IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  5 BV 15.799

Leitsatz

1. Eine Fraktion eines Landesparlaments kann einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG geltend machen. Sie ist “Jeder” im Sinne dieser Vorschrift. (amtlicher Leitsatz)
2. Auch juristische Personen des öffentlichen Rechts können nach § 1 IFG als anspruchsberechtigt angesehen werden, wenn sie sich ungeachtet ihres rechtlichen Status nach der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes in einer mit den übrigen Anspruchsberechtigten vergleichbaren Lage gegenüber der informationspflichtigen Stelle befinden. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 14 K 14.01781 2015-01-30 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I.
Der Bescheid der Bundesagentur für Arbeit, Agentur für Arbeit Berlin-Süd, vom 17. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bundesagentur für Arbeit, Regionaldirektion Berlin-Brandenburg, vom 25. Oktober 2013 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. Januar 2015 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die Vereinbarungen der Bundesagentur für Arbeit mit den Geschäftsführungen der Jobcenter im Bezirk der Agentur für Arbeit Berlin-Süd nach § 48b Abs. 1 Nr. 2 Sozialgesetzbuch Zweites Buch nach dem 11. August 2010 unter Schwärzung der darin enthaltenen Namensangaben von Personen und der Unterschriften zu übersenden.
II.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die streitgegenständlichen Versagungsbescheide der Beklagten und das Urteil des Verwaltungsgerichts waren deshalb aufzuheben. Die Klägerin hat gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf Zugang zu den von ihr näher bezeichneten amtlichen Informationen. Als Fraktion eines Landesparlaments ist sie „Jeder“ im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG (2.). Der Schutz personenbezogener Daten des § 5 IFG steht dem Informationsverlangen nicht entgegen (3.). Die Klägerin verfügt auch nicht bereits – teilweise – über die begehrten Informationen und kann diese auch nicht aus allgemein zugänglichen Quellen beschaffen (4.).
1. Der Übergang der Klägerin von einem Antrag auf Neuverbescheidung zu einem Antrag auf Verpflichtung der Beklagten auf Gewährung der verlangten Auskunft ist zulässig. Eine derartige Änderung des Klageantrages ist keine Klageänderung. Nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO ist die Erweiterung des Klageantrags in der Hauptsache nicht als Änderung der Klage anzusehen. Der Übergang von einem Verbescheidungsantrag hin zu einem Verpflichtungsantrag ist eine solche Erweiterung des Klageantrags (vgl. BVerwG, U. v. 8.12.1988 – 3 C 45/87 – juris Rn. 17; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 91 Rn. 14). Der Lebenssachverhalt, aus dem der Bescheidungsanspruch hergeleitet wurde, ist kein anderer als derjenige, auf den sich der nunmehrige Verpflichtungsantrag stützt.
2. a) Der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen richtet sich gegenüber der Beklagten gemäß § 50 Abs. 4 Satz 2 SGB II nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG). Dass es sich bei den von der Klägerin verlangten Zielvereinbarungen um amtliche Informationen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG handelt, ist offenkundig und zwischen den Parteien unstreitig.
b) Die Klägerin als Fraktion des Berliner Abgeordnetenhauses ist auch „Jeder“ im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG und damit anspruchsberechtigt. Nach dem Gesetz über die Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin (Fraktionsgesetz – FraktG) sind die Fraktionen Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses (§ 1 Abs. 1 FraktG). Sie sind, soweit sie am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen, juristische Personen des Parlamentsrechts mit orginärem Rechtscharakter, die unter ihrem Namen klagen und verklagt werden können. Sie sind kein Teil der Verwaltung und üben keine öffentliche Gewalt aus (§ 2 Abs. 4 FraktG). Sie sind als ständige, selbstständige und unabhängige Gliederungen des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet (§ 2 Abs. 1 FraktG). Sie koordinieren, steuern und erleichtern die politischparlamentarische Arbeit ihrer Mitglieder (§ 2 Abs. 2 FraktG) und dienen der parlamentarischen Willensbildung im Abgeordnetenhaus unter anderem dadurch, dass sie ihre Mitglieder bei der Informationsbeschaffung, -aufbereitung und -vermittlung unterstützen (§ 2 Abs. 3 Nr. 5 FraktG).
Mit dem Begriff „Jeder“ hat der Gesetzgeber eine denkbar weite Gesetzesformulierung gewählt (so Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 38). Die Klägerin macht insoweit zu Recht darauf aufmerksam, dass diese Formulierung sich deutlich von vergleichbarem Bundesrecht oder Informationszugangsrecht der Länder abhebt (zu vergleichbaren Formulierungen siehe Scheel in Berger/Partsch/Roth/Scheel, IFG, 2. Aufl. 2013, § 1 Rn. 8).
Dass unter den Begriff „Jeder“ jede natürliche Person und jede juristische Person des Privatrechts fällt, ist unstreitig. Der weite Gesetzeswortlaut schließt aber seinem Wortsinn nach auch juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht von der Anspruchsinhaberschaft aus (Schoch, a. a. O., § 1 Rn. 42). Dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung zum IFG (Deutscher Bundestag, 15. Wahlperiode, Drs. 15/4493 S.7 zu § 1 Abs. 1 Satz 1) davon ausging, dass „für juristische Personen des öffentlichen Rechts stattdessen Amtshilfevorschriften, Auskunfts(verschaffungs)rechte oder Übermittlungsbefugnisse einschlägig sind“ zeigt lediglich, dass er davon ausging, dass insbesondere öffentliche Verwaltungen, die über die genannten Befugnisse verfügen, nicht auf das IFG angewiesen sein werden. Das hat im vorliegenden Verfahren auch der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit so vertreten (Schreiben vom 12.7.2013, Az. IX-7201/001 II#0059, Bl. 32 der VG-Akte) und darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber nur habe vermeiden wollen, dass Behörden untereinander auf der Grundlage des IFG Auskunft verlangen, obwohl ihnen die in der Gesetzesbegründung genannten Möglichkeiten der Informationsbeschaffung zur Verfügung stehen. Einen klaren Ausschluss jedweder juristischer Person des öffentlichen Rechts hat der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 IFG jedoch nicht vorgenommen, obwohl er eine entsprechende Formulierung hätte wählen können. Darin spiegelt sich die Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes wider, möglichst uneingeschränkt und faktisch ungehindert den Zugang zu Informationen bei den Bundesbehörden zu eröffnen. Auch juristische Personen des öffentlichen Rechts können daher nach dem Wortlaut des § 1 IFG als anspruchsberechtigt angesehen werden, wenn sie sich ungeachtet ihres rechtlichen Status nach der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes in einer mit den übrigen Anspruchsberechtigten vergleichbaren Lage gegenüber der informationspflichtigen Stelle befinden. Das ist bei Fraktionen der Fall, so dass sie auch unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung als „Jeder“ anspruchsberechtigt sind. Ebenso wie Fraktionen des Deutschen Bundestages (nicht anspruchsverpflichtet nach OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 26.2.2013 – OVG 12 N 8.12 – juris; Scheel in Berger/Partsch/Roth/Scheel, IFG, 2. Aufl. 2013, Fußnote 34 zu § 1 Rn. 21 hält sie aber für anspruchsberechtigt) ist eine Fraktion nach dem Berliner Fraktionsgesetz nicht Teil der Verwaltung. Sie ist in keiner Weise in die Behördenstruktur der Berliner Verwaltung einbezogen oder mit dieser hierarchisch oder dienstrechtlich verknüpft. Die Klägerin hat daher zu Recht darauf hingewiesen, dass sie sich als Fraktion gerade nicht auf Amtshilfevorschriften oder sonstige Übermittlungsbefugnisse gegenüber der Bundesverwaltung berufen kann. Sie steht daher insoweit den Bundesbehörden in keiner besseren Position als der normale Bürger gegenüber.
Auch Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes deuten nicht auf einen Ausschluss der Klägerin vom Informationsanspruch hin. Das Informationsfreiheitsgesetz beabsichtigt nicht nur eine Stärkung der demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger, sondern will darüber hinaus auch die Kontrolle der Verwaltung verbessern (vgl. BT-Drs. 15/4493 S.6, Begründung A.I.). Eine Funktionserfüllung in dieser Hinsicht kann auch von juristischen Personen des öffentlichen Rechts geleistet werden (so Schoch, a. a. O., Rn. 59); § 2 Abs. 2 Satz 3 FraktG spricht insoweit von der Mitwirkung der Fraktion an der Kontrollfunktion des Abgeordnetenhauses. Zudem sind die Fraktionen gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 FraktG maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung. Wenn man eine nicht rechtsfähige Personenvereinigung (Ortsverband einer politischen Partei) als „Jeder“ im Sinne von § 4 UIG (in der Fassung von 1999) ansieht, weil sie bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkt und auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nimmt (so BVerwG, U. v. 25.3.1999 – 7 C 21/98 -juris Rn. 20), ist es angezeigt, erst recht einer Fraktion eines Landesparlaments aufgrund ihrer insoweit herausgehobenen, aber doch verwaltungsfernen Position ein Zugangsrecht zu Informationen als „Jeder“ zuzusprechen. Dass eine Fraktion in Berlin nach dortigem Recht keine schriftlichen Anfragen stellen kann, spricht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht für einen Ausschluss vom Recht der Informationsbeschaffung nach dem Informationsfreiheitsgesetz, auch wenn dies damit begründet würde, dass ein solcher Anspruch für die Aufgabenerfüllung der Fraktion nicht notwendig sei. Die Notwendigkeit der Erlangung einer Information für einen bestimmten Zweck verlangt das Informationsfreiheitsgesetz gerade nicht. Die Tatsache, dass das Berliner Landesrecht der Klägerin keine weitergehenden Rechte als Fraktion einräumt, kann eine Einschränkung von Rechten nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes nicht rechtfertigen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten spricht auch nicht gegen die eigene Antragsberechtigung der Fraktion, dass jedes einzelne Fraktionsmitglied als Einzelperson unstreitig einen Auskunftsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz geltend machen könnte. Mit diesem Argument könnte man die Antragsbefugnis jeder Personenvereinigung verneinen, was keinesfalls im Sinne des Gesetzgebers war, der den Anspruch gerade nicht auf natürliche Personen beschränkt hat (vgl. dazu den insoweit vergleichbaren Fall einer Zugangsberechtigung nach der Umweltinformationsrichtlinie, BVerwG, U. v. 21.2.2008 – 4 C 13/07 – juris Rn. 23 ff., wo der Zugangsanspruch eines Kirchengemeindeverbands oder einer in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffenen Gemeinde nicht mit dem Hinweis darauf verneint wird, dass auch ein einzelnes Kirchenmitglied oder ein Mitglied des Gemeinderats als Privatperson einen Antrag auf Informationszugang stellen könnte; kritisch zum Vorschieben eines Einzelnen auch Schoch, a. a. O., Rn. 61, 65 ff.: „Strohmann-Problematik“).
Zusammengefasst ist für den erkennenden Senat kein durchgreifender Grund dafür erkennbar, warum für die Klägerin als Fraktion, die keine Staatsqualität hat, weniger Informationsrechte bestehen sollen, als für „jedermann“ (vgl. Schoch, a. a. O., Rn. 64).
3. Der Schutz personenbezogener Daten, § 5 IFG, steht dem Auskunftsverlangen der Klägerin nicht entgegen. Die von ihr verlangten Zielvereinbarungen gemäß § 48b Abs. 1 Nr. 2 SGB II enthalten bis auf die darin enthaltenen Namensangaben der die Zielvereinbarungen unterschreibenden Personen keine personenbezogenen Daten. Die Klägerin hat bereits im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 21. August 2013 gegenüber der Beklagten deutlich gemacht, dass etwa enthaltene Namensangaben geschwärzt werden können. Die Namensangaben der jeweiligen Geschäftsführer von Jobcentern sind nach § 5 Abs. 4 IFG vorliegend vom Informationszugang nicht ausgeschlossen, weil sie bezogen auf die abgeschlossenen Zielvereinbarungen nur Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit der jeweiligen Geschäftsführer als Vertreter ihrer Behörde sind. Dass andere weitere personenbezogene Daten in den streitgegenständlichen Zielvereinbarungen enthalten wären, ist nicht ersichtlich. Insbesondere kann die Beklagte sich nicht darauf berufen, dass es sich dabei nach § 5 Abs. 2 IFG um Informationen im Zusammenhang mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis der betroffenen Geschäftsführerinnen oder Geschäftsführer der Jobcenter handeln würde. Die von der Beklagten im Laufe des Berufungsverfahrens zunächst noch angeführten anderen Zielvereinbarungen, die im Rahmen des jeweiligen Dienstverhältnisses direkt mit den Geschäftsführerinnen und Geschäftsführern geschlossen werden, sind zum einen nicht identisch mit den Zielvereinbarungen, die die Klägerin mit dem vorliegenden Verfahren erhalten will. Die von der Klägerin verlangten Unterlagen lassen jedenfalls keine hinreichend konkreten Rückschlüsse auf Verhältnisse aus dem Dienst- oder Arbeitsverhältnis der jeweiligen Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer zu. Es können keine Rückschlüsse etwa auf dienstliche Beurteilungen gezogen werden, weil in die dienstliche Beurteilung auch noch andere Faktoren (etwa die Führungsleistung) einfließen müssen und damit Inhalt und vor allem das Ergebnis einer Beurteilung der Klägerin nicht offenbart wird. Insoweit wären klägerseits allenfalls völlig unsubstantiierte Vermutungen möglich, vor denen jedenfalls § 5 IFG weder schützen kann noch will. Konsequenterweise hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat den entsprechenden Vortrag auch aufgegeben und zugestanden, dass jedenfalls bei den von der Klägerin verlangten Zielvereinbarungen kein weitergehender Schutz personenbezogener Daten erforderlich sei. Mit einer Schwärzung der entsprechenden Namensangaben hat sich die Klägerin, wie schon vorher im Verwaltungsverfahren, ohnehin einverstanden erklärt, weil es ihr – wie auch für die Beklagte von Anfang an erkennbar – nie auf die in den Zielvereinbarungen enthaltenen Namensangaben angekommen ist.
4. § 9 Abs. 3 IFG steht dem Informationsbegehren der Klägerin nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann ein Antrag dann abgelehnt werden, wenn der Antragsteller bereits über die „begehrten Informationen“ verfügt oder sich diese in zumutbarer Weise aus allgemein zugänglichen Quellen beschaffen kann. Das ist jedoch hinsichtlich der streitgegenständlichen Zielvereinbarungen auch nicht teilweise der Fall. Die fraglichen Zielvereinbarungen selbst sind nirgendwo veröffentlicht. Soweit die Beklagte auf die Beantwortung einer Kleinen Anfrage eines Abgeordneten der Fraktion der Klägerin vom 21. Juni 2013 zu Zielvereinbarungen aus dem Jahr 2012 verweist (Drs. 17/12 324 des Abgeordnetenhauses Berlin), so verfügt die Klägerin damit noch nicht über die von ihr „begehrten Informationen“, denn diese sind die Zielvereinbarungsdokumente in ihrer ursprünglichen originalen Form (vgl. Schoch, IFG, 2009, § 9 Rn. 39: früher übermittelte Information muss mit der jetzt begehrten Information übereinstimmen). Abgesehen davon, dass die Beantwortung der Kleinen Anfrage nur das Jahr 2012 betrifft, wird in der Beantwortung schon einleitend klargestellt, dass die Anfrage Sachverhalte betrifft, die die Senatsverwaltung nicht aus eigener Kenntnis beantworten kann und der Antwort daher Stellungnahmen der Beklagten und der Berliner Jobcenter zugrunde lagen. Mit einer derartigen bloß berichtenden und zusammenfassenden Information über begehrte Dokumente braucht sich die Klägerin nicht zufrieden zu geben. Zudem können Zielvereinbarungen, wie die von der Klägerin im Verfahren vorgelegten Beispiele zeigen, auch weitere Informationen enthalten, die in der Beantwortung der Kleinen Anfrage nicht auftauchen (etwa absolute Zahlen von Leistungsbeziehern, ausgegebenen Geldmitteln, erhobenen Klagen, und nicht nur die prozentualen Veränderungswerte).
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Schwärzung der in den Zielvereinbarungen enthaltenen Namensangaben bedeutet kein Teilunterliegen der Klägerin, weil diese von Anfang an klargestellt hat, dass es ihr auf die Namensangaben ohnehin nicht ankommt. Selbst wenn man dies anders sehen würde, wäre der Grad des Unterliegens jedenfalls so gering, dass gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO die gleiche Kostenentscheidung zu treffen gewesen wäre.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
6. Die Revision war zuzulassen, weil der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegt. Die Frage, ob die Fraktion eines Landesparlaments nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG anspruchsberechtigt ist, ist von grundsätzlicher Bedeutung und bisher höchstrichterlich noch nicht entschieden.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).