Baurecht

Zum Fachplanungsvorbehalt bei Bahnanlagen

Aktenzeichen  2 ZB 17.613

15.4.2019
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2019, 7312
Gerichtsart:
VGH
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
BauGB § 30, § 34 Abs. 1, § 38

 

Leitsatz

1 Eine Planung der Gemeinde ist in Bezug auf bestehende Anlagen und Flächen der Bahn nur zulässig, als sie inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage auslöst, d.h. deren Zweckbestimmung, uneingeschränkt dem Bahnbetrieb zur Verfügung zu stehen, unangetastet lässt. (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine Bahnanlage verliert ihre rechtliche Zweckbestimmung nur durch einen eindeutigen Hoheitsakt, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schafft, ob und welche Flächen künftig wieder für andere Nutzungen offen stehen. Die Entwidmung von Betriebs- bzw. Bahnanlagen muss durch eindeutige und bekanntgemachte Erklärungen geschehen, damit für jedermann klare Verhältnisse bestehen. Durch einen Vertrag zwischen einer Gemeinde und der Bahn kann dies damit nicht erreicht werden. (Rn. 13) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 8 K 15.3329 2016-10-24 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 190.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung (§§ 124, 124a Abs. 4 VwGO) hat keinen Erfolg. Die vorgetragenen Zulassungsgründe liegen nicht vor bzw. wurden nicht hinreichend dargelegt.
1. Es bestehen jedenfalls im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des erstgerichtlichen Urteils vom 24. Oktober 2016.
1.1. Die Beklagte hat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans und Grünordnungsplans Nr. 1404a jedenfalls hinsichtlich der strittigen Fläche der Vorhabensgrundstücke unwirksam sind, nicht mit Erfolg in Frage gestellt. Denn zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan im August 1987 verstieß dieser gegen den Fachplanungsvorbehalt aus § 38 BauGB. Dass zu diesem Zeitpunkt eine Bahnanlage vorlag, steht außer Frage. Es bestand ein Ausbesserungswerk der Deutschen Bahn. Zudem verlief auf dem jetzigen Vorhabensgrundstück FlNr. … eine Hochspannungsleitung der Deutschen Bahn. Im Gegensatz hierzu setzt der Grünordnungsplan zum Bebauungsplan Nr. 1404a für den Bereich dieses Grundstücks eine „Fläche mit zu erhaltender Vegetation“ fest. Ferner besagt § 12 Abs. 7 der Bebauungsplansatzung, dass der vorhandene Gehölzbestand auf Grünflächen und sonstigen Freiflächen erhalten werden soll, soweit nach den vorstehenden Vorschriften des Bebauungsplans eine Bepflanzung verlangt werden kann und der Gehölzbestand sich in das Pflanzungskonzept einfügt. Gemäß § 14 der Satzung gelten die Regelungen des § 12 auch für die Flächen des Ausbesserungswerks der Deutschen Bahn, zu dem auch die strittigen Grundstücke gehörten. Aus dieser Festsetzung im Sinn von § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB folgt, dass die auf den strittigen Grundstücken vorhandene Bepflanzung erhalten werden soll. Damit wird die Bebaubarkeit dieser Grundstücke erheblich eingeschränkt bzw. ausgeschlossen.
Zwar hat der Senat in seinem Urteil vom 9. Dezember 2010 (2 B 09.1500 – BauR 2011, 801) den § 12 Abs. 1 der Satzung dahingehend ausgelegt, dass eine Begrünungspflicht nur insoweit gegeben ist, als keine baulichen Anlagen vorhanden sind oder errichtet werden. Damals war der Grünordnungsplan zum Bebauungsplan Nr. 1404a insoweit angesprochen als er das gesamte Gelände der Versuchsanstalt der Deutschen Bahn als „Fläche zu bepflanzen“ auswies. Vorliegend stützt das Erstgericht dagegen seine Auffassung zum Verstoß gegen den Fachplanungsvorbehalt aus § 38 BauGB auf die Festsetzungen des Grünordnungsplans zu den Flächen des Ausbesserungswerks der Deutschen Bahn in Verbindung mit § 12 Abs. 7 der Bebauungsplansatzung. Es setzt sich damit nicht in Widerspruch zur Entscheidung des Senats, da zwei unterschiedliche Festsetzungen im Grünordnungsplan betroffen sind, die mit unterschiedlichen Regelungen in der Bebauungsplansatzung in Verbindung stehen.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts ist im Ergebnis nachvollziehbar. Die strittigen Festsetzungen führen hier zu einem Bauverbot, ohne zwischen bahnfremden Nutzungen und solchen, die der Zweckbestimmung als Bahnanlage dienen, zu unterscheiden. Diese Festsetzungen können nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die vorhandene Vegetation nur auf den zum Betriebsablauf der Bahn nicht notwendigen Flächen erhalten werden muss. Eine solche Auslegung würde der Zweckbestimmung dieser Festsetzung zuwiderlaufen. Aus der Begründung des Bebauungsplans Nr. 1404a ergibt sich, dass die Festsetzung der „Fläche mit zu erhaltender Vegetation“ vornehmlich dem Schutz und der Erhaltung des in diesem Bereich befindlichen Biotops dienen soll (vgl. Begründung S. 61). Die Errichtung sowohl bahnfremder als auch bahnbetriebsbezogener baulicher Anlagen würde dieser Zielsetzung widersprechen, da es in jedem Fall zur Zerstörung des vorhandenen Baum- und Pflanzenbestands kommen würde. Der Ausschluss einer bahnbetriebsbezogenen Nutzung des Geländes widerspricht jedoch der Zweckbestimmung der Bahnanlage und dem Fachplanungsvorbehalt des § 38 BauGB (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/116; B.v. 17.11.1989 – 4 B 207.89 – NVwZ-RR 1990, 292). Damit fehlte der Beklagten zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan Nr. 1404a im August 1987 die Planungshoheit für die Festsetzungen in § 12 Abs. 7 und § 14 der Satzung in Verbindung mit dem Grünordnungsplan für den Bereich der hier strittigen Grundstücke, so dass diese dem hier gegenständlichen Bauvorhaben nicht entgegengehalten werden können.
Hieran ändert auch nichts der sogenannte Aufschließungsvertrag der Beklagten mit der Deutschen Bundesbahn vom 17. April 1985. Ziffer 1 dieses Aufschließungsvertrags befasst sich nur mit den als öffentliche Grünflächen sowie als öffentliche Verkehrsflächen festgesetzten Flächen, jedoch nicht mit den strittigen Grundstücken, die eine Eisenbahnfläche darstellten. Die Beklagte setzt sich auch nicht mit dem Argument des Erstgerichts auseinander, dass die Deutsche Bundesbahn in einem nachfolgenden Schreiben vom 3. Dezember 1985 an das Planungsreferat ausgeführt hat, dass die beiden DB-Betriebsanlagen sowie deren Zuführungsgleise als Bahnanlagen anzusehen sind und die Planungshoheit für diese Bereiche bei der Bundesbahn liege. Dies spricht vielmehr gegen ein Einverständnis der Deutschen Bundesbahn mit einer den Bahnbetriebszwecken widersprechenden Festsetzung. Darüber hinaus kann keine gültige Abstimmung zwischen der Beklagten und der Deutschen Bundesbahn insoweit erfolgt sein, als Festsetzungen im Bebauungsplan und im Grünordnungsplan der Zweckbestimmung der Flächen für Bahnanlagen objektiv widersprechen. Denn eine Planung der Gemeinde ist in Bezug auf bestehende Anlagen und Flächen der Bahn nur zulässig, als sie inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage auslöst, d.h. deren Zweckbestimmung, uneingeschränkt dem Bahnbetrieb zur Verfügung zu stehen, unangetastet lässt (BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/116).
Entgegen der Auffassung der Beklagten kommt eine Funktionslosigkeit des rechtlichen Charakters der Vorhabensgrundstücke als Bahnanlagen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan Nr. 1404a im August 1987 nicht in Betracht. Eine solche Funktionslosigkeit kann nur angenommen werden, wenn die Verhältnisse wegen der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hatten, der die Verwirklichung der bestehenden Planung auf unabsehbare Zeit ausschloss (vgl. BVerwG, U.v. 31.8.1985 – 7 A 19.94 – BVerwGE 99, 166). Eine tatsächlich vorhandene Begrünung einer Fläche steht einer weiteren Nutzung der Grundfläche für Bahnbetriebszwecke nicht dauerhaft entgegen und schließt eine konkrete Umsetzung der Widmung nicht auf unabsehbare Zeit in diesem Sinn aus.
Ebenso wenig ist eine Entwidmung der strittigen Flächen durch den sogenannten Aufschließungsvertrag vom 17. April 1985 erfolgt. Denn eine Bahnanlage verliert ihre rechtliche Zweckbestimmung nur durch einen eindeutigen Hoheitsakt, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schafft, ob und welche Flächen künftig wieder für andere Nutzungen offen stehen (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/118; U.v. 31.8.1995 – 7 A 19.94 – BVerwGE 99, 166). Damit reicht eine vertragliche Erklärung gegenüber der Beklagten für eine Entwidmung der Flächen nicht aus. Mit ihr ist eine Publizität gegenüber jedermann im oben genannten Sinn nicht gegeben.
Eine nachträgliche Heilung des Mangels des Bebauungsplans durch eine Entwidmung der Planflächen im Jahr 2005 kommt nicht in Betracht. Denn für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsnorm kommt es spätestens auf den Zeitpunkt der Inkraftsetzung dieser Norm an (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.2014 – 4 CN 3.13 – BVerwGE 149, 229). Ferner hängt die abschließende Beschlussfassung über Bauleitpläne für bisher als Bahnanlagen dienende Flächen, soweit die Planung inhaltlich mit der Zweckbestimmung der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbar ist, davon ab, dass die beplante Fläche zuvor durch eine hierauf gerichtete Maßnahme ihren Rechtscharakter als Bahnanlage verloren hat (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/117). Nach dem oben Ausgeführten stellt die Festsetzung einer „Fläche mit zu erhaltender Vegetation“ eine mit der Zweckbestimmung der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbare dar und erforderte somit vor der abschließenden Beschlussfassung über den Bebauungsplan eine zielgerichtete Maßnahme dahin, dass die beplante Fläche ihren Rechtscharakter als Bahnanlage verliert.
1.2. Entgegen der Ansicht der Beklagten ist auch die Auffassung des Erstgerichts nicht zu beanstanden, dass es sich beim Vorhabensgrundstück nicht um eine Außenbereichsfläche im Sinn von § 35 Abs. 1 BauGB, sondern um eine Baulücke handelt. Das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass hier aufgrund der massiven Gebäude und der großzügigen Grundstückszuschnitte in der Umgebung ein Bebauungszusammenhang noch angenommen werden kann. Die südlich und westlich gelegenen massiven Gebäudekomplexe prägen auch das Vorhabensgrundstück. Ebenso ist der östlich der L…allee liegende massive Gebäudekomplex noch als prägend für das Baugrundstück anzusehen. Aufgrund dieser massiven Bauweise auf sehr großen Grundstücken fällt die fehlende Bebauung auf dem Grundstück FlNr. … nicht ins Gewicht. Im Übrigen hat die Beklagte, für den Fall, dass die Vorschrift des § 35 Abs. 2 BauGB einschlägig sein sollte, nicht substantiiert dargetan, inwieweit die von ihr lediglich ziffernmäßig genannten öffentlichen Belange beeinträchtigt sein sollten.
Ebenso wenig ist nachvollziehbar, wieso sich das Bauvorhaben hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht im Sinn von § 34 Abs. 1 BauGB in die nähere Umgebung einfügen sollte. Die von der Beklagten behauptete sogenannte faktische Baugrenze (vgl. BayVGH, B.v. 9.9.2013 – 2 ZB 12.1544 – juris Rn. 8; B.v. 3.3.2016 – 15 ZB 14.1542 – juris Rn. 12) ist nicht zu erkennen. Entgegen der Auffassung der Beklagten müsste bei einer solchen Betrachtung nicht nur von den Grundstücken FlNr. … und … bis hin zum Grundstück FlNr. … ausgegangen werden, sondern auch das große Gebäude auf dem Anwesen H…straße … in den Blick genommen werden. Hierbei ist eine faktische Baugrenze in Form einer Linie, die parallel zur H…straße verlaufen würde, nicht zu erkennen. Vielmehr springen die Gebäude auf den genannten Grundstücken unterschiedlich weit von der Straße zurück. Ebenso wenig bilden die Nordseiten der vier großen Gebäude untereinander eine Linie. Eine Einheitlichkeit ist nicht feststellbar. Das Bauvorhaben sprengt damit keine tatsächliche vorgegebene Baugrenze und führt somit nicht zu bodenrechtlichen Spannungen.
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Denn sie verursacht in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht keine größeren, d.h. überdurchschnittlichen, das normale Maß nicht unerheblich übersteigenden Schwierigkeiten. Dabei ist nicht die Richtigkeit des Ersturteils Gegenstand der Zulassungsentscheidung, sondern die mögliche „abstrakte“ Fehleranfälligkeit wegen der besonderen Schwierigkeiten der Fallbehandlung (vgl. Berkemann, DVBl 1998, 446). Diese ist nach Auffassung des Senats im vorliegenden Fall nicht gegeben. Anderes hat die Beklagte nicht dezidiert dargelegt.
3. Die Rechtssache hat auch nicht die von der Beklagten behauptete grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die von der Beklagten aufgeworfenen Fragen sind durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. So verliert eine Bahnanlage ihre rechtliche Zweckbestimmung nur durch einen eindeutigen Hoheitsakt, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schafft, ob und welche Flächen künftig wieder für andere Nutzungen offen stehen (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/118). Die Entwidmung von Betriebs- bzw. Bahnanlagen muss durch eindeutige und bekanntgemachte Erklärungen geschehen, damit für jedermann klare Verhältnisse bestehen (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – BVerwGE 81, 111/118; U.v. 27.11.1996 – 11 A 2.96 – BVerwGE 102, 269). Durch einen Vertrag zwischen einer Gemeinde und der Bahn kann dies damit nicht erreicht werden.
Die grundsätzliche Bedeutung der dritten von ihr gestellten Frage wurde von der Beklagten nicht entsprechend § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO hinreichend dargelegt. Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass sich auch ein Betroffener sowohl in einem Normenkontrollverfahren als auch im Rahmen der Inzidentprüfung auf die aufgrund des Fachplanungsvorbehalts nach § 38 BauGB fehlende Planungshoheit der Gemeinde berufen kann. Nachdem es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans spätestens auf den Zeitpunkt der Inkraftsetzung der Satzung ankommt (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.2014 – 4 CN 3.13 – BVerwGE 149,229), sind spätere Änderungen wie die Entwidmung der strittigen Grundstücke im Jahr 2005 sowie die Aufstellung eines neuen Flächennutzungsplans im Jahr 2015 nicht mehr zu berücksichtigen.
4. Die behauptete Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist ebenso wenig hinreichend dargelegt im Sinn von § 142a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Der bloße Verweis auf eine Ziffer 1.1.2. in der Begründung des Zulassungsantrags zur Frage der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils reicht hierfür nicht aus, zumal unter dieser Ziffer keine Ausführungen zur behaupteten Abweichung von einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs erfolgen. Im Übrigen liegt die angedeutete Abweichung vom Urteil des Senats vom 9. Dezember 2010 (2 B 09.1500 – BauR 2011, 801) nicht vor. Die genannte Entscheidung des Senats befasst sich mit einer Festsetzung im Grünordnungsplan für das gesamte Gelände der DB-Versuchsanstalt als „Fläche zur Bepflanzung“ in Verbindung mit § 12 Abs. 1 der Bebauungsplansatzung, während sich das vorliegende Urteil des Erstgerichts mit einer Festsetzung für die Vorhabensgrundstücke als „Fläche mit zu erhaltender Vegetation“ in Verbindung mit § 12 Abs. 7 der Bebauungsplansatzung auseinandersetzt. Eine Vergleichbarkeit dieser unterschiedlichen Festsetzungen für verschiedene Grundstücke auf differierender Rechtsgrundlage wurde von der Beklagten nicht substantiiert dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.

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