). Der Kläger muss sich dabei im Zusammenhang mit § 35 Abs. 2 BauGB so behandeln lassen, als wenn er an der vorgesehenen Stelle erstmalig ein Gebäude errichten wollte (vgl. BVerwG, B.v. 27.10.2004 – 4 B 74.04 – BauR 2005, 702; U.v. 17.3.2015 – 4 B 45.14 – juris Rn. 8). Der Altbau kann bei der Prüfung der Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht als Vorbelastung eingestellt werden. Wie oben ausgeführt, handelt es bei dem Umbaumaßnahmen um eine Änderung des Gebäudes, die einem Neubau gleichkommt. Das bestehende Gebäude wird nicht, wie der Kläger vorträgt, nur geringfügig geändert. Dies hat auch das Verwaltungsgericht gesehen (vgl. UA S. 6); daraus jedoch nicht die notwendigen Konsequenzen gezogen. Der Vergleich zwischen Alt- und Neubau ist nicht bei der Prüfung des § 35 Abs. 2, 3 BauGB, sondern nur im Rahmen des § 35 Abs. 4 BauGB vorzunehmen (vgl. BVerwG, B.v. 19.2.2004 – 4 C 4.03 – NVwZ 2004, 982). Es kommt auch nicht darauf an, ob der Altbestand abgerissen wird und damit zumindest für eine kurze Zeit eine freie Fläche entsteht. Ist die Änderung – wie vorliegend – so erheblich, dass das geänderte Gebäude nicht mehr mit dem alten, bestandsgeschützten Gebäude identisch ist, so genießt es auch nicht dessen Bestandsschutz gegenüber dem entgegenstehenden Baurecht (vgl. BVerwG, B.v. 27.7.1994 – 4 B 48.94 – NVwZ-RR 1995, 68; B.v. 21.3.2001 – 4 B 18.01 – NVwZ 2002, 92; B.v. 17.3.2015 – 4 B 45.14 – juris Rn. 8).
Mit dem Bauvorhaben wird der Siedlungssplitter im Außenbereich, der aus dem klägerischen Wohnhaus besteht, in Richtung Norden erweitert. Eine Splittersiedlung wird erweitert, wenn sie räumlich ausgedehnt wird (vgl. BVerwG, U.v. 3.6.1977 – 4 C 37.75 – BVerwGE 54, 73; B.v. 17.3.2015, a.a.O.). Das Wohnhaus des Klägers steht in keiner organischen Beziehung zu den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen der Gemeinde, es wurde nicht in den angrenzenden Bebauungsplan einbezogen. Das Bauvorhaben würde den vorhandenen Siedlungssplitter vergrößern, da die umgebaute Garage wie ein Neubau zu behandeln ist. Eine verstärkte Inanspruchnahme des Außenbereichs für Wohnzwecke gehört zu den typischen Formen der Zersiedelung der Landschaft, die zu verhindern ein wesentliches gesetzgeberisches Anliegen ist. Eine unerwünschte Zersiedelungswirkung geht regelmäßig von Wohngebäuden aus (vgl. BVerwG, U.v. 3.6.1977, a.a.O.; U.v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 – NVwZ 2000, 1048). Dies gilt ebenso für Gebäude, die sonstigen Zwecken zu dienen bestimmt sind; hierzu zählen auch Garagen (vgl. BVerwG, U.v. 12.3.1998 – 4 C 10.97 – BVerwGE 106, 228). Sowohl die Nutzung des Gebäudes als Garage als auch zu Aufenthaltszwecken führen daher zu der unerwünschten Zersiedelung des Außenbereichs. Die Missbilligung einer Erweiterung des Siedlungssplitters rechtfertigt sich in der Regel ohne Weiteres (vgl. BVerwG, U.v. 19.4.2012 – 4 C 10.11 – NVwZ 2012, 1631). Besondere Gründe, die zu einer abweichenden planungsrechtlichen Beurteilung führen könnten, liegen nicht vor. Der Beklagte hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich sowohl in der näheren Umgebung (vgl. den im Bebauungsplan dargestellten Umgriff) als auch im Gemeindegebiet eine größere Anzahl von Siedlungssplittern befinden, für die das Vorhaben eine weitreichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwirkung besitzt und daher seine unabweisbare Konsequenz sein könnte, dass in nicht verlässlich eingrenzbarer Weise noch weitere (Um) Bauten im Außenbereich hinzutreten werden. Hierfür reicht es aus, dass bei einer Zulassung des Vorhabens weitere ähnliche Vorhaben nicht verhindert werden könnten und dadurch der Außenbereich zersiedelt werden würde(vgl. BVerwG, B.v. 24.6.2004 – 4 B 23.04 – BauR 2005, 73). Den Vortrag des Klägers, dass die Allgemeinheit nicht die Neuerrichtung einer Garage erkennen würde, kann der Senat nicht nachvollziehen, da die Baumaßnahmen gerade dazu führen, dass das Gebäude zur Straßenseite als neues Gebäude erscheint. Im Übrigen kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob bereits von außen leicht erkennbar ist, dass die baulichen Änderungen einem Neubau gleichkommen. Insbesondere auch die Tatsache, dass die Garage einen Aufenthaltsraum hat, führt zu einer weitreichenden Vorbildwirkung. Weitreichend ist die Vorbildwirkung immer dann, wenn sich das Vorhaben und die weiteren Vorhaben, die nicht verhindert werden könnten, zusammen der vorhandenen Splittersiedlung nicht unterordnen, sondern diese erheblich verstärken und dadurch eine weitergehende Zersiedlung des Außenbereichs bewirken würden (vgl. BVerwG, U.v. 27.8.1998 – 4 C 13.97 – NVwZ-RR 1999, 295). Mit einer (teilweisen) Wohnraumqualität von Nebengebäuden wird eine siedlungsstrukturell unerwünschte bauliche Außenbereichsnutzung erheblich verstärkt. Unabhängig von dem bestehenden Aufenthaltsraum ist die Errichtung einer vom Wohngebäude räumlich abgesetzten Garage auch nicht nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB unter erleichterten Voraussetzungen zulässig (BVerwG, U.v. 12.3.1998 – 4 C 10.97 – BVerwGE 106, 228).
Das Bauvorhaben widerspricht dem Flächennutzungsplan, in dem das klägerische Grundstück als privat genutzte Grünfläche dargestellt ist. Mit der Darstellung als private Grünfläche verfolgt die Gemeinde die planerische Vorstellung, dass auf dem Grundstück des Klägers keine (zusätzliche) bauliche Nutzung erfolgen soll. Zwar kann die tatsächliche Entwicklung dazu führen, dass sich das Gewicht der Aussagen des Flächennutzungsplans bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt. Dadurch kann ein Flächennutzungsplan die ihm vom Gesetz zugewiesene Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung verlieren. Flächennutzungspläne dienen insoweit nur zur „Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten“. Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abzustellen, bedeutet aber nicht, dass der Flächennutzungsplan grundsätzlich nur dann ein beachtlicher öffentlicher Belang ist, wenn seine Darstellungen mit der tatsächlichen Situation übereinstimmen; dann liefe seine Erwähnung als öffentlicher Belang weitgehend leer. Vielmehr soll lediglich klargestellt werden, dass der Flächennutzungsplan dort nicht mehr maßgeblich sein kann, wo seine Darstellungen den besonderen örtlichen Verhältnissen nicht mehr gerecht werden, diese also etwa durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholt sind. Das setzt tatsächliche Verhältnisse voraus, die von den Darstellungen im Flächennutzungsplan sowohl qualitativ wie auch quantitativ in so erheblichem Maß abweichen, dass die Verwirklichung der ihnen zugrundeliegenden Planungsabsichten auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, B.v. 1.4.1997 – 4 B 11.97 – NVwZ 1997, 899; U.v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 – NVwZ 2000, 1048). Soweit einzelne Vorhaben vor einer Verplanung des Gebiets als Außenbereich genehmigt bzw. zu Unrecht genehmigt wurden, steht dies den planerischen Vorstellungen der Gemeinde grundsätzlich nicht, jedenfalls nicht in dem Maße entgegen, dass die Aufrechterhaltung dieses Gebiets als Außenbereich mit der ausdrücklichen Bestimmung zu einer nichtbaulichen Nutzung ernsthaft gefährdet erscheint (vgl. BVerwG, U.v. 15.3.1967 – IV C 205.65 – BVerwGE 26, 287). Nach diesen Maßgaben ist die Darstellung des klägerischen Grundstücks im Flächennutzungsplan nicht funktionslos geworden. Mit ihr kann weiterhin das Ziel verfolgt werden, keine (weiteren) baulichen Anlagen auf dem Grundstück zuzulassen, sondern nur den bestehenden Bestand zu tolerieren (vgl. Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2017, § 35 Rn. 80). Bei der Garage mit Aufenthaltsraum handelt es sich auch nicht um eine untergeordnete bauliche Anlage, die der Darstellung als private Grünfläche ggf. nicht widersprechen würde (vgl. BVerwG, B.v. 22.10.2012 – 4 BN 36.12 – BauR 2013, 199).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
