Europarecht

Aktenzeichen  Au 8 K 19.918

Leitsatz

1. Ein Verkehrzeichen ist nicht allein deshalb nichtig, weil es hinsichtlich seiner Gestaltung von den Vorgaben der StVO und der zu ihr erlassenen Verwaltungsvorschrift (StVO VwV) abweicht. Um eine Nichtigkeit anzunehmen, müssen die Abweichungen vielmehr derart erheblich sein, dass der Verkehrsteilnehmer tatsächlich nicht mehr davon ausgehen muss, dass es sich um eine behördliche Anordnung handelt (Anschluss an OVG Münster BeckRS 2006, 26205; VG Neustadt a.d. Weinstraße BeckRS 2019, 5384 Rn. 56; VG Bremen BeckRS 2014, 47897; VG Koblenz, Urt. v. 16.4.2007 – 4 K 1022/06.KO; VG Aachen BeckRS 2005, 30366). (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz)
2. Wird die durch Parkgebotszeichen angeordnete generelle Parkerlaubnis durch ein darunter befindliches Zusatzzeichen auf Werktage für die Besucher eines Verwaltungszentrums und für die Dauer von einer Stunde beschränkt, ergibt sich daraus für den Verkehrsteilnehmer nicht im Umkehrschluss, dass das Parken an Sonntagen für jedermann erlaubt ist, wenn mittels eines weiteren Verkehrszeichens das Parken nur für Schwerbehinderte mit amtlichem Ausweis gestattet wird. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 22. Mai 2019 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Kostenbescheid vom 22. Mai 2019 ist sowohl formell als auch materiell rechtmäßig. Er findet seine Rechtsgrundlage in Art. 9 Abs. 2, Art. 28 Abs. 5 Satz 1, Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 PAG i.V.m. Art. 1 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG und § 1 Nr. 2 PolKV. Für die unmittelbare Ausführung der Sicherstellung des klägerischen Pkw in Form der Verbringung auf einen Verwahrplatz konnten von dem Kläger Kosten (Auslagen und Gebühren) erhoben werden, da die Maßnahme rechtmäßig war.
Das Fahrzeug des Klägers wurde am 24. Februar 2019 um 14:30 Uhr auf einem Parkplatz für Schwerbehinderte mit Sonderparkausweis parkend festgestellt, ohne dass sich ein entsprechender Sonderparkausweis im Fahrzeug befunden hat. Damit hat der Kläger eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 24 StVG i.V.m. § 49 Abs. 3 Nr. 5 StVO, § 42 Abs. 2 StVO i.V.m. Anlage 3 zur StVO Nr. 7 Spalte 3 Nr. 1d begangen, welche die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr i.S.d. Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 a) PAG rechtfertigt. Die streitgegenständliche Beschilderung, die den Schwerbehindertenparkplatz für den betreffenden Tag auswies, ist nicht nichtig und entfaltete daher gegenüber dem Kläger Wirkung.
a) Wie alle anderen Verkehrszeichen sind die streitgegenständlichen Verkehrszeichen Verwaltungsakte in Form der Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG (BVerwG, U.v. 11.12.1996 – 11 C 15/95 – juris Rn. 9 und U.v. 13.12.1979 – 7 C 46/78 – juris Rn. 16; VG Neustadt (Weinstraße), U.v. 26.2.2019 – 5 K 814/18.NW – juris Rn. 37). Ein solcher Verwaltungsakt wird gemäß Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekanntgegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung durch Aufstellung des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 4 StVO). Dies ist eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon „mit einem raschen und beiläufigen Blick“ erfassen kann (BGH, U.v. 8.4.1970 – III ZR 167/68 – juris Rn. 11), so äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht. Dies entspricht der Wirkung vergleichbarer anderer öffentlicher Bekanntmachungen (BVerwG, U.v. 11.12.1996 – 11 C 15/95 – juris Rn. 9).
Die Beschilderung ist auch rechtzeitig vor dem Geltungszeitpunkt aufgestellt worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Verkehrsschilder mindestens 72 Stunden vor ihrem Geltungszeitpunkt aufzustellen (BVerwG, U.v. 24.5.2018 – 3 C 25/16 – juris Rn. 28). Das ist hier der Fall. Der mobile Behindertenparkplatz sollte am 24. Februar 2019 von 14:00 Uhr bis 22:00 Uhr gelten. Die Aufstellung hätte also spätestens am 21. Februar 2019 erfolgen müssen. Sie ist bereits am 18. Februar 2019 erfolgt.
b) Die aufgestellten Verkehrszeichen sind auch nicht nichtig. Sie erfüllen keinen der Nichtigkeitsgründe in Art. 44 Abs. 2 BayVwVfG und sind auch nicht nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG nichtig.
aa) Gemäß Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Fehler nur in Ausnahmefällen besonders schwerwiegend im Sinne der Vorschrift. Dazu muss der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen (BVerwG, U.v. 17.10.1997 – 8 C 1/96 – juris Rn. 28). Maßgeblich ist dabei nicht der Verstoß gegen Rechtsvorschriften des nationalen Rechts oder des Unionsrechts allein, mögen sie auch zwingend sein (VG Neustadt (Weinstraße), U.v. 26.2.2019 – 5 K 814/18.NW – juris Rn. 45; BVerwG, U.v. 16.12.2010 – 3 C 44/09 – juris Rn. 16). Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nicht schon deswegen anzunehmen, weil er einer gesetzlichen Grundlage entbehrt (sog. „gesetzloser“ Verwaltungsakt) oder die in Frage kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind (BVerwG, U.v. 17.10.1997 – 8 C 1/96 – juris Rn. 28).
Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein (BayVGH, B.v. 26.1.2017 – 6 ZB 16.1519 – juris Rn. 7). Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BayVGH, a.a.O. Rn. 7; BVerwG‚ B.v. 11.5.2000 – 11 B 26.00 – juris; BVerwG‚ U.v. 17.10.1997 – 8 C 1.96 – juris Rn. 28; VGH BW, U.v. 15.12.2016 – 2 S 2506/14 – juris Rn. 23; HessVGH‚ B.v. 24.11.2016 – 3 B 2515/16 – juris Rn. 12; BAG‚ U.v. 16.4.2015 – 6 AZR 71/14 – juris; OVG SH‚ U.v. 5.2.2015 – 4 LB 15/13 – juris). Die schwere Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsaktes muss für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich sein, sich also geradezu aufdrängen (vgl. zum Ganzen VG Neustadt (Weinstraße), U.v. 26.2.2019 – 5 K 814/18.NW – juris Rn. 46 ff.). Ernsthafte Zweifel, dass der Verwaltungsakt doch rechtmäßig sein könnte, dürfen nach Lage der Dinge für einen unvoreingenommenen, urteilsfähigen, weder besonders sach- noch rechtskundigen, aber aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter nicht bestehen. Kenntnis der verletzten Rechtsvorschriften oder Rechtsvoraussetzungen ist keine Voraussetzung. Es genügt, dass ein gerecht und billig denkender, aufgeschlossener Staatsbürger ohne weitere Ermittlungen oder besondere rechtliche Überlegungen zu dem Schluss kommen muss, dass der Verwaltungsakt unmöglich rechtens sein kann (SächsOVG, U.v. 30.4.2002 – 5 B 107/01 – juris Rn. 57). Dem Verwaltungsakt muss die Fehlerhaftigkeit „auf die Stirn geschrieben sein“ (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 44 Rn. 12).
bb) Im vorliegenden Fall liegt ein derartiger schwerwiegender und offenkundiger Fehler nicht vor.
Die Verkehrsschilder sind insbesondere nicht deshalb nichtig, weil die Gestaltung der verwendeten Zusatzschilder in rechtswidriger Weise den Vorgaben in der Straßenverkehrsordnung, der hierzu erlassenen Verwaltungsvorschrift – StVO VwV – und den Mustern im Katalog der Verkehrszeichen – VzKat – widersprechen. Diese Vorgaben sind grundsätzlich einzuhalten. Sie prägen den „Erwartungshorizont“ des Verkehrsteilnehmers. Das gilt auch für nur vorübergehend aufgestellte Verkehrszeichen (vgl. BVerwG, U.v. 6.4.2016 – 3 C 10/15 – juris Rn. 23). Von den Vorgaben der StVO VwV kann zwar abgewichen werden, wenn der Sachverhalt „wesentliche Besonderheiten“ zu dem Fall aufweist, der für die StVO VwV zugewiesen ist. Denn Ermessensvorschriften gelten nur für den Regelfall und müssen für atypische Fälle Spielraum lassen. Hier liegt ein atypischer Fall jedoch nicht vor.
Das hier streitgegenständliche Zusatzzeichen („24.02.2019, 14:00 Uhr – 22:00 Uhr“) weicht in mehreren Punkten von den Vorgaben der StVO VwV ab:
Die Einschübe mit den aufgedruckten Datum- und Uhrzeitangaben sind nicht rückstrahlend. Das ist allerdings unschädlich, weil nach Abschnitt III. Nr. 7 zu den §§ 39 – 43 StVO der StVO VwV Verkehrszeichen für den ruhenden Verkehr nicht rückstrahlend sein müssen. Die Schriftart und -größe entspricht nicht, wie in Abschnitt III Nr. 5 zu den §§ 39 – 43 StVO der VwV StVO vorgesehen, der DIN 1451, Teil 2. Zudem wird die Angabe der Uhrzeit falsch („14:00 Uhr – 22:00 Uhr“ statt „14-22h“) dargestellt. Die Abweichungen sind im hier zu betrachtenden Einzelfall (noch) nicht so eklatant, dass davon auszugehen ist, dass von keinem verständigen Verkehrsteilnehmer erwartet werden kann, die Regelung als verbindlich anzuerkennen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass lediglich die unteren beiden Zusatzzeichen von den verbindlichen Vorgaben der StVO und der StVO VwV abweichen. Das Verkehrszeichen selbst (Zeichen 314 nach der Anlage 3 zur StVO) und das direkt darunter befindliche Zusatzzeichen (Zeichen 1044-11 nach VzKat Teil 7) entsprechen den dortigen Vorgaben. Verkehrszeichen und Zusatzzeichen bilden gemeinsam die hoheitliche Anordnung des Halteverbots ab und sind deshalb auch zusammen zu betrachten. Die primäre Anforderung, die Verkehrszeichen erfüllen müssen, ist, dass sie eine bestimmte und klare Regelung enthalten, die jeder durchschnittliche Verkehrsteilnehmer versteht. Das ist vorliegend der Fall. Die Datums- und Zeitangaben entsprechen dem, was nach Abschnitt III Nr. 2 zu den §§ 39 – 43 StVO der VwV StVO i.V.m. Teil 7 Zeichen 1042 VzKat auf dem Zusatzzeichen stehen muss. Lediglich die Schriftart und -größe stimmen nicht und die Uhrzeit ist falsch dargestellt. Das ändert aber nichts daran, dass die Regelung für den Verkehrsteilnehmer klar erkennbar ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im ruhenden Verkehr erhöhte Sorgfaltsanforderungen gelten (OVG NRW, B.v. 11.6.1997 – 5 A 4278/95 – juris; VG Neustadt (Weinstraße), U.v. 27.1.2015 – 5 K 444/14.NW – juris Rn. 17; VG Düsseldorf, U.v. 20.8.2013 – 14 K 5618/12 – juris Rn. 38). Um eine Nichtigkeit anzunehmen, müssten die Abweichungen derart erheblich sein, dass der Verkehrsteilnehmer tatsächlich nicht mehr davon ausgehen muss, dass es sich um eine behördliche Anordnung handelt (VG Neustadt (Weinstraße), U.v. 26.2.2019 – 5 K 814/18.NW – juris Rn. 56; VG Aachen, U.v. 5.10.2005 – 6 K 805/03 – juris; OVG NRW, B.v. 12.10.2006 – 5 A 4698/05 – juris; VG Koblenz, U.v. 16.4.2007 – 4 K 1022/06.KO – juris; VG Bremen, U.v. 12.12.2013 – 5 K 181/11 – juris). Das ist vorliegend aber nicht der Fall. Weder die falsche Schriftart und -größe noch die abweichende Uhrzeitangabe mit dem Zusatz „Uhr“ statt „h“ führen nicht dazu, dass das Zusatzzeichen missverständlich würde oder so dilettantisch wirkt, dass sein amtlicher Charakter verloren ginge. Gerade in Zusammenschau mit dem „Hauptzeichen“ Zeichen 314 nach der Anlage 3 zur StVO, dem Zusatzzeichen 1044-11 nach VzKat Teil 7 und der ordnungsgemäßen Befestigung der unteren beiden Zusatzzeichen entsteht hier nicht der Eindruck eines „Phantasieschildes“ (vgl. hierzu OVG NRW, B.v. 12.10.2006 – 5 A 4698/05 – juris). Dem streitgegenständlichen Zusatzzeichen steht seine Fehlerhaftigkeit nicht derart „auf die Stirn geschrieben“, dass nach Lage der Dinge für einen Durchschnittsbetrachter nicht die ernsthafte Möglichkeit bestehen kann, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig sein könnte. Die Verwendung von Zusatzzeichen, die nicht sämtliche Vorgaben der StVO und StVO VwV einhalten, ist absolut übliche Praxis. Verkehrsteilnehmer sind ständig mit mobilen Halteverboten konfrontiert, bei denen Zusatzzeichen abweichend von der StVO VwV der Einfachheit halber im Stil des vorliegend zu Beurteilenden erstellt werden. Gemäß Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Dass das betreffende Zusatzzeichen von den Vorgaben der StVO abweicht, berührt seine Wirksamkeit daher nicht.
cc) Die Beschilderung ist auch nicht aufgrund von Widersprüchlichkeiten zwischen dem oberen Parkgebotszeichen (Zeichen 314) i.V.m. dem Zusatzzeichen „werktags von 7 – 18 h, 1 Stunde nur für Besucher des Verwaltungszentrums“ und dem darunter befindlichen Parkgebotszeichen (Zeichen 314) i.V.m. dem Zusatzzeichen 1044-11 nach VzKat Teil 7 (Rollstuhlfahrersymbol) und den unteren beiden Zusatzzeichen („22.02.2019, 16:00 Uhr – 24:00 Uhr“ und „24.02.2019, 14:00 Uhr – 22:00 Uhr“) nichtig.
Die Behörde ist in Fällen, in denen sie wegen eines bestimmten Ereignisses eine Verkehrssituation vorübergehend abweichend von der bisherigen Beschilderung mit Hilfe von mobilen Verkehrszeichen regeln will, verpflichtet, die für eine bestimmte Örtlichkeit Rechtswirkung entfaltenden Verkehrszeichen so aufzustellen, dass aus der Beschilderung klar ersichtlich wird, ob und inwieweit die Regelungen der stationären Beschilderung fortgelten oder vorübergehend außer Kraft gesetzt sind (vgl. OVG NRW, B.v. 7.12.2005 – 5 A 5109/04 – juris Rn. 4; VG Düsseldorf, U.v. 8.11.2016 – 14 K 8007/15 – juris Rn. 30; VG Köln, U.v. 20.11.2008 – 20 K 5343/07 – juris Rn. 30). Denn jeder Verkehrsteilnehmer muss bei Aufbringung der gebotenen Sorgfalt aus § 1 StVO eindeutig erkennen können, welches Verkehrsverhalten von ihm gefordert und welches verboten wird (VG Bremen, U.v. 7.9.2017 – 5 K 2241/16 – juris Rn. 38).
Das obere Parkgebotszeichen (Zeichen 314) stellt eine generelle Parkerlaubnis dar. Durch das unmittelbar darunter befindliche Zusatzzeichen wird diese Parkerlaubnis jedoch auf Werktage für Besucher des Verwaltungszentrums für die Dauer von einer Stunde beschränkt. Widersprüchlich wäre die gesamte Beschilderung nur, wenn man der klägerischen Auffassung folgen würde, das Parken sei an Sonntagen im Umkehrschluss für jedermann erlaubt. Hiergegen spricht schon, dass das Verwaltungszentrum, für dessen Besucher der Parkplatz zur Verfügung steht, nur werktags geöffnet hat. Bei der streitgegenständlichen Parkfläche handelt es sich um Privatgrund der Stadt. Mit den vorliegenden (Zusatz-)Zeichen wollte die Stadt an Spieltagen des örtlichen Eishockey-Vereins, wie dem 24. Februar 2019, eine zusätzliche Parkmöglichkeit für Schwerbehinderte schaffen. Der Kläger konnte nicht bewusst von einer Interpretation des oberen Verkehrszeichens ausgehen, die offensichtlich im Widerspruch zur unteren Beschilderung stehen würde. Insoweit ist er seiner im ruhenden Verkehr erhöhten Sorgfaltspflicht nicht nachgekommen.
c) Der Kläger war bei Feststellung seines auf dem mobilen Behindertenparkplatz geparkten Fahrzeugs nicht anwesend, sodass die Sicherstellung des Pkw durch den Beklagten selbst ausgeführt werden konnte, Art. 9 Abs. 1 PAG. Der Kläger ist damit sowohl als Verhaltens- als auch Zustandsstörer gemäß Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 und 8 PAG kostenpflichtig.
d) Die Kostenforderung ist auch verhältnismäßig. Aus der Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme folgt grundsätzlich die Möglichkeit einer kostenrechtlichen Inpflichtnahme des Verantwortlichen (BVerwG, U.v. 24.5.2018 – 3 C 25/16 – juris Rn. 20). Etwas anderes ergibt sich vorliegend auch nicht ausnahmsweise aus dem Umstand, dass das hier streitgegenständliche Zusatzzeichen rechtswidrig ist. Weil die Beschilderung vorliegend eindeutig und der Regelungswille der Beklagten erkennbar war (s.o.), wäre es auch für den Kläger möglich gewesen, trotz der rechtswidrigen Ausgestaltung des Zusatzzeichens zu erkennen, was von ihm verlangt wird. Auch an der Höhe der geltend gemachten Forderung bestehen keine Zweifel.
2. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.