Europarecht

Aktenzeichen  22 B 17.1382

Leitsatz

Auf der Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG ist ein Hauptauftragnehmer als an der Beförderungskette beteiligtes Unternehmen verpflichtet, der Aufsichtsbehörde Auskünfte zu erteilen, welche die Wahrnehmung der Verantwortlichkeit dieses Unternehmens für die Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr nach § 20a Abs. 2 FPersV betreffen. (Rn. 20 – 25)

Verfahrensgang

M 16 K 16.1813 2017-02-21 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung ist zurückzuweisen, da die Anfechtungsklage gegen die Anordnung vom 7. März 2016 unbegründet ist.
1. Die Klage ist zulässig. Die Anfechtungsklage ist weiterhin statthaft, obwohl die im Bescheid vom 7. März 2016 zur Auskunftserteilung gesetzte Frist abgelaufen ist. Die strittige Anordnung hat sich damit nicht erledigt, weil der damit verfolgte Zweck fortbesteht und auch in Zukunft erfüllt werden kann.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, wonach die Anordnung der Auskunftserteilung auf § 4 Abs. 1a FPersG gestützt werden konnte, ist allerdings nicht zu folgen. Diese Norm erlaubt die Anordnung der erforderlichen Maßnahmen, die der Arbeitgeber, der Verlader, der Spediteur, der Reiseveranstalter, der Hauptauftragnehmer, der Unterauftragnehmer und die Fahrervermittlungsagentur zur Erfüllung der sich aus dem FPersG und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen haben.
Das Verwaltungsgericht hat dabei angenommen, dass es sich bei der Klägerin, die keine Beförderungen im Straßenverkehr mit eigenem Fahrpersonal durchführt und damit kein Verkehrsunternehmen im Sinne von Art. 4 Buchst. p der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und von § 20a Abs. 1 FPersV ist, um kein nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG auskunftspflichtiges Unternehmen handelt. Das an die Klägerin gerichtete Auskunftsverlangen kann jedoch nicht als erforderliche Maßnahme im Sinne von § 4 Abs. 1a FPersG verstanden werden. Die Auskunftserteilung ist vorliegend keine Maßnahme, welche die Klägerin zur Erfüllung eigener Pflichten aus dem FPersG oder der FPersV zu treffen hätte, wie diese Befugnisnorm voraussetzt. Der Zweck der Auskunft, die hier ohne konkreten Anlass angefordert wurde, erschöpft sich vielmehr darin, der zuständigen Aufsichtsbehörde Angaben zu verschaffen, welche diese zu ihrer Aufgabenwahrnehmung benötigt. Auch wäre gesetzessystematisch nicht nachvollziehbar, weshalb nur Verkehrsunternehmen, nicht jedoch andere an der Beförderungskette beteiligte Unternehmen gegenüber der Aufsichtsbehörde ausdrücklich zur anlasslosen Auskunftserteilung verpflichtet sein sollten (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG) und der Gesetzgeber nur insoweit ein (ausdrückliches) Auskunftsverweigerungsrecht zugestanden haben könnte (vgl. § 4 Abs. 4 FPersG). Auch wäre nicht plausibel, warum Rechtsbehelfe gegen Anordnungen zur Durchsetzung des Auskunftsverlangens gegenüber einem Verkehrsunternehmen, nicht dagegen betreffend sonstige Unternehmen kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung haben sollten (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 FPersG). Auch würde nur ein Verkehrsunternehmen, welches der Auskunftspflicht nicht ordnungsgemäß nachkommt, eine Ordnungswidrigkeit begehen (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d). Wäre auch der Begriff des „zu überwachenden Unternehmens“ im Sinne von § 4 Abs. 5 Satz 5 FPersG gleichbedeutend mit dem Verkehrsunternehmen, so könnten zwar ein Betretungs- und Besichtigungsrecht der Aufsichtsbehörden und eine entsprechende Duldungspflicht der weiteren an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen wiederum auf der Grundlage des § 4 Abs. 1a FPersG angenommen werden. Allerdings würden insoweit ebenfalls ein gesetzlich angeordneter Sofortvollzug (vgl. § 4 Abs. 5 i.V.m. § 5 Abs. 3 FPersG) und ein Bußgeldtatbestand (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. i FPersG) fehlen. Im Übrigen wäre ein auf § 4 Abs. 1a FPersG gestütztes Betretungs- und Besichtigungsrecht wohl im Hinblick auf das Zitiergebot des 19 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig (vgl. insoweit § 4 Abs. 5 Satz 3 FPersG).
Der Gesetzgeber ist bei der mit Gesetz vom 2. März 2015 (BGBl I S. 186) erfolgten Neufassung des § 4 Abs. 1a FPersG davon ausgegangen, dass nach dem zuvor geltenden Recht die Aufsichtsbehörden nur gegenüber Arbeitgebern, nicht aber gegenüber den weiteren an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen eine Anordnungsbefugnis besaßen, um Auskünfte, Unterlagen oder den Zutritt zu Geschäftsräumen verlangen zu können. Mit der Aufnahme aller an der Beförderungskette Beteiligten in die Befugnisnorm des § 4 Abs. 1a FPersG sollte erreicht werden, die Einhaltung von deren materiellen Verpflichtungen besser kontrollieren zu können (vgl. BT-Drs. 18/3586 S. 7). Um dieser gesetzgeberischen Zielrichtung Rechnung zu tragen, ist es jedoch nicht erforderlich, die Befugnis des § 4 Abs. 1a FPersG über ihren Wortlaut hinaus auszulegen, wie sich aus dem Folgenden (unter 1. b) im Einzelnen ergibt. Im Übrigen könnte eine solche extensive Auslegung des § 4 Abs. 1a FPersG Bedenken im Hinblick auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot begegnen (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 – juris Rn. 46).
b) Einschlägige Rechtsgrundlage für ein Auskunftsverlangen gegenüber den an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen ist § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Nach dieser Vorschrift ist u.a. der Unternehmer verpflichtet, der zuständigen Behörde innerhalb einer von ihr festzusetzenden Frist die Auskünfte, die zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich sind, wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilen. Die Klägerin, die Subunternehmer mit der Durchführung von Güterbeförderungen beauftragt, ist Unternehmer im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG.
Vor der Einfügung der weiteren an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen in § 4 Abs. 1a FPersG in der Fassung vom 2. März 2015 lag es allerdings nahe, den Begriff des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 FPersG als Synonym des Arbeitsgebers im Sinne von § 4 Abs. 1a FPersG in der früheren Fassung zu verstehen. Auch die in § 4 Abs. 3 Sätze 2 bis 12 FPersG in der derzeit geltenden Fassung geregelten Pflichten zum Umgang mit Tätigkeitsnachweisen des Fahrpersonals und mit Daten aus digitalen Fahrtenschreibern betreffen offensichtlich nur solche Unternehmen, die Fahrpersonal beschäftigen. Für ein Verständnis des Unternehmers als Arbeitgeber spricht zudem, dass der Unternehmer in § 4 Abs. 3 Satz 1 FPersG neben dem Fahrzeughalter und den Mitgliedern des Fahrpersonals genannt wird; es könnten deshalb nur solche Unternehmen gemeint sein, die Fahrpersonal beschäftigen. Ferner wird der Begriff des Unternehmens in der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ersichtlich gleichbedeutend mit dem des Verkehrsunternehmens verwendet. Nach seiner Definition in Art. 4 Buchst. p der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 zeichnet sich das Verkehrsunternehmen dadurch aus, dass es (selbst) Beförderungen im Straßenverkehr (gewerblich oder im Werkverkehr) vornimmt. Gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung stellen „Unternehmen, Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen sicher, dass die vertraglich vereinbarten Beförderungszeitpläne nicht gegen diese Verordnung verstoßen.“ In Art. 19 Abs. 4 der Verordnung wird weiter bestimmt, dass die Mitgliedstaaten sicher stellen, dass „ein System verhältnismäßiger Sanktionen […] für den Fall besteht, dass Unternehmen oder mit ihnen verbundene Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen gegen die vorliegende Verordnung oder die Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 verstoßen.“ Diese Vorschriften legen nahe, dass zwischen dem Unternehmen im Sinne von Verkehrsunternehmen einerseits und den weiteren an der Beförderungskette Beteiligten unterschieden wird.
Überwiegende systematische Gründe sprechen dennoch dafür, dass unter den Begriff des Unternehmens sowie des Unternehmers im Regelungszusammenhang des § 4 FPersG alle an der Beförderungskette beteiligten, in § 4 Abs. 1a FPersG genannten Unternehmen fallen. Durch die Ergänzung der – neben dem Verkehrsunternehmen bzw. Arbeitgeber – an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen in § 4 Abs. 1a FPersG in der ab 7. März 2015 geltenden Fassung hat sich die systematische Auslegung des § 4 FPersG insgesamt verändert. Zunächst ist es aufgrund der aktuellen Gesetzesfassung nicht geboten, die Begriffe des Unternehmens und des Unternehmers als Synonyme für den Arbeitgeber im Sinne des § 4 Abs. 1a FPersG zu verstehen; der Arbeitgeber ist nunmehr lediglich eines von mehreren in dieser Vorschrift aufgeführten Unternehmen. Auch bezieht sich die Auskunftspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG dem Gesetzeswortlaut nach nicht lediglich auf Verkehrsunternehmen; sie betrifft vielmehr die der behördlichen Aufsicht unterliegende Ausführung aller in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften. Die Durchführung dieser Vorschriften obliegt nicht alleine Verkehrsunternehmen, die mit eigenem Personal Beförderungen im Straßenverkehr durchführen. Vielmehr sind gemäß § 20a Abs. 2 Satz 1 FPersV neben den Verkehrsunternehmen auch die mit diesen in geschäftlicher Verbindung stehenden, an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen (vgl. zu dieser Formulierung § 20a Abs. 2 Satz 2 FPersV) für die Einhaltung der Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und der FPersV verantwortlich.
Gleichermaßen legt es der Begriff der „zu überwachenden Unternehmen“ in § 4 Abs. 5 Satz 5 FPersG nahe, von einem weitgefassten Unternehmensbegriff in § 4 Abs. 3 FPersG auszugehen. Der Überwachung durch Aufsichtsbehörden unterliegen nämlich wiederum alle an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen, denen Pflichten bei der Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Rechtsvorschriften auferlegt sind. Für die Annahme des gleichen Normadressatenkreises in § 4 Abs. 3 FPersG einerseits und § 4 Abs. 5 Satz 5 FPersG spricht auch, dass die Bußgeldtatbestände nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) und i), die sich auf die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 Satz 5 FPersG beziehen, jeweils ein pflichtwidriges Verhalten des „Unternehmers“ beschreiben.
Dieser Auslegung steht nicht entgegen, dass sich die Pflichten nach § 4 Abs. 3 Sätze 2 bis 9 FPersG im Ergebnis auf solche Unternehmer beschränken, die Fahrpersonal im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 2 FPersG beschäftigen; die Mitglieder des Fahrpersonals händigen nur ihrem jeweiligen Arbeitgeber Schaublätter und andere Tätigkeitsnachweise aus (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 2 FPersG) und stellen diesem bei Einsatz eines digitalen Fahrtenschreibers die jeweiligen Fahrerkarte zur Verfügung (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 4 FPersG). Die Regelung in § 4 Abs. 3 Sätze 3 bis 9 FPersG zu Pflichten des Unternehmers bei Einsatz eines Fahrtenschreibers dienen insbesondere der Umsetzung der Verantwortlichkeit des Verkehrsunternehmens nach Art. 33 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014. Ferner ist nicht ausgeschlossen, dass in mitgliedstaatlichen Gesetzen anders als in der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 der Begriff des Unternehmens nicht synonym mit demjenigen des Verkehrsunternehmens verwendet wird. Dafür spricht u.a., dass lediglich der Begriff des Verkehrsunternehmens in dieser Verordnung definiert ist; der Begriff des Unternehmens wird dort ohne entsprechende Festlegung synonym verwendet. Eine Bindungswirkung dieses Wortgebrauchs fehlt erst recht, soweit der Anwendungsbereich des FPersG und der FPersV sich nicht mit dem dieser Verordnung deckt und damit für einen Teilbereich des Beförderungswesens keine unionsrechtliche Harmonisierung erfolgt ist.
Die angefochtene Anordnung vom 7. März 2016 ist nicht deshalb rechtswidrig, weil das Auskunftsverlangen nicht auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt wurde. Insbesondere handelt es sich sowohl bei einer Anordnung auf der Grundlage des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG wie auch bei einer solchen nach § 4 Abs. 1a FPersG um eine Ermessensentscheidung.
c) Es bestehen keine Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der hier streitentscheidenden Vorschriften des § 4 FPersG und des § 20a FPersV mit dem Grundgesetz. Der Senat hat in einem Beschluss vom 26. Juni 2007 – 22 ZB 07.1372 – (juris Rn. 2) unter Bezugnahme auf einen Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7.9.1984 – 2 BvR 159/84 festgestellt, es sei durch dessen Rechtsprechung bereits hinreichend geklärt, dass „die Verpflichtung der Unternehmer aus § 4 Abs. 3 Nr. 2 FPersG nicht gegen das Grundgesetz verstößt, und zwar auch dann nicht, wenn – wie hier vom Kläger dargelegt – mit der Aushändigung oder Einsendung der Unterlagen die Gefahr einer strafgerichtlichen Verurteilung verbunden sein sollte“. Diese Bewertung hinsichtlich der Verpflichtung der Unternehmer nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG, der zuständigen Behörde Unterlagen zur Verfügung zu stellen, gilt sinngemäß für die Verpflichtung zur Auskunftserteilung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Die Rüge der Klägerin, der Tatbestand des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG sei zu unbestimmt gefasst, ist nicht zu folgen. Im Hinblick auf die Vielgestaltigkeit der anzufordernden Auskünfte und Unterlagen ist nicht ersichtlich, wie der Tatbestand enger gefasst werden könnte.
d) Inwieweit die vorgenannten Normen mit Unionsrecht unvereinbar sein könnten, hat die Klägerin nicht nachvollziehbar dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ist nicht anwendbar auf die Güterbeförderung mit Fahrzeugen, deren zulässige Höchstmasse (einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger) 3,5 t nicht übersteigt (Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung). Vorliegend unterfallen die von den Subunternehmern der Klägerin eingesetzten Kraftfahrzeuge nach deren nicht bestrittenem Vortrag dieser Ausnahme vom Anwendungsbereich der Verordnung. Der Kraftfahrzeugeinsatz durch die betreffenden Subunternehmer unterliegt zwar unstreitig den Anwendungsbereichen des FPersG (vgl. dessen § 1) und der FPersV (dort § 1 Abs. 1); der Sachverhalt unterliegt dagegen keiner unionsrechtlichen Harmonisierung von Sozialvorschriften im Straßenverkehr.
Ferner fehlen Anhaltspunkte dafür, dass die hier einschlägigen mitgliedstaatlichen Vorschriften des FPersG und der FPersV unverhältnismäßige Beschränkungen der unionsrechtlichen Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) oder der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) darstellen könnten.
e) Der Tatbestand des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG ist erfüllt. Wie im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt wird (Urteilsabdruck S. 13), ist die Klägerin in Bezug auf die zu befördernden Pakete und die damit verbundenen Aufträge jedenfalls Hauptauftragnehmer und damit Unternehmer im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 hier nicht anwendbar sind, weil der Anwendungsbereich nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung nicht eröffnet ist (s.o. unter 2. d) und damit auch die Pflichten der – neben dem Verkehrsunternehmen – an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen nach Art. 10 Abs. 4 der Verordnung hier nicht (unmittelbar) gelten. Die unter den Beteiligten streitige Frage, ob die Klägerin zudem als Verlader anzusehen ist, bedarf keiner Klärung.
Die vom Beklagten angeforderten Firmennamen und -adressen bestimmter Subunternehmer der Klägerin sind im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich. Die Auskunftspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG kann sich wohl nur auf solche Daten beziehen, die der jeweilige Unternehmer zur Ausführung der ihm obliegenden Pflichten benötigt. Es kann in diesem Zusammenhang dahin stehen, welche konkreten Pflichten der Klägerin als Auftraggeberin dieser Verkehrsunternehmen sich im Einzelnen aus § 20a Abs. 2 FPersV ergeben. Die vorliegend angeforderten Angaben sind jedenfalls offensichtlich erforderlich, damit die Klägerin dafür Sorge tragen und der Beklagte etwa mit einer stichprobenartigen Überprüfung überwachen kann, dass die beauftragten Verkehrsunternehmen die Vorschriften der FPersV einhalten (vgl. § 20a Abs. 2 Satz 3 FPersV). Weiter setzt die Verpflichtung des Unternehmers, der zuständigen Behörde Auskünfte zu erteilen, nach dem Tatbestand des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG eindeutig nicht voraus, dass Anhaltspunkte für Verstöße des Unternehmers gegen Pflichten nach dem FPersG oder der FPersV vorliegen.
Es ist auch nicht geboten, § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG verfassungskonform dahin auszulegen, dass eine Auskunftspflicht nur dann besteht, wenn Anhaltspunkte für Verstöße der betreffenden Unternehmen gegen Sozialvorschriften im Straßenverkehr vorliegen. Die Rüge der Klägerin, aufgrund der geforderten Auskunft müsse sie Geschäftsgeheimnisse preisgeben und werde unzumutbar in ihre Grundrechte eingegriffen, kann nicht gefolgt werden. Es ist offensichtlich, dass eine behördliche Aufsicht über die Einhaltung der Verpflichtungen der Klägerin und der Subunternehmer als Verkehrsunternehmer aufgrund des FPersG und der FPersV sich nicht darauf beschränken kann, erst dann tätig zu werden, wenn Hinweise auf Pflichtverstöße bekannt werden. Hinter den genannten Vorschriften stehen gewichtige Interessen des Allgemeinwohls wie der Arbeitsschutz und die Sicherheit im Straßenverkehr. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber das Interesse der an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen, die Vertragsbeziehungen zu anderen solchen Unternehmen gegenüber der Aufsichtsbehörde nicht offen zu legen, geringer gewichtet als die genannten Allgemeinwohlbelange.
f) Da demnach eine Verpflichtung der Klägerin zur Auskunftserteilung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG besteht, kann die Aufsichtsbehörde auf dieser Rechtsgrundlage eine entsprechende Anordnung zur Durchsetzung dieser Verpflichtung erlassen (vgl. für die Anordnung der Einsendung von Unterlagen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG BVerwG, U.v. 9.8.1983 – 1 C 7/82 – juris Rn. 10).
Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch die Übermittlung der Firmennamen und -adressen bestimmter Subunternehmer unverhältnismäßig belastet würde. Die von ihr vorgeschlagene Erhebung solcher Daten direkt bei den betreffenden Subunternehmern, wenn diese beim Depot der Klägerin ein- oder ausfahren, würde sowohl die Klägerin, wie auch die Subunternehmer ersichtlich stärker belasten und wäre mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand verbunden. Auch die Subunternehmer können sich gegenüber der Klägerin nicht auf ein schutzwürdiges Interesse daran berufen, dass ihre Firmennamen und -adressen der Aufsichtsbehörde nicht bekannt werden sollen; schließlich sind diese als Verkehrsunternehmen gegenüber der Aufsichtsbehörde gleichfalls nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG auskunftspflichtig.
Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Urteil (Urteilsabdruck S. 14) zutreffend davon ausgegangen, dass sich den Gründen des Bescheids vom 7. März 2016 in ausreichender Weise entnehmen lässt, dass die Aufsichtsbehörde das ihr zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt hat. Die vorliegende Anordnung dient (lediglich) dazu, die gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG bestehende Verpflichtung zur Auskunftserteilung zu konkretisieren. Die angeforderte Auskunft soll routinemäßige Aufsichtsmaßnahmen ermöglichen. Zudem ist die Auskunftserteilung ersichtlich nicht mit schwerwiegenden Belastungen für die Klägerin verbunden. In einem solchen Fall sind keine hohen Anforderungen an eine rechtmäßige Ermessensausübung (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO) zu stellen.
Aus den Bescheidsgründen ergibt sich, dass sich die Aufsichtsbehörde „nach pflichtgemäßem Ermessen“ entschlossen hat, die Einhaltung der Arbeitsschutzbestimmungen – insbesondere die Beachtung der Lenk- und Ruhezeiten und deren ordnungsgemäße Dokumentation gemäß der FPersV – bei den von der Klägerin eigesetzten Auftragnehmern zu überprüfen (vgl. S. 2 des Bescheids vom 7.3.2016). Damit sollten weiter eventuelle Verstöße gegen das FPersG und die FPersV erkannt, abgestellt und die Vorschriften in Zukunft eingehalten werden. Die Vorlage der genannten Unterlagen sei erforderlich und geeignet, darüber Aufschluss zu erlangen. Diese Ausführungen lassen die wesentlichen Gesichtspunkte im Rahmen der Ermessensausübung erkennen. Die Klägerin hatte im Übrigen in ihrem Schreiben an die Aufsichtsbehörde vom 29. Februar 2016 lediglich angezweifelt, dass eine ausreichende Rechtsgrundlage für das behördliche Auskunftsverlangen vorliegen würde und um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides gebeten. Sie hat dagegen nicht geltend gemacht, dass sonstige Gründe gegen eine Auskunftserteilung sprechen würden, welche die Aufsichtsbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung hätte berücksichtigen können bzw. müssen.
g) Das Auskunftsverlangen ist auch mit datenschutzrechtlichen Anforderungen vereinbar.
Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen (Urteilsabdruck S. 15), dass die Datenübermittlung an die Aufsichtsbehörde durch die Klägerin auf der Grundlage des rechtmäßigen Auskunftsersuchens als zulässig anzusehen ist. Die Datenerhebung ist vorliegend bereits durch § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG als Rechtsvorschrift im Sinne von Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG in der Fassung vom 22. Dezember 2015 (bzw. als sonstige Bestimmung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BayDSG i.d.F. vom 15.5.2018 bzw. als mitgliedstaatliche Regelung im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b EU-DSGVO) erlaubt bzw. angeordnet, soweit es um die datenschutzrechtlichen Belange der Klägerin geht. Zudem ist die Datenanforderung als Erhebung personenbezogener Daten der Subunternehmer bei der Klägerin als Drittem gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BayDSG in der Fassung vom 22. Dezember 2015 (entspricht Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 2 und 3 BayDSG i.d.F. vom 15.5.2018) zulässig. Zum einen setzt die hier von der Aufsichtsbehörde zu erfüllende Verwaltungsaufgabe – die Überprüfung, ob die Klägerin ihren Pflichten als Auftraggeberin nach § 20a Abs. 2 FPersV nachkommt, und ferner die Aufsicht über die Subunternehmer als Verkehrsunternehmen – ihrer Art nach eine Erhebung der Firmennamen und -adressen der Subunternehmer voraus (vgl. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 Buchst. a BayDSG i.d.F. vom 22.12.2015). Zum anderen würde die Datenerhebung bei den Subunternehmern als Betroffenen einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern, wie oben (unter 2. f) näher ausgeführt wurde (vgl. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 Buchst. b BayDSG i.d.F. vom 22.12.2015).
Weiter ist auch der Zweck der Datenerhebung hinreichend klar erkennbar. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e der EU-DSGVO ist die Verarbeitung personenbezogener Daten u.a. zulässig, wenn diese für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Der Zweck der Verarbeitung muss in der betreffenden Rechtsgrundlage festgelegt oder hinsichtlich der Verarbeitung gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung für die Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 EU-DSGVO). Aus § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG geht hinreichend klar hervor, dass diese Norm bezweckt, dass mithilfe der Anforderung von Auskünften die zuständige Behörde die Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr überprüfen kann. Angesichts der geringen Eingriffsintensität der geforderten Daten dürfen keine zu hohen Anforderungen an eine ausreichend präzise Zweckbestimmung gestellt werden (vgl. hierzu z.B. Paal/Pauly/Frenzel, DSGVO, 2. Aufl. 2018, Art. 6 Rn. 41).
Da hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Belange der Subunternehmer der Klägerin eine (zulässige) Datenerhebung bei Dritten vorliegt, liegt keine (zusätzliche) Datenübermittlung durch die Klägerin als nicht-öffentliche Stelle im Sinne von § 28 BDSG in der Fassung vom 14. August 2009 (entspricht § 24 BDSG i.d.F. vom 30.6.2017; vgl. ferner Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. f) vor (so aber VG Regensburg, U.v. 20.4.2017 – RO 5 K 16.278 – juris Rn. 134 ff.). Würde man im Übrigen eine solche weitergehende Rechtsgrundlage für die Datenübermittlung durch die Klägerin für erforderlich halten, so dürfte insoweit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c EU-DSGVO hinreichend sein. Danach ist die Verarbeitung personenbezogener Daten zulässig, wenn dies zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung der Klägerin – hier der Auskunftspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG – erforderlich ist.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision war zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).