Europarecht

Aktenzeichen  AN 10 K 17.00128

Leitsatz

1 Auch bei Dauerverwaltungsakten ermächtigt Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG nur zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts einmalig erfüllt werden, nicht jedoch zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
2 Aus dem gegebenenfalls sogar bestimmungsgemäßen Aufeinandertreffen im Rahmen einer Gruppenausbildung kein Vorsorgegebot oder eine Vermeidungspflicht der Klägerin hinsichtlich Ansteckungen, zu denen es kommen kann, weil die Halter ihre Hunde nicht haben impfen lassen. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Nebenbestimmungen zu den Ziffern A.2, A.3 und B.7 des Bescheids der Beklagten vom 5. Januar 2017 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
1. Die Klage ist als Anfechtungsklage, gerichtet auf die isolierte Aufhebung der Anordnungen zu den Ziffern A.2, A.3, A.5, B.3 und B.7 des Bescheids vom 15. Januar 2017 statthaft. Bei den als „Allgemeine“ und „Spezielle Auflagen“ bezeichneten Anordnungen handelt es sich um Nebenbestimmungen zur Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG.
Soweit sich die Klägerin gegen den Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs sowie der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen wendet, scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein aus. Denn bei verständiger Würdigung der Interessenlage ist anzunehmen, dass die Beklagte den Erlaubnisbescheid auch erteilt hätte, wenn sie auf den Widerrufs- und Änderungsvorbehalt verzichtet hätte.
Bei der Anordnung A.5, wonach die Ausbildung aufgrund des Sachkundenachweises der Klägerin nur durch die Klägerin zu erfolgen hat, der Anordnung B.3, wonach regelmäßig gehaltene Kurse mit Zeiten zu dokumentieren sind und der Anordnung B.7, wonach am Gruppentraining teilnehmende Hunde eines wirksamen Impfschutzes bedürfen, handelt es sich um Auflagen zur Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG. Die Anordnungen enthalten selbstständige Regelungen und sind selbstständig durchsetzbar. Als Auflagen sind die Nebenbestimmungen zur Ausbildung exklusiv durch die Klägerin, zur Auferlegung einer Dokumentationspflicht sowie zum Impfschutz mit einer isolierten Anfechtungsklage anfechtbar (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2/00, juris). Da es sich nicht um modifizierende Auflagen handelt, die den Erlaubnisinhalt verändern, scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit auch nicht ausnahmsweise offenkundig von vornherein aus (BVerwG, U.v. 22.11.2000, a.a.O. und U.v. 17.2.1984 – 4 C 70/80, juris).
Im Übrigen ist die Klage zulässig. Sie wurde insbesondere fristgerecht erhoben.
2. Die Klage hat im oben genannten Umfang Erfolg und ist daher teilweise begründet. Der Erlaubnisbescheid ist materiell teilbar. Der begünstigende Hauptverwaltungsakt, hier die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG, kann ohne die Nebenbestimmungen mit diesem Inhalt bestehen bleiben (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2/00, juris = BVerwGE 112, 221, 224).
Die angefochtenen Nebenbestimmungen des Widerrufsvorbehalts (a.), des Vorbehalts der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen (b.) sowie die Impfauflage (c.) sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Auflage, dass die Ausbildung aufgrund des Sachkundenachweises exklusiv durch die Klägerin zu erfolgen hat (d.) sowie die Auflage hinsichtlich der Dokumentationspflicht (e.) sind dagegen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
a. Die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG nur unter dem Vorbehalt des Widerrufs zu erteilen, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur mit einer Nebenbestimmungen versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden, im vorliegenden Fall, dass die Erlaubnisvoraussetzungen aus § 11 Abs. 2 TierSchG in der bis zum 12. Juli 2013 geltenden Fassung (TierSchG a.F.) erfüllt werden. § 11 Abs. 2 TierSchG a.F. findet gemäß § 21 Abs. 5 TierSchG Anwendung. Für die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG besteht bei Erfüllung der Voraussetzungen nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 TierSchG a.F. ein gebundener Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis.
Eine Rechtsvorschrift, die die Hinzufügung eines Widerrufsvorbehalts gestattet, ist nicht ersichtlich.
Grundsätzlich gestattet Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. (vgl. § 21 Abs. 5 TierSchG), dass dem Erlaubnisbescheid Nebenbestimmungen hinzugefügt werden können.
Nach § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. kann die Erlaubnis, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, unter Befristungen, Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Dagegen spricht die Vorschrift gerade nicht von dem Vorbehalt eines Widerrufs. Der Gesetzgeber jedoch differenziert den Widerrufsvorbehalt von Befristungen, Bedingungen und Auflagen (vgl. Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG). § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. ist daher keine Rechtsvorschrift, die die Hinzufügung eines Widerrufsvorbehalts gestattet.
Der Widerrufsvorbehalt ist auch kein zulässiges „Minus“ gegenüber bzw. keine Sonderform der ausdrücklich zugelassenen auflösenden Bedingung. Im Gegensatz zu dieser lässt er nämlich den Bestand einer Erlaubnis nicht automatisch entfallen, sondern erfordert eine eigenständige Entscheidung der Behörde über den Widerruf, insbesondere die Ausübung des Ermessens, ob von der Widerrufsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird (vgl. VG Münster, U.v. 9.3.2012 – 1 K 1146/11, juris, Rn. 38 mit Hinweis auf Dietz, Inhalt und Bestandskraft der Erlaubnis nach § 11 des Tierschutzgesetzes, NuR 1999, 681, 684 f.).
Im Übrigen dient der Vorbehalt des Widerrufs auch nicht der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG für die gewerbsmäßige Ausbildung von Hunden für Dritte oder die Anleitung der Ausbildung durch den Tierhalter, Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG. Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG ermöglicht der Behörde, einen Verwaltungsakt bereits zu einem Zeitpunkt zu erlassen, in dem noch nicht alle Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind, so dass es nicht zunächst zur Versagung des beantragten Verwaltungsakts kommt mit anschließend erforderlicher Neubeantragung. Die Nebenbestimmung ist dann milderes Mittel. Dagegen dient Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG nicht dazu, bei der bloß abstrakten Möglichkeit einer späteren Rechts- und Tatsachenänderung den Erlass von Nebenbestimmungen zu gestatten. Hier ist vielmehr auf die gesetzliche Widerrufsmöglichkeit nach Art. 49 BayVwVfG zu verweisen (vgl. zur Parallelvorschrift des § 36 VwVfG Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, 41. Ed. 1.10.2018, § 36 VwVfG Rn. 12 f.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 VwVfG Rn. 122). Auch bei Dauerverwaltungsakten ermächtigt die Vorschrift nur zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts einmalig erfüllt werden, nicht jedoch zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben (VG Münster, U.v. 9.3.2012 – 1 K 1146/11, juris Rn. 40; vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2015 – 6 C 37/14, juris). Etwas anderes gilt nur dann, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung konkret zu erwarten ist, dass die anspruchsbegründenden Voraussetzungen alsbald wegfallen werden.
Im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 5. Januar 2017 lagen die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung vor und es bestanden auch keine konkreten Anhaltspunkte, dass die Erlaubnisvoraussetzungen in Zukunft nicht mehr erfüllt werden würden. Daher fehlt es dem Widerrufsvorbehalt an einer Grundlage.
b. Aus den gleichen Gründen ist der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Nebenbestimmungen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Es besteht keine Rechtsvorschrift, die eine derartige Nebenbestimmung zulässt, die jedoch für den Erlass einer derartigen Nebenbestimmung bei einem gebundenen Verwaltungsakt gemäß Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG erforderlich ist. Zudem dient der Änderungsvorbehalt nicht der Sicherstellung der Erteilungsvoraussetzungen, deren alsbaldiger Wegfall im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis konkret zu befürchten gewesen wäre.
c. Die in Ziffer B.7 enthaltene Anordnung, dass teilnehmende Hunde einer Gruppe zum Schutz der übrigen Gruppenmitglieder unter wirksamen Impfschutz mindestens gegen Tollwut, Staupe, Hepatitis, Leptospirose, Parvovirose, und gegebenenfalls Zwingerhusten stehen, soweit sie altersbedingt impffähig sind, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die Auflage zum Erlaubnisbescheid ist Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 11 Abs. 2a TierSchG a.F., d.h. Auflagen zu Erlaubnissen nach § 11 Abs. 1 TierSchG sind grundsätzlich i.S.d. Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG durch Rechtsvorschrift zugelassen. Danach kann die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG unter Auflagen erteilt werden, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist. § 11 Abs. 2a Satz 2 Nrn. 1 bis 6 TierSchG a.F. zählt beispielhaft entsprechende Nebenbestimmungen auf. Die Auflage muss ausweislich der Gesetzesbegründung den Zielen des Tierschutzes dienen (BT-Drucks. 13/7015, S. 21). Dabei kommen insbesondere Auflagen in Betracht, die die Einhaltung des § 2 TierSchG sicherstellen, d.h. Auflagen, die die ausreichende Befriedigung der Grundbedürfnisse gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG im Blick haben, dass das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht wird (BayVGH, B.v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282, juris), Auflagen, die sicherstellen, dass die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt wird, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden, § 2 Nr. 2 TierSchG, oder Auflagen, die gemäß § 2 Nr. 3 TierSchG im Blick haben, dass der Tierhalter oder Betreuer des Tieres über die für eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung des Tieres erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt. Dabei dient eine Auflage der Gefahrenabwehr, so dass der Erlass einer solchen Auflage nicht voraussetzt, dass bereits Verstöße gegen § 2 TierSchG festgestellt wurden oder mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind (BayVGH, B.v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282, juris). Soweit die Auflage zugleich andere Rechtsgüter mittelbar schützt, ist dies als Reflexwirkung zulässig, solange ihre hauptsächliche Zielrichtung der Schutz der Tiere bleibt (Hirt/Maisack/Moritz, 3. Aufl. 2016, § 11 TierSchG Rn. 28). Es ist somit unerheblich, wenn mit der Auflage auch Ziele außerhalb des Tierschutzrechts verfolgt werden, solange es sich um eine bloße Nebenfolge handelt, die Ziele des Tierschutzes nach § 2 TierSchG aber Hauptzweck der Auflage sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris).
Gemessen an diesem Maßstab ist die Auflage, dass am Gruppentraining teilnehmende Hunde über einen wirksamen Impfschutz verfügen müssen, von der Ermächtigungsgrundlage in § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. umfasst, im Ergebnis jedoch unverhältnismäßig.
Zunächst dient die Auflage hauptsächlich dem Tierschutz. Sie verfolgt den Zweck, das in § 11 Abs. 2 i.V.m. § 2 TierSchG vorgegebene Schutzniveau durch genauere Regelungen auszugestalten, um auf diese Weise einen wirksamen Tierschutz zu erreichen (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, 3. Aufl. 2016, § 11 TierSchG Rn. 28; OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris; VG Ansbach, U.v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338, juris). Die Gesundheitsvorsorge durch Impfungen ist auch Bestandteil des in § 2 Nr. 1 TierSchG enthaltenen Pflegegebots. Von der Beklagten wird die Auflage auch als tierschutzrechtliche Auflage verstanden, da eine Impfung dem Schutz der Hunde dient (vgl. Stellungnahme des Veterinäramtes vom 6. März 2017). Da bei einem gruppenweisen Zusammentreffen von Hunden ein erhöhter Infektionsdruck für Tierkrankheiten besteht, verfolgt die Auflage damit das Ziel, die Hunde mit einer Impfung vor einer Ansteckung und vor vermeidbaren Erkrankungen und Leiden zu schützen. Dabei handelt es sich um ein legitimes tierschutzrechtliches Ziel. Dass die Nebenbestimmung zugleich dem Schutz der Hundepopulation insgesamt dient und ein tierseuchenschutzrechtlicher Zweck verfolgt wird, ist lediglich Reflex der Regelung (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris; VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris).
Allerdings ist die Impfauflage nicht verhältnismäßig.
Die Impfauflage verfolgt zwar das legitime Ziel, am Gruppentraining teilnehmende Hunde vor Ansteckung und einer Erkrankung und damit vor vermeidbaren Leiden zu schützen. Impfungen stellen für die Verhinderung von Infektionskrankheiten auch ein taugliches Mittel dar. Dies lässt sich der Präambel der Leitlinie zur Impfung von Kleintieren der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin (4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S.6) entnehmen. Diese Leitlinie sieht das Gericht als antizipiertes Sachverständigengutachten an (vgl. bereits VG Ansbach, U.v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338, juris Rn. 31).
Allerdings ist bereits daran zu zweifeln, ob die Impfauflage zur Erreichung des Zwecks geeignet ist. Der Auflage ist insoweit die Eignung abzuerkennen, die am Gruppentraining teilnehmenden Tiere vor vermeidbaren Leiden zu bewahren, als der Klägerin nicht bei allen Hunden die Feststellung eines wirksamen Impfschutzes, wie es die Auflage verlangt, gelingen wird (vgl. dazu auch VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris). Die Auflage definiert zwar einen gewissen Mindestimpfschutz (Tollwut, Staupe, Hepatitis, Leptospirose, Parvovirose und gegebenenfalls Zwingerhusten). Nicht klargestellt ist jedoch bereits, wann ein Hund eine Impfung gegen Zwingerhusten benötigt und wann nicht. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es einen allgemeingültigen Standardimpfschutz für Hunde nicht gibt. Die Ständige Impfkommission Veterinärmedizin empfiehlt lediglich eine standardisierte Grundimmunisierung bis zu einem Lebensalter von 15 Monaten (Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S.8). Darüber hinaus werden Wiederholungsimpfungen empfohlen. Dafür wird jedoch kein standardisiertes Impfschema vorgegeben, sondern es soll die individuelle Notwendigkeit der Impfung für das einzelne Tier berücksichtigt werden. Insofern stellt die Leitlinie ausdrücklich kein starres Impfprogramm auf, sondern stellt eine Entscheidungshilfe für den anwendenden Tierarzt dar (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S. 6, 7, 9). Daraus folgt, dass sich zwar noch eine vorhandene Grundimmunisierung feststellen lässt, ob der Hund jedoch über wirksamen Impfschutz ab dem Alter von 15 Lebensmonaten verfügt, lässt sich schwer feststellen. Es ist auch nicht Aufgabe der Klägerin, die individuelle Notwendigkeit von (Wiederholungs-)Impfungen festzustellen. Dafür ist der Tierarzt zuständig. Es entspricht im Übrigen auch nicht den Anforderungen an die Sachkunde der Klägerin, den Impfstatus des einzelnen Hundes entsprechend der individuellen Notwendigkeit festzustellen (VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris Rn. 37; vgl. auch VG Würzburg, U.v. 25.10.2012 – W 5 K 11.590, juris Rn. 56).
Jedenfalls ist die Impfauflage nicht verhältnismäßig. Dies gilt zunächst vor dem Hintergrund des damit verbundenen technischen Aufwandes, der eine Kontrolle des Impfstatus unzumutbar macht: Ein Blick in den Impfpass genügt nicht, um dem Impfpass einem Hund zuordnen zu können. Für die Identitätsfeststellung ist ein spezielles Lesegerät erforderlich, um einen dem Hund implantierten Mikrochip auslesen zu können und dessen Identifikationsnummer zu erfahren. Erst dann ist Impfpass und Hund zweifelsfrei zuordenbar. Dieser Auslesevorgang ist der Klägerin nicht möglich, wenn sie nicht über ein entsprechendes Lesegerät verfügt (vgl. dazu auch VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris Rn. 42).
Darüber hinaus ist eine mit der Auflage angeordnete laufende Impfkontrolle der Klägerin ebenfalls nicht zumutbar. Nach dem Wortlaut der Auflage ist sicherzustellen, dass teilnehmende Hunde einer Gruppe unter wirksamen Impfschutz stehen. Bei länger andauernden oder mehrmaligen Kursteilnahmen wird die Klägerin verpflichtet, sich den Impfpass zur Kontrolle des Impfstatus auch mehrmals vorlegen zu lassen. Der dadurch entstehende administrative Aufwand einer laufenden Überwachung des Impfstatus ist nicht angemessen.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zudem dadurch verletzt, dass die Klägerin Hunde ohne wirksamen Impfstatus in den meisten Fällen nicht mehr ausbilden könnte. Ein Ausweichen nicht geimpfter Hunden auf ein Einzeltraining ist nicht ohne weiteres möglich, da sich die meisten Ausbildungsformen nur in Hunde-Halter-Gruppen praktizieren lassen. Insbesondere stellt die Interaktion zwischen Hunden Kernelement zahlreicher Ausbildungsstufen und Ausbildungsformen dar, etwa in der „Welpen-Spielstunde“ oder der „Junghund-Gruppe“. Das Erlernen und Trainieren von Sozialverhalten gegenüber Artgenossen ist nur in einer Gruppe möglich. Auch dem Hundehalter die Fähigkeit zu vermitteln, seinen Hund und sein Verhalten, auch gegenüber anderen Hunden, richtig zu deuten, lässt sich im Rahmen eines Einzeltrainings nicht erreichen.
Zudem spricht gegen die Rechtmäßigkeit der Impfauflage, dass bei der Festlegung von Auflagen nach § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. die Erlaubnisvoraussetzungen des § 11 Abs. 2 TierSchG a.F. zu berücksichtigen sind. Dazu zählen neben den erforderlichen fachlichen Kenntnissen und Fähigkeiten der für die Tätigkeit verantwortlichen Person (Nr. 1) und deren Zuverlässigkeit (Nr. 2) Anforderungen an die der Tätigkeit dienenden Räume und Einrichtungen (Nr. 3). Weitergehende Anforderungen mögen im Einzelfall gerechtfertigt sein. Allerdings folgt aus dem gegebenenfalls sogar bestimmungsgemäßen Aufeinandertreffen im Rahmen einer Gruppenausbildung kein Vorsorgegebot oder eine Vermeidungspflicht der Klägerin hinsichtlich Ansteckungen, zu denen es kommen kann, weil die Halter ihre Hunde nicht haben impfen lassen. Insbesondere trifft die Klägerin das Pflegegebot des § 2 Nr. 1 TierSchG nur im Umfang der von ihr ausgeübten erlaubnispflichtigen Tätigkeit. Die Impfung der auszubildenden Hunde ist hiervon ebenso wenig erfasst wie deren Überwachung (BayVGH, B.v. 14.3.2018 – 9 ZB 17.429, Rn. 5). In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass es keine gesetzliche Impfpflicht für Hunde gibt, sondern lediglich Empfehlungen (vgl. Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Auflage, Stand: 3.3.2017, S. 8). Der Umgang mit Impfungen bleibt daher jedem Hundehalter selbst überlassen, so dass das eingeforderte Impfgebot auch aus diesem Grund unverhältnismäßig ist.
Nach alledem ist die formulierte Impfauflage rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
d. Dagegen ist die in A.5 enthaltene Anordnung, dass die Ausbildung von Hunden für Dritte oder die Anleitung der Ausbildung durch den Tierhalter durch die Klägerin erfolgt, da diese die Sachkunde gegenüber dem Veterinäramt nachgewiesen hat, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Grundlage der Auflage ist § 11 Abs. 2a TierSchG a.F., wonach die Erlaubnis mit Auflagen verbunden werden kann, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist.
Die Auflage der Ausbildung ausschließlich durch die Klägerin verfolgt ein tierschutzrechtliches Ziel und ist verhältnismäßig. Die Auflage soll sicherstellen, dass nur die Klägerin als sachkundige Person das Training durchführt. Die Auflage dient dem Tierschutz, da auf diese Weise gewährleistet wird, dass die Ausbildung von Hunden für Dritte bzw. die Anleitung der Ausbildung durch den Tierhalter ausschließlich durch eine Person erfolgt, die die erforderlichen fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten besitzt, so dass die Person für eine sachgerechte Ausbildung hinreichend geschult ist und die Ausbildung und Behandlung der Hunde nach tierschutzgerechten Maßstäben erfolgt. Die Auflage ist zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet und erforderlich.
Der Einwand des Klägervertreters, dass es ausreichen müsse, wenn der Hundeschulinhaber selbst die Sachkunde nachweise und das Personal entsprechend anweise oder organisatorische Vorkehrungen treffe, wie dies in anderen Berufsfeldern üblich ist, kann nicht durchgreifen. Es ist nicht ausreichend, wenn die Klägerin eine gewisse Betriebsorganisation mit entsprechender Überwachung des mitarbeitenden Personals schafft. Dies widerspricht bereits dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG. Danach bedarf derjenige, der gewerbsmäßig für Dritte Hunde ausbildet oder die Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter anleitet, der Erlaubnis. Im Gegensatz dazu verlangt der Wortlaut nicht, dass etwa der Hundeschulinhaber, der sich ausschließlich um organisatorische Belange kümmert und keinen Kontakt zur Ausbildung der Hunde hat, eine Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG besitzt. Dies ergibt sich im Umkehrschluss aus § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 TierSchG. Danach bedarf die Person, die für Dritte Hunde zu Schutzzwecken ausbildet, aber auch diejenige, die hierfür Einrichtungen unterhält, der Erlaubnis. Eine derartige Differenzierung findet sich in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG nicht mit dem Ergebnis, dass genau die Person der Erlaubnis bedarf, die die Ausbildung der Hunde übernimmt und durchführt und Kontakt mit Hund und Tierhalter hat.
Insbesondere wird durch eine entsprechende Betriebsorganisation dem breit gefächerten und anspruchsvollen Anforderungsprofil an einen Hundetrainer nicht Rechnung getragen. Bei der komplexen Ausbildung von Hunden ist schwer vorstellbar, dass die Ausbildung aller Hunde durch eine Arbeitsanleitung und eine entsprechende Betriebsorganisation abdeckbar ist. Daher wird mit dem Erfordernis des Sachkundenachweises gerade für die ausbildende Person den Erteilungsvoraussetzungen des § 11 Abs. 2 TierSchG a.F., insbesondere dem Sinn und Zweck des Sachkundenachweises, Rechnung getragen. Die Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG soll nach der Intention des Gesetzgebers sicherstellen, dass Personen, die gewerblich Hunde ausbilden oder die Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter anleiten, die dazu notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten haben, weil sich Fehler bei der Ausbildung oder Erziehung von Hunden auf das Wohlergehen der Tiere auswirken können (vgl. BT-Drucks. 17/11811, S. 29; BayVGH, B.v. 14.3.2018 – 9 ZB 17.429).
Die Ebene des Erlaubnisverfahrens dient daher gerade dazu, die Führung des Sachkundenachweises für die gewerbsmäßige Ausbildung von Hunden sicherzustellen. Der Gesetzgeber wollte damit ein Mindestmaß an Sachkunde der Ausbilder und Schulungsleiter sicherstellen (BT-Drucks. 17/10572, S. 27). Da Hundeschulen mit der Ausbildung von Hunden und der Anleitung von deren Haltern Multiplikatoren sind, kann eine sachgerechte bzw. unsachgerechte Ausbildung von Hunden bzw. deren Haltern weitreichende Folgen haben (vgl. VG Würzburg, U.v. 17.9.2018 – W 8 K 18.469, juris). Dieser Aspekt rechtfertigt vor dem Hintergrund des gesetzgeberisch verfolgten Ziels, dass jede Person, die mit der Ausbildung von Hunden und der Anleitung deren Haltern betraut ist, entsprechender Sachkunde bedarf und jede Person die Sachkunde nachzuweisen hat. Dies erfährt insofern eine Einschränkung, als nur die gewerbsmäßige Tätigkeit unter dem Erlaubnisvorbehalt des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG steht, wobei gewerbsmäßiges Handeln vorliegt, wenn eine Tätigkeit selbstständig, planmäßig, fortgesetzt und mit der Absicht der Gewinnerzielung ausgeübt wird (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 17.9.2014 – 11 ME 228/14, juris Rn. 6). Verbände und Vereine unterliegen nicht der Erlaubnispflicht, soweit sie eine Ausbildung von Hunden ohne Gewinnerzielungsabsicht und nur für Mitglieder anbieten (BayVGH, B.v. 18.8.2015 – 9 CE 15.934, juris Rn. 20).
Nach alledem ist die in Ziffer A.5 enthaltene Anordnung von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und verhältnismäßig.
e. Auch die in B.3 enthaltene Auflage, dass regelmäßige gehaltene Kurse mit Zeiten zu dokumentieren und auf Aufforderung Vertretern des Veterinäramtes vorzulegen sind, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Grundlage der Auflage ist § 11 Abs. 2a TierSchG a.F., d.h. die Auflage muss zum Schutz der Tiere erforderlich sein. Unschädlich ist, wenn die Auflage der Behörde als Nebenfolge auch ermöglicht, ihre Aufsichtsbefugnisse wirksam wahrzunehmen, solange die Ziele des Tierschutzes nach § 2 TierSchG Hauptzweck der Auflage sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2001 – 11 LA 540/09, juris Rn. 19). Für den Fall allerdings, dass die Auflage vorrangig und unabhängig von der Überprüfung der Einhaltung der Erlaubnisvoraussetzungen die behördliche Aufsicht erleichtern soll, ist die Auflage nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2 TierSchG a.F. gedeckt. Schließlich sind die Aufsichtsbefugnisse in § 16 TierSchG vom Gesetzgeber ausgestaltet worden und können daher nicht ohne Weiteres über Auflagen erweitert werden.
Nach diesen Maßstäben ist die angefochtene Auferlegung der Dokumentationspflicht rechtmäßig. Die Auflage entspricht ihrer Ermächtigungsgrundlage, da sie insbesondere dem Tierschutz dient, und ist verhältnismäßig.
Zunächst ist klarzustellen, dass mit der Auflage, wie es der Wortlaut vorgibt, allein regelmäßig gehaltene Kurse mit Zeiten zu dokumentieren sind. Weitere Vorgaben macht die Auflage nicht. Nicht gefordert ist eine Dokumentation von Name und Anschrift der teilnehmenden Hunde bzw. Hundehalter und Gegenstand der Ausbildung oder andere weiterführende Informationen. Der Vortrag des Klägervertreters, die Nebenbestimmung sei inhaltlich nicht hinreichend bestimmt, geht daher ins Leere.
Die Dokumentationsanforderung dient dem Schutz der Tiere. Mit der Auflage geht es der Beklagten darum, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, eine Kursbesichtigung der regelmäßig stattfindenden Kurse, ggf. auch unangekündigt, zu ermöglichen. Hintergrund ist eine Überprüfung, zunächst dahingehend, ob auch die Person, die den Sachkundenachweis erbracht hat, das Training anleitet und schließlich auch eine Überprüfung der Trainertätigkeit als solche. Mit einer Vor-Ort-Kontrolle des laufenden Trainingsbetriebes kann gewährleistet werden, dass das Training den tierschutzrechtlichen Anforderungen, insbesondere den Anforderungen an Haltung, Pflege und Ernährung entspricht. So ist etwa auch bei Eingehen eines Hinweises auf tierschutzwidrige Zustände eine Vor-Ort-Überprüfung möglich. Für eine solche Prüfung ist jedoch für die Behörde die Kenntnis der Zeiten der regelmäßig stattfindenden Kurse notwendig. Schließlich kann mit einer Überprüfung die Einhaltung konkreter Erlaubnisvoraussetzungen sichergestellt werden, darunter die Sachkunde des Hundetrainers (anders VG Berlin, U.v. 22.6.2016 – 24 K 239.15, juris, für das die Auferlegung einer Dokumentationspflicht nicht vorrangig dem Schutz der Tiere i.S.d. § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. dient und das die Dokumentationspflicht zudem als unverhältnismäßig betrachtete, wobei hier zusätzlich Name und Anschrift der Hundehalter, Name und Mikrochip-Nummer des Hundes, Ziel der Ausbildung, Beginn und Ende der Ausbildung sowie bestehende ordnungsbehördliche Anordnungen zu dokumentieren waren; ähnlich VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris mit ebenfalls weitergehenden Dokumentationsanforderungen). Zweck der Kontrolle ist daher ein tierschutzrechtlicher Zweck. Dass die Auflage daneben den behördlichen Überwachungs- und Aufsichtspflichten dient, ist bloßer Reflex der Regelung und unschädlich. Ebenso unschädlich ist, dass die Auflage wohl auch der Vereinfachung der Verwaltungsorganisation dient, denn die Verwaltungsorganisation ist kein Selbstzweck, sondern Voraussetzung jedes Verwaltungshandelns. Im Ergebnis hat die Auflage die Sicherstellung des Tierschutzes im Blick. Dagegen wird ein tierseuchenschutzrechtlicher Zweck nicht verfolgt, da gerade keine Verpflichtung besteht, die teilnehmenden Hunde und Halter der Kurse zu dokumentieren, so dass auch keine Möglichkeit besteht, etwaige Infektionsketten zurückverfolgen zu können und eine Ausbreitung von Tierseuchen im Sinne des Tiergesundheitsgesetzes zu verhindern.
Zudem muss jede einzelne Nebenbestimmung auch verhältnismäßig sein. Dies ist bei der Anordnung der Dokumentation der regelmäßig gehaltenen Kurse der Fall. Die Dokumentationspflicht steht nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck, eine Kursbesichtigung, ggf. auch unangekündigt, zu ermöglichen und sich von den Vor-Ort-Zuständen hinsichtlich Ausbilder und Trainertätigkeit zu überzeugen. Es handelt sich im Übrigen um eine Maßnahme, die die Klägerin nur in geringem Maß belastet, da sie die von der streitgegenständlichen Nebenbestimmung erfassten Informationen, d.h. die reinen Kurszeiten regelmäßig gehaltener Kurse, bereits für ihre Kunden zur Verfügung stellt. Die Verpflichtung, diese Informationen bereitzuhalten und auf Aufforderung an das Veterinäramt zu übermitteln kann daher weder als unzumutbar noch als unpraktikabel angesehen werden. Die Dokumentationsverpflichtung und ggf. Mitteilung an das Veterinäramt ist insbesondere aufgrund der durch den Einsatz von modernen Kommunikationsgeräten und bestehenden technischen Möglichkeiten ohne großen Aufwand machbar und zumutbar.
Der Einwand des Bevollmächtigten, die Auflage sei unverhältnismäßig, weil der Klägerin eine Dauerüberwachung ihrer Kunden im Sinne einer „Vorratsdatenspeicherung“ auferlegt werde, greift nicht, da ein solches Verhalten von der Klägerin gar nicht verlangt ist (anders gelagert war der Sachverhalt in VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris).
Die Auflage ist daher rechtmäßig.
Die mit Bescheid vom 15. Januar 2017 erteilte Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG kann ohne den Vorbehalt des Widerrufs und der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen sowie ohne die Impfauflage sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.