Europarecht

Aktenzeichen  M 16 K 17.2989

Leitsatz

1. Die Befristungsdauer der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 ist rechtmäßig. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Verlängerung über das Befristungsende hinaus. Die Klage ist daher abzuweisen.   (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Ausübung des behördlichen Befristungsermessens unterliegt keinen Bedenken.  (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen. 
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Über die Klage kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Parteien ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt haben und der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist.
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
1. Es kann dahinstehen, ob die Klage, soweit es die von Gesetz wegen verpflichtende Befristungsentscheidung der Beklagten betrifft, als isolierte Anfechtungsklage (OVG NW, U.v. 16.4.2018 – 4 A 589/17 – juris Rn. 24 zur gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis) oder als Verpflichtungsklage (vgl. VG Bremen, U.v. 15.11.2018 – 5 K 2030/17 – juris Rn. 16 ff. zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis) statthaft ist. Die Klageanträge umfassen unter Stellung eines Hilfsantrags beides.
Die Dauer der Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat auch weder einen Anspruch auf Verlängerung der Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den 30. Juni 2021 hinaus noch auf erneute Entscheidung über die Dauer der Befristung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5, § 114 Satz 1 VwGO).
Zwischen den Parteien steht außer Streit, dass für den legalen weiteren Betrieb beider Spielhallen der Klägerin ab dem 1. Juli 2017 je eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich ist. Denn die fünfjährige Übergangsfrist für bestehende Spielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV lief mit Ablauf des 30. Juni 2017 aus, so dass ab diesem Zeitpunkt der weitere Betrieb der Spielhallen nur mit einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag zulässig ist (§ 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 11 AGGlüstV).
Dies zugrunde gelegt hatte die Beklagte antragsgemäß u.a. über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 AGGlüStV für beide Spielhallen zu entscheiden und diese Erlaubnisse nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV auch jeweils zu befristen. Dass der Gesetzgeber eine Befristung nur für eine solche Erlaubnis vorsehe, die über den Weg der Befreiung erteilt werde, trifft nicht zu (§ 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV: „Sie [Anm.: die glücksspielrechtliche Erlaubnis] ist schriftlich zu erteilen und zu befristen“).
a) Die Dauer der gebotenen Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV ist – anders als für eine Befreiungen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 12 Satz 3 AGGlüStV – weder im Glücksspielstaatsvertrag noch im Bayerischen Ausführungsgesetz verbindlich geregelt. Dass die Spielhalle 2 für sich betrachtet die Anforderungen des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV verfehlen würde (vgl. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 11 Satz 3 AGGlüstV) und die glücksspielrechtliche Erlaubnis deshalb von vornherein nur im Befreiungsweg nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV erteilt werden könne, hat die Beklagte nicht festgestellt. Sie ging vielmehr davon aus, dass die Errichtung und der Betrieb der (jeweiligen) Spielhalle nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags (§ 1 GlüStV) zuwiderlaufe (Nr. 1 der Gründe II.; zur hier gleichwohl notwendigen Befreiungsentscheidung s. nachfolgend Buchst. b).
Die Beklagte ist deshalb bei Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse in beiden Bescheiden vom 8. Juni 2017 erkennbar davon ausgegangen, dass ihr hinsichtlich der Bemessung der Dauer der Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ein Ermessen zustehe. Dies hat sie dahin ausgeübt, die beiden glücksspielrechtlichen Erlaubnisse jeweils bis zum 30. Juni 2021 zu befristen. Entgegen des Klägervortrags hat die Beklagte die Ausübung ihres Ermessens im Hinblick auf die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nicht mit dem Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags mit Ablauf des 30. Juni 2021 (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 3 AGGlüStV), sondern mit der Geltungsdauer sonstiger glücksspielrechtlicher Erlaubnisse von ebenfalls vier Jahren begründet. Die Beklagte hat ihre Ermessensbegründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässigerweise nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzt (Klageerwiderung v. 24.8.2017). Die Gesichtspunkte, von denen sich die Beklagte bei der Ausübung ihres Befristungsermessens hat leiten lassen, unterliegen ebenso wenig Bedenken wie die festgelegte Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis auf vier Jahre (vgl. VG München, U.v. 17.3.2013 – M 16 K 13.1477 – juris Rn. 17 ff.; U.v. 13.10.2015 – M 16 K 14.4009 – juris Rn. 15 f.; VG Regensburg, U.v. 5.8.2019 – RN 5 K 19.76 – juris Rn. 30 ff., U.v. 24.1.2019 – RN 5 K 17.1243 u.a. – juris Rn. 26 ff., jeweils m.w.N.). Besondere Umstände, die hier für die Festlegung einer längeren Dauer der Befristung als vier Jahre sprechen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich getätigte Investitionen bei den bestehenden Spielhallen der Klägerin innerhalb des Zeitraums von weiteren vier Jahren neben der fünfjährigen Übergangsfrist nicht amortisieren könnten. Die Räumlichkeiten und die weiteren Betriebsmittel sind auch anderweitig nutzbar. Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf Kündigung ergeben (vgl. BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 193, 215 m.w.N.).
Soweit die Klägerin beanstandet, eine Befristung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum 30. Juni 2021 für neue Spielhallenbetreiber sei unverhältnismäßig, geht dies ins Leere. Die Klägerin ist keine neue Spielhallenbetreiberin, sondern sie setzt den Betrieb bestehender Spielhallen fort. Davon abgesehen hat sich die Beklagte bei der Bemessung der Dauer der Befristung nicht am Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags mit Ablauf des 30. Juni 2021 orientiert, sondern an der Dauer der Befristung sonstiger glücksspielrechtlicher Erlaubnisse auf vier Jahre.
b) Von Vorstehendem abgesehen ist die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 hier auch wegen Art. 12 Satz 3 AGGlüStV gerechtfertigt.
Danach kann eine Befreiung im Sinn des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden. Art. 12 Satz 3 AGGlüstV findet auch auf die Spielhalle 2 der Klägerin Anwendung, weil diese ungeachtet einer Befreiung für die mit ihr im baulichen Verbund stehende Spielhalle 1 selbst einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV bedarf, um weiter betrieben werden zu dürfen. Anders als die Klägerin annimmt, kommt hier für keine der beiden Spielhallen eine (normale) Spielhallenerlaubnis allein auf Grundlage des § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV in Betracht. Denn beide Spielhallen bedürfen der Befreiung von den Anforderungen nach § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV nach Maßgabe des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV.
Die Klägerin beantragte zeitgleich glücksspielrechtliche Erlaubnisse für ihre Spielhallen 1 und 2. Diese Erlaubnisse waren ab dem 1. Juli 2017 auch erstmals für beide Spielhallen erforderlich; vorbehaltlich der Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lagen keine bestandsschützenden Umstände für die eine oder andere Spielhalle vor. Hätte die Klägerin eine einfache glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten wollen, wäre ihr dies nur möglich gewesen, wenn sie sich auf den Betrieb einer der beiden Spielhallen beschränkt hätte. Die Klägerin beantragte aber die (erstmalige) glücksspielrechtliche Zulassung von zwei Spielhallen innerhalb eines Gebäudes und ohne Einhaltung des gebotenen Mindestabstands. Dies erfordert aber eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Zulassung einer Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüStV nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV (§ 25 Abs. 1 und 2, § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 9 AGGlüStV). Die (einfache) Spielhallenerlaubnis ersetzt diese notwendigen Befreiungen nicht. Denn erst die erteilten Befreiungen gestatten der Klägerin den Betrieb von zwei Spielhallen im baulichen Verbund und die Unterschreitung des Mindestabstands, ohne dass dem weiteren Betrieb der einen oder anderen Spielhalle die materiell-rechtlichen Beschränkungen in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV entgegen gehalten werden können. Insbesondere ist die Erteilung einer (einfachen) glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie hier die Hallen 1 und 2 – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, von vornherein nach § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV ausgeschlossen. Eine Ausnahme von diesem Verbundverbot ist deshalb rechtlich nur über die Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 12 AGGlüStV möglich. Tritt demnach die Spielhalle 2 zur formell legalisierten Spielhalle 1 oder umgekehrt in einen baulichen Verbund, bedarf es für beide Spielhallen einer Befreiung vom Verbundverbot. Von einer nicht befreiungsbedürftigen priorisierten Spielhalle kann deshalb nicht ausgegangen werden.
Dies zugrunde gelegt ist die Regelung des Art. 12 Satz 3 GlüStV auch bei der Festlegung der Dauer der Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis in den Blick zu nehmen. Hinsichtlich der Befristung der erteilten Befreiungen vom Verbundverbot und vom Abstandsgebot ist die Erlaubnisbehörde an die gesetzliche Vorgabe in Art. 12 Satz 3 AGGlüStV gebunden, wonach die Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV „nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden“ kann. Der Dauer der Befreiung ist nach Art. 12 Satz 3 AGGlüStV auch eine eindeutige zeitliche Grenze gesetzt. Sie kann nicht über die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrages hinaus erteilt werden. Aus Wortlaut, Systematik und Ratio des GlüStV und des AGGlüStV ergibt sich, dass mit „Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrages“ i.S.d. Art. 12 Satz 3 AGGlüStV die Mindestlaufzeit des Glückspielstaatsvertrages bis zum 30. Juni 2021 gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 GlüStV gemeint ist (so zutreffend VG Regensburg, U.v. 24.1.2019 a.a.O. Rn. 32 ff.). Hiervon ausgehend ist es sachgerecht, auch die für den Betrieb der Spielhallen notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis jedenfalls längstens bis zum möglichen Ablauf des Glücksspielstaatsvertrags zum 30. Juni 2021 zu befristen (§ 35 Abs. 2 GlüStV; vgl. VG Augsburg, U.v. 13.6.2018 – Au 8 K 17.1776 u.a. – juris Rn. 83; VG Regensburg, U.v. 24.1.2019 – RN 5 K 17.1243 u.a. – juris Rn. 27).
c) Aus den vonseiten der Klägerin vorgelegten gerichtlichen Entscheidungen ergibt sich keine andere Bewertung.
aa) Das Verwaltungsgericht Koblenz hat im Urteil vom 24. Oktober 2018 (Az. 2 K 49/18.KO – juris Rn. 21 ff.) beanstandet, dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen bezüglich der Dauer der Befristung verkannt habe, weil der Glücksspielstaatsvertrag in Rheinland-Pfalz auch in dem Fall, dass der Glücksspielstaatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, als Landesrecht fortgilt (vgl. § 21 Abs. 5 Satz 2 LGlüStV). Vorliegend hat die Beklagte aber weder das ihr zustehende Ermessen hinsichtlich der Dauer der Befristung verkannt, noch besteht in Bayern eine der Rechtslage in Rheinland-Pfalz entsprechende Regelung über die Fortgeltung des Glücksspielstaatsvertrags.
bb) Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 28. Mai 2019 (Az. 3 K 18331/17, nicht veröffentlicht) befasst sich mit dem Erfordernis einer Auswahlentscheidung im Fall der Unterschreitung des Mindestabstands bei konkurrierenden Erlaubnisanträgen und weist – soweit ersichtlich – keinen Bezug zur gegenständlichen Fallgestaltung auf.
cc) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 4. September 2017 (Az. 11 ME 330/17 – juris) hat ebenfalls das Auswahlverfahren aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierender Spielhallen zum Gegenstand, das die Behörde mittels Losverfahren entschieden hatte. Ein konkreter Bezug zum vorliegenden Fall lässt sich nicht ausmachen.
dd) Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 22. Februar 2019 (Vergleichsvorschlag gem. § 106 Satz 2 VwGO) betrifft zwar die Befristung der dort gegenständlichen gewerberechtlichen und der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum 30. Juni 2021. Darin wird aber zwischen der Befristung einer gewerberechtlichen und einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis differenziert. Soweit es die glücksspielrechtliche Erlaubnis betrifft, wird der Beschlussbegründung folgend eine Befristung zum 30. Juni 2021 für möglich erachtet. In tatsächlicher Hinsicht wird im vorgenannten Beschluss allerdings davon ausgegangen, dass nach Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrags am 30. Juni 2021 keine glückspielrechtliche Erlaubnis mehr erforderlich sein werde, u.a. weil es in Bayern keine Bestimmung gebe, wonach der Glücksspielstaatsvertrag als landesrechtliche Regelung fortgelten würde, wie dies in anderen Bundesländern der Fall sei. Welche Rechtslage ab dem 1. Juli 2021 in Bayern gelten wird, bedarf aus Anlass der Streitsache keiner Prognose. Jedenfalls ergibt sich aus dem Vergleichsbeschluss nichts, was die rechtliche Bewertung des Gerichts in der gegenständlichen Sache infrage stellen würde.
2. Die Klage gegen die Kostenentscheidung ist als Anfechtungsklage zulässig (vgl. Art. 12 Abs. 3 KG), aber nicht begründet.
Die Kostenentscheidung der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 Satz 1 VwGO).
Die verpflichtende Gebührenerhebung für die beantragte Spielhallenerlaubnis dem Grunde und der Höhe nach steht ebenso außer Streit wie die Erhebung von Auslagen in Höhe von 80 Euro.
Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin bedurfte es aus vorstehenden Gründen auch im Hinblick auf die Spielhalle 2 der Erteilung von Befreiungen vom Verbundverbot und vom Abstandsgebot. Eine unrichtige Sachbehandlung durch die Beklagte liegt deshalb nicht vor (vgl. Art. 16 Abs. 5 KG). Die Erteilung einer Befreiung, die neben der (einfachen) glücksspielrechtlichen Erlaubnis erforderlich und im selben Verwaltungsverfahren erteilt wird, ist ebenso eine Tätigkeit in Ausübung hoheitlicher Gewalt und damit eine Amtshandlung wie die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis selbst (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 und 3, Art. 5, Art 6 Abs. 1 und 2, Art. 7 Abs. 1 des Kostengesetzes vom 20. Februar 1998 in der Änderungsfassung vom 22. Juli 2014 [GVBl. 2014 S. 286] i.V.m. Tarif-Nr. 5.III.5/10 des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz in der Fassung vom 16. August 2016 [GVBl. S. 170]). Die für die Erteilung der Befreiungen in Ansatz gebrachte Höhe der Gebühr von insgesamt 1.500 Euro ist nicht zu hoch bemessen (vgl. VG München, U.v. 13.10.2015 – M 16 K 14.4009 – juris Rn. 17 f.)
Die Kostenentscheidung des Gerichts ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.