IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  M 7 K 17.5186

Leitsatz

1 Bei der Erhebung von Daten zur Erstellung eines (qualifizierten) Mietspiegels in der Stadt München 2017 handelt es sich um eine kommunale Statistik iSv Art. 2 Abs. 2, Art. 22 ff. BayStatG. Aus der Anwendbarkeit des Bayerischen Statistikgesetzes folgt, dass nur die Vorschriften aus dem Bayerischen Datenschutzgesetz auf diesen Sachverhalt anwendbar sind, die Art. 3 Abs. 1 BayStatG ausdrücklich in Bezug nimmt; hieran fehlt es für den Auskunftsanspruch aus Art. 36 Abs. 1 S. 1 BayDSG. (Rn. 17 – 18) (redaktioneller Leitsatz)
2 Vor dem Hintergrund des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 iVm Art. 2 Abs. 1 GG) ist für das Statistikrecht zu fordern, dass die Daten des Einzelnen über seine persönlichen und sachlichen Verhältnisse vor Offenlegung geschützt werden. Einen Anspruch auf Auskunft und Herausgabe von Einzelangaben, die der Erstellung einer Statistik zugrunde liegen, schließt der Gesetzgeber daher zu Recht aus. Diese Grundsätze gelten auch für kommunale Statistiken. (Rn. 21 – 22 und 26 – 27) (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Behörden trifft keine Informationsbeschaffungspflicht. Eine inhaltliche bzw. statistische Aufbereitung vorhandener Informationen durch die Behörde kann mit einem Informationsanspruch nicht verlangt werden (ebenso BVerfG BeckRS 2017, 116390). (Rn. 30 – 32) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Verpflichtungsklage auf Auskunft und Herausgabe von Einzeldaten zum Mietspiegel 2017 ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf entsprechende Auskunft, weder aus Art. 5 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 InformationsfreiheitsS, Art. 36 BayDSG noch Art. 4 BayPrG (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
1. Bei der Erhebung der Daten zum Mietspiegel 2017 und deren Analyse im entsprechenden Mietspiegel handelt es sich um eine kommunale Statistik im Sinne von Art. 2 Abs. 2, 22 ff. Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG). Das Bayerische Statistikgesetz gilt allgemein für die Durchführung von Statistiken durch öffentliche Stellen (vgl. Art. 1 Satz 1 BayStatG). Gemäß Art. 2 Abs. 2 BayStatG sind Statistiken, die von Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben – hier der Erstellung eines (qualifizierten) Mietspiegels (vgl. § 558c BGB) – durchgeführt werden, kommunale Statistiken. Statistiken für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben (eigener Wirkungskreis) – wie hier – sind gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG durch Satzung anzuordnen, in der zugleich die erforderlichen Bestimmungen nach Art. 9 Abs. 2 BayStatG zu treffen sind (wie Art der Erhebung, Kreis der zu Befragenden, die durch Erhebungsmerkmale zu erfassenden Sachverhalte, die Hilfsmerkmale, den Berichtszeitraum, den Berichtszeitpunkt, die Häufigkeit der Erhebung sowie über Art und Umfang einer Auskunftspflicht). Diese Anordnung ist hier mit dem Erlass der Satzung der Beklagten zur Durchführung einer repräsentativen Befragung zur Erstellung eines aktuellen Mietspiegels für München erfolgt, in der auch ausdrücklich auf Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG Bezug genommen wird. Damit gelten für die Datenerhebung und -ver-arbeitung für den Mietspiegel 2017 die Vorgaben des Bayerischen Statistikgesetzes unmittelbar, ergänzt um die Regelungen der Haushaltsbefragungssatzung.
2. Aus Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BayDSG kann der Kläger bereits deshalb kein Recht auf Auskunft für sich in Anspruch nehmen, da Art. 3 Abs. 1 BayStatG ausdrücklich nur bestimmte Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes für anwendbar erklärt und Art. 36 BayDSG hiervon nicht erfasst wird. Das Bayerische Statistikgesetz enthält spezielle Datenschutzbestimmungen, die den allgemeinen Bestimmungen vorgehen (Widtmann /Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Dezember 2015, Art. 56 Rn. 15).
3. Ein Anspruch auf Auskunft bzw. Herausgabe der begehrten Daten ergibt sich nicht auf der Grundlage der Informationsfreiheitssatzung der Beklagten, wobei dahinstehen kann, ob im Hinblick auf eine Sperrwirkung von Art. 36 BayDSG durchgreifende Zweifel an der Wirksamkeit der Informationsfreiheitssatzung bestünden (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 27.2.2017 – 4 N 16.461 – juris Rn. 39).
a) Soweit die Beklagte aus § 7 InformationsfreiheitsS, wonach Rechtsvorschriften, die einen spezialgesetzlichen Zugang zu Informationen regeln oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, unberührt blieben, einen Ausschluss des Rechts auf Auskunft nach § 1 InformationsfreiheitsS annimmt, überzeugt dies nicht. Sowohl nach der Überschrift der Regelung als auch deren Inhalt handelt es sich bei § 7 InformationsfreiheitsS um keinen Ausschlusstatbestand, sondern um eine Regelung des Verhältnisses zu anderen Informationszugangsrechten. Die Regelung zum Ausschluss und der Beschränkung des Informationsanspruchs ergibt sich vielmehr aus dem vorangehenden § 6 InformationsfreiheitsS.
b) Dem Informationsanspruch aus § 1 InformationsfreiheitsS steht der Ausschlusstatbestand des § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz und der Haushaltsbefragungssatzung entgegen, da sich hieraus entsprechende gesetzliche Geheimhaltungspflichten ergeben.
Nach Art. 25, 17 Abs. 1 Satz 1 BayStatG sind Einzelangaben von den mit der Durchführung der Statistik betrauten Stellen und Personen geheimzuhalten, soweit sich hiervon nicht gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 2 BayStatG eine Ausnahme ergibt. Gemäß Art. 2 Abs. 5 BayStatG sind Einzelangaben Daten über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter oder bestimmbarer natürlicher oder juristischer Personen und deren Vereinigungen, die bei der Durchführung einer Statistik erhoben oder übermittelt werden. Eine Einwilligung in die Übermittlung der Einzelangaben von den Befragten ist vorliegend nicht erteilt worden (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayStatG). Die Übermittlung ist auch nicht durch Art. 18 BayStatG oder durch besondere Rechtsvorschrift im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BayStatG zugelassen. Die vom Kläger begehrten Daten beinhalten auch sowohl bezüglich der beantragten Angabe der Straße und Hausnummer als auch hinsichtlich des Hauptfragebogens sowie des Datensatzes keine nicht geheimhaltungspflichtigen Einzelangaben im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BayStatG. Danach gilt die Geheimhaltungspflicht nicht für Einzelangaben, die keiner befragten oder betroffenen Person zuzuordnen sind, insbesondere, wenn sie mit den Einzelangaben anderer zusammengefasst und in statistischen Ergebnissen dargestellt sind. Auf die Absicht eines Empfängers der Daten, eine solche Zuordnung vornehmen zu wollen, kommt es dabei nicht an. Aus der Angabe der Wohnungsadresse (auch ohne Stockwerksangabe) könnten Rückschlüsse auf die jeweiligen Wohnungsmieter gezogen werden (vgl. auch „Hinweise zur Erstellung von Mietspiegeln“ vom 20.11.2014 des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Seite 18, http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/ Sonderveroeffentlichungen/2014/DL_HinweiseErstellungMietspiegel_neu.pdf). So würde sich eine Wohnung in einer Wohnanlage ohne weiteres identifizieren lassen, wenn sich unter einer Adresse beispielsweise eine Eigentumswohnanlage mit wenigen Einheiten befindet, bei der nur eine Wohnung vermietet ist.
Im Übrigen ergibt sich bereits aus Art. 15 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 BayStatG eine ausdrückliche Löschungspflicht hinsichtlich sogenannter Hilfsmerkmale, zu der gemäß § 5 Satz 3 HaushaltsbefragungsS auch die Anschriften der Befragten gehören (vgl. hierzu auch BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn.163 ff.). Auch aus dem Hauptfragebogen bzw. dem hierzu erstellten Datensatz wäre die Rückführung auf einen konkreten Haushalt in Einzelfällen möglich, wie die Beklagte in ihren Schriftsätzen vom 20. Juni 2016 und vom 9. November 2016 im Verfahren M 7 K 16.2053 nachvollziehbar dargelegt hat.
c) Im Sinne eines (jedenfalls materiellen) Gesetzes schließt darüber hinausgehend § 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS ausdrücklich eine Weitergabe der zur Erstellung des Mietspiegels erhobenen Daten an Dritte – wie den Kläger – insgesamt aus. Auch hieraus folgt ein Ausschluss des Informationsanspruchs nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.
In nicht zu beanstandender Weise setzt die Haushaltsbefragungssatzung die Vorschriften des Bayerischen Statistikgesetzes als gesetzliche Grundlage in der Anordnung der Statistik um und geht mit ihren Regelungen teilweise sogar – dessen zugrundeliegenden Zielen entsprechend – darüber hinaus. Art. 17 Abs. 2 BayStatG stellt dabei klar, dass sonstige (möglicherweise weitergehende) Vorschriften über Geheimhaltung und Verschwiegenheit unberührt bleiben.
Beim Statistikrecht handelt es sich um besonderes Datenschutzrecht, das den allgemeinen datenschutzrechtlichen Regelungen vorgeht. Es dient dem besonderen Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Dabei ist die Geheimhaltung statistischer Einzelangaben seit jeher das Fundament der öffentlichen Statistik. Ihre Gewährleistung dient dabei dem Schutz des Einzelnen vor der Offenlegung seiner persönlichen und sachlichen Verhältnisse, der Erhaltung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Befragten und den statistischen Behörden sowie der Gewährleistung der Zuverlässigkeit der gemachten Angaben und der Berichtswilligkeit der Befragten (vgl. Gesetzesbegründung zum Bundesstatistikgesetz vom 22. Januar 1987 zu § 16 Geheimhaltung, BT-Drs 10/5345, S. 20 unter Verweis auf BT-Drs. 8/2517 S. 16 – Begründung zum Bundesstatistikgesetz von 1980). Im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 hat das Bundesverfassungsgericht die herausragende Bedeutung des Statistikgeheimnisses hervorgehoben. Dabei betrachtete es den Grundsatz, die zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben strikt geheim zu halten, nicht nur als konstitutiv für Funktionsfähigkeit der Bundesstatistik, sondern auch im Hinblick auf den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als unverzichtbar (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn 163 ff.). Daher gilt im Bereich der öffentlichen Statistik ein strenger Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes mit der Folge, dass der Empfängerkreis und die Art der Verwendung der erhobenen Angaben, die weitergeleitet werden dürfen, einer entsprechenden Regelung bedürfen.
Dem hat die Beklagte mit der Regelung in § 6 HausbefragungsS entsprechend Rechnung getragen. Schließlich sind die aufgestellten Grundsätze nicht nur auf den Bereich von Bundesstatistiken bezogen, sondern übertragbar auch auf Landesstatistiken sowie – wie vorliegend – auf kommunale Statistiken. Dabei hat die Beklagte auch die Vorgabe aus dem Urteil des Bundesverfassungsgericht zum Volkszählungsgesetz beachtet, dass die Übermittlung von Informationen davon abhängig zu machen ist, dass der Übermittlungszweck im Einzelfall nicht auf andere, den Betroffenen weniger belastende Art erfüllt werden kann; die Übermittlung wäre beispielsweise unzulässig, wenn Zusammenfassungen in statistischen Ergebnissen oder anonymisierte Einzelangaben ausreichten, den Informationszweck zu erfüllen (vgl. hierzu BT-Drs. 10/5345 S.21; BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn. 155). Dies hat die Beklagte in den Nrn. 1 bis 3 in § 6 HaushaltsbefragungsS umgesetzt und dabei für sich selbst entschieden, dass auch an sie zu der Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben eine nur anonymisierte Weitergabe der Daten ausreicht.
Durch entsprechende Hinweise im Vorfeld der Befragung vertrauen die Befragten des Weiteren auch darauf, dass ihre Angaben geheim bleiben, insbesondere auch ihre Anschrift nicht an Dritte weitergegeben wird sowie keine Einzelheiten, die eine Identifizierung ihrer Person oder Institution zulassen. Dürften personenbezogene Daten, die zu statistischen Zwecken erhoben wurden, gegen den Willen oder ohne Kenntnis des Betroffenen weitergeleitet werden, so würde das nicht nur das verfassungsrechtlich gesicherte Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig einschränken, sondern auch die schutzwürdige amtliche Statistik gefährden (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983, a.a.O. Rn 164).
Auch wenn der Kläger im Hinblick auf die von ihm geltend gemachten Anforderungen der Zivilgerichte an die Erschütterung der Beweiskraft eines qualifizierten Mietspiegels ein begründetes Interesse an der Herausgabe der geforderten Daten haben mag, verbleibt es bei dem gesetzlichen Ausschluss eines Informationszugangs gemäß § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.
d) Im Übrigen stünde einem Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen entgegen, dass die vom Kläger geforderten Daten bei der Beklagten nicht im Sinne der Informationsfreiheitssatzung, § 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS, vorhanden sind.
Vorhanden sind Informationen, die tatsächlich Bestandteil der Verwaltungsunterlagen der Informationspflichtigen Stelle sind (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017 – 15 E 146/17 – juris Rn 15 zum IFG NRW). Die Behörde trifft keine Informationsbeschaffungspflicht. Sie ist nicht gehalten, begehrte Informationen durch Untersuchungen erst zu generieren. Eine inhaltliche bzw. statistische Aufbereitung der vorhandenen Informationen durch die Behörde kann mit dem Informationsanspruch nicht verlangt werden. Lediglich soweit sie die Antworten auf gestellte Fragen aus den vorhandenen Unterlagen mittels einer bloßen Übertragungsleistung heraussuchen muss, ist dies vom Informationsanspruch umfasst (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017, a.a.O. mit Verweis auf OVG NW, U.v. 24.11.2015 – 8 A 1032/14 – juris Rn 39, B.v. 1.7.2011 – 6 A 1492/10 – juris Rn 18, Franßen/Seidl IFG NRW, 2007, § 4 Rn. 396; zu § 1 Abs. 1 IFG Bund s. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 7 C 20.12 – juris Rn 37).
Soweit sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz im besonderen Fall des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG in den Fällen ein Beschaffungsanspruch ergeben könnte, bei denen sich eine Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben eines Privaten bedient (vgl. hierzu Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 38) enthält die kommunale Informationsfreiheitssatzung der Beklagten keine vergleichbare Regelung diesbezüglich, zudem kann insoweit auch auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 20. Juni 2017 Bezug genommen werden:
„Rechtsprechung und Lehre verstehen den Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 IFG als grundsätzlich begrenzt auf die bei den informationspflichtigen Stellen vorhandenen Informationen (vgl. BVerwGE 151, 1 , NVwZ 2015, S. 669 m. Anm. Gurlit; HessVGH, Urteil vom 30. Juli 2015 – 6 A 1998/13 -, DVBl 2015, S. 1318; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 – OVG 12 B 27/11 -, NVwZ 2012, S. 1196 ; Hong, NVwZ 2016, S. 953 ; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 36 f.). Dieses Verständnis zielt darauf, den Zugangsanspruch von einer Informationsbeschaffungspflicht abzugrenzen, die der Gesetzgeber nicht begründen wollte. Das Informationszugangsrecht soll nicht als Mittel genutzt werden können, die Behörden zur Erhebung von Informationen zu veranlassen, welche sie im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung nicht erhoben haben und die deshalb auch nicht Teil der amtlichen Akten sind. Insbesondere erstreckt sich der Informationszugangsanspruch von vornherein nicht auf Dokumente, die eine informationspflichtige Stelle für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwar beschaffen könnte oder auch müsste, sich aber nicht beschafft hat (vgl. Scheel, in: Berger/Partsch/Roth/ders., IFG, 2. Aufl. 2013, § 2 Rn. 24)“ (BVerfG, B.v. 20.6.2017 – 1 BVR 1978/13 – juris Rn. 23).
Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Kläger auch keinen Anspruch auf Aufbereitung und Auswertung der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung der nichtmietspiegelrelevanten Mieten bei der Mietspiegelerstellung hat (vgl. c. des Klageantrags).
4. Der Kläger kann die Herausgabe der geforderten Daten auch nicht auf der Grundlage von Art. 4 BayPrG verlangen.
Dabei kann dahinstehen, ob sich der Kläger überhaupt auf das Presseauskunftsrecht berufen kann, wie die Beklagte in Zweifel zieht.
Eine Auskunft nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG kommt nicht in Betracht, soweit gesetzliche Vorschriften eine Verschwiegenheitspflicht in Bezug auf die Auskunft vorsehen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayPrG). Dies ist vorliegend – wie oben dargestellt – in Bezug auf die geforderten Einzeldaten aus der Erhebung zum Mietspiegel 2017 mit der Haushaltsbefragungssatzung in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz der Fall. Im Übrigen sind die geforderten Daten bei der Beklagten auch nicht vorhanden (s. oben).
5. Ein Auskunftsanspruch ergibt sich letztlich auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 GG. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 13. Dezember 1984, bestätigt durch Urteil vom 3. August 1990, entschieden, dass ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten ist (BVerwG, U.v. 13.12.1984 – 7 C 139/81 – Leitsatz – juris; BVerwG, U.v. 3.8.1990 – 7 C 14/90 – juris Rn 9).
Mangels Auskunfts- und Herausgabeanspruchs der geforderten Daten ist die Verpflichtungsklage somit unbegründet und abzuweisen.
Dies gilt auch in Bezug auf die in der mündlichen Verhandlung gestellten beiden Hilfsanträge. Für den Hilfsantrag, nur die Adressdaten der für die Mietspiegelerstellung berücksichtigten Anwesen mitzuteilen, gelten die obigen Ausführungen entsprechend. Für den weiteren Hilfsantrag, die benannten Informationen einem gerichtlich bestellten Sachverständigen weiterzugeben, fehlt es ebenfalls an einer entsprechenden Rechtsgrundlage für einen derartigen Anspruch. Auf § 6 Satz 1 Nr. 3 HaushaltsbefragungsS kann sich der Kläger dabei insbesondere nicht berufen, da dieser eine Weitergabe der Daten in anonymisierter Form an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels vorsieht. Gegenstand im vorliegenden Verfahren ist jedoch nicht die Überprüfung des Mietspiegels 2017, sondern ein Auskunfts- und Herausgabeanspruch des Klägers.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.