IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  14 N 17.664

Leitsatz

Mit der elektronischen Bekanntmachung einer Rechtsverordnung auf einer amtlichen Verkündungsplattform wird den potentiell Antragsbefugten ebenso wie bei einer herkömmlichen Bekanntmachungsform die Möglichkeit verschafft, vom Geltungsanspruch dieser Norm Kenntnis zu nehmen. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO beginnt daher mit dem Zeitpunkt der elektronischen Bekanntmachung.

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird zugelassen.

Gründe

Der statthaft erhobene Normenkontrollantrag ist unzulässig, da nicht fristgerecht gestellt (A). Die nach § 60 VwGO beantragte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist dem Antragsteller nicht zu gewähren (B).
A.
Der vom Antragsteller am 29. März 2017 gestellte Normenkontrollantrag ist unzulässig.
I. Die vom Antragsteller beanstandete „Verordnung zur Änderung der Vogelschutzverordnung“ vom 19. Februar 2016 (im Folgenden: Änderungsverordnung) ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO entscheidet.
II. Der Normenkontrollantrag wurde nicht innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Indem § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf die Bekanntmachung abstellt, knüpft er die Antragsfrist an den Zeitpunkt an, zu dem die Norm mit formellem Geltungsanspruch veröffentlicht worden ist, d.h. zu dem sie nach dem Willen des Normgebers entstehen soll (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 18.8.2015 – 4 CN 10.14 – BVerwGE 152, 379 Rn. 7 m.w.N.). Als Bekanntmachung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausreichend ist die Vornahme einer Handlung seitens des Normgebers, die potentiell Antragsbefugten die Möglichkeit der Kenntnisnahme vom Geltungsanspruch der Norm verschafft (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 18.8.2015 a.a.O. m.w.N.; U.v. 19.2.2004 – 7 CN 1.03 – BayVBl 2004, 475). Ob die vorgenommene Bekanntmachung wirksam ist, ist eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrags (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 21.1.2004 – 8 CN 1.02 – BVerwGE 120, 82), die sich erst stellt, wenn der Normenkontrollantrag zulässig erhoben wurde.
2. Der Antragsgegner hat mit der elektronischen Bekanntmachung der Änderungsverordnung im Allgemeinen Ministerialblatt am 24. März 2016 die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Gang gesetzt. Er hat hierdurch am 24. März 2016 den Geltungsanspruch der Änderungsverordnung nach außen kundgetan (a) und damit dem potentiell betroffenen Personenkreis die Möglichkeit der Kenntnisnahme verschafft (b). Im Hinblick auf § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Allgemeine Ministerialblatt ausschließlich elektronisch auf der Verkündungsplattform Bayern geführt wird (c).
a) Die Änderungsverordnung wurde am 24. März 2016 mit formellem Geltungsanspruch veröffentlicht. Dies zeigt sich bereits darin, dass das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz die Änderungsverordnung nach der für die Bekanntmachung von Vorschriften erlassenen Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung über die Amtliche Veröffentlichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften (Veröffentlichungsbekanntmachung – VeröffBek) vom 15. Dezember 2015 (AllMBl. S. 541) veröffentlicht hat. Wie in Nr. 4.1 i.V.m. Nr. 2 Satz 2 VeröffBek als mögliche Bekanntmachung einer Rechtsverordnung vorgesehen, wurden der Text der Änderungsverordnung sowie die dazugehörenden Anlagen 1, 1a, 1.1 bis 1.674 (vgl. § 1 Nr. 6 der Änderungsverordnung) und die Anlagen 2 und 2a (vgl. § 1 Nr. 7 der Änderungsverordnung) am 24. März 2016 im Allgemeinen Ministerialblatt als dem nach Nr. 5 Satz 1 Nr. 1 VeröffBek maßgeblichen Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz auf der Verkündungsplattform Bayern veröffentlicht (vgl. dort S. 258). Im Anschluss daran wurden – wie es Nr. 4.1 i.V.m. Nr. 2 Satz 3 VeröffBek für den Fall der Bekanntmachung im jeweiligen Amtsblatt vorschreibt – die Überschrift, das Datum der Ausfertigung und die Fundstelle im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2016 aufgenommen (vgl. dort S. 71). Zudem wurde ab dem 24. März 2016 eine Papierausgabe der Änderungsverordnung beim jetzigen Staatsministerium des Innern und für Integration zur Einsicht bereitgehalten, wie dies Nr. 5 Satz 4 VeröffBek vorsieht. Der formelle Geltungsanspruch dieser Veröffentlichung ist zudem daran ersichtlich, dass die Änderungsverordnung nach dem Willen des Antragsgegners bereits am 1. April 2016 in Kraft getreten ist.
b) Mit der elektronischen Veröffentlichung im Allgemeinen Ministerialblatt hat der Antragsgegner dem potentiell betroffenen Personenkreis die Möglichkeit verschafft, vom Geltungsanspruch der Änderungsverordnung Kenntnis zu nehmen. Dem steht nicht entgegen, dass das Allgemeine Ministerialblatt – und damit die Änderungsverordnung – auf der Verkündungsplattform Bayern ausschließlich in elektronischer Form abgerufen werden kann.
aa) Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die elektronische Verwaltung in Bayern (Bayerisches E-Government-Gesetz – BayEGovG) vom 22. Dezember 2015 (i.d. bis 30. November 2017 geltenden Fassung, die im Übrigen der heutigen Fassung entspricht) können veröffentlichungspflichtige Mitteilungen und amtliche Verkündungsblätter auch elektronisch über das Internet bekannt gemacht werden. Dabei kann die Bekanntmachung vorbehaltlich entgegenstehender rechtlicher Vorgaben ausschließlich elektronisch erfolgen, wenn eine Veränderung der veröffentlichten Inhalte ausgeschlossen ist und die Einsichtnahme auch unmittelbar bei der die Veröffentlichung veranlassenden Stelle für alle Personen auf Dauer gewährleistet wird (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayEGovG). Von der in Satz 3 der Vorschrift enthaltenen Ermächtigung, das Nähere durch Bekanntmachung zu regeln, hat die Bayerische Staatsregierung für ihren Bereich Gebrauch gemacht und die Veröffentlichungsbekanntmachung mit Wirkung vom 1. Januar 2016 neu erlassen. In Nr. 2 Satz 2 VeröffBek ist vorgesehen, dass Rechtsverordnungen und Satzungen in besonderen Ausnahmefällen in den nach Nummer 5 einschlägigen Amtsblättern bekannt gemacht werden können. Diese werden nach Nr. 5 Satz 2 VeröffBek auf der Verkündungsplattform Bayern ausschließlich in elektronischer Form geführt und dort dauerhaft abrufbar gehalten.
bb) Mit der Einführung von Art. 4 Abs. 2 BayEGovG hat der bayerische Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er die Bekanntmachung in elektronischer Form als eine zulässige Möglichkeit ansieht, wie die Exekutive den Geltungsanspruch einer untergesetzlichen Norm nach außen kundtun und dem potentiell betroffenen Personenkreis die Möglichkeit verschaffen kann, vom Geltungsanspruch der Norm Kenntnis zu nehmen. Der bayerische Gesetzgeber geht davon aus, dass sich jeder potentiell Betroffene über eine im Internet auf der Verkündungsplattform Bayern veröffentlichte untergesetzliche Norm informieren kann und zwar unabhängig davon, ob der Einzelne über einen Internetzugang verfügt oder aufgrund seiner Kenntnisse in der Lage ist, das Internet zu benutzen. Seit der Einführung von Art. 4 Abs. 2 BayEGovG muss der Bürger in Bayern damit rechnen, dass Rechtsverordnungen oder Satzungen, die ihn potentiell betreffen könnten, in elektronischer Form bekanntgemacht und damit ausschließlich über das Internet abgerufen werden können. Sieht man von der durch Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayEGovG (i.V.m. Nr. 5 Satz 4 VeröffBek) gewährleisteten Möglichkeit ab, bei der die Veröffentlichung veranlassenden Stelle in einen Ausdruck der amtlichen Verkündungsblätter Einsicht nehmen zu können, kann der potentiell betroffene Bürger nicht mehr davon ausgehen, dass er in Bayern ohne sein Zutun (z.B. ohne entsprechendes Abonnement bzw. entsprechende Anforderung) alle amtlichen Verkündungsblätter in Papierform einsehen kann. Verfügt er über keinen eigenen Internetzugang oder ist er wegen fehlender Kenntnisse nicht in der Lage, elektronisch veröffentlichte Normen wie die Änderungsverordnung einzusehen, muss er sich – notfalls mit Hilfe Dritter – die erforderliche Kenntnis vom Inhalt der Norm und dem Zeitpunkt ihrer formellen Bekanntmachung verschaffen. Er kann sich im Hinblick auf § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht darauf zurückziehen, die Norm sei nicht bekannt gemacht, weil er selbst oder ein unbestimmt großer Personenkreis mangels eigenen Internetzugangs nicht ohne weiteres die Möglichkeit hat, von der Veröffentlichung der Norm zu erfahren.
Gründe dafür, diese in Art. 4 Abs. 2 BayEGovG zum Ausdruck kommende gesetzliche Wertung im Hinblick auf § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unberücksichtigt zu lassen und den Zeitpunkt des Beginns der Antragsfrist im Falle einer elektronischen Bekanntmachung einer Norm nach anderen als den bislang geltenden Kriterien zu bestimmen, sind nicht ersichtlich.
cc) Ob die auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayEGovG und den Regelungen der Veröffentlichungsbekanntmachung erfolgte Bekanntmachung der Änderungsverordnung rechtswirksam ist, ist im Hinblick auf § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ohne Belang. Inwieweit eine Bekanntmachung in ausschließlich elektronischer Form rechtsstaatlichen Anforderungen standhält, ist ebenso im Rahmen der Begründetheit zu prüfen wie andere diesbezügliche Fragen. Dies gilt auch für Fragen der Gewährleistung von Authentizität und Integrität des Normtextes, also insbesondere die Frage, ob der veröffentlichte Verordnungstext dem ausgefertigten Verordnungstext entspricht.
c) Verfassungsrechtliche Bedenken, die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO mit dem Zeitpunkt beginnen zu lassen, zu dem die Änderungsverordnung im Allgemeinen Ministerialblatt auf der Verkündungsplattform Bayern elektronisch veröffentlicht worden ist, bestehen nicht.
Der Rechtsschutz des betroffenen Bürgers wird durch eine elektronische Bekanntmachung weder unangemessen erschwert noch verkürzt. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Art. 19 Abs. 4 GG nicht die Einführung einer prinzipalen Normenkontrolle gebietet (vgl. BVerfG, B.v. 27.7.1971 – 2 BvR 443/70 – BVerfGE 31, 364). Über die bestehenden sonstigen Klagemöglichkeiten kann der betroffene Bürger jedes subjektive Recht durchsetzen (vgl. BVerwG, B.v. 22.7.2013 – 7 BN 1.13 – NVwZ 2013, 1547 Rn. 13; vgl. hierzu auch BT-Drs. 13/3993 S. 10 zur Einführung einer an den Wortlaut der Klagebefugnis angepassten Antragsbefugnis). Wird der Bürger nach Ablauf der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von den Rechtsfolgen einer untergesetzlichen Rechtsnorm betroffen, kann er im Rahmen des konkreten Überprüfungsverfahrens deren Unwirksamkeit geltend machen, und zwar unabhängig davon, auf welche Weise diese bekanntgemacht wurde. Ist die Norm entscheidungserheblich, müssen die Gerichte die Wirksamkeit der Rechtsvorschrift auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzident prüfen (vgl. BVerwG, B.v. 22.7.2013 – 7 BN 1.13 – NVwZ 2013, 1547 R. 13). Damit ist den Anforderungen des Gebots des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) in ausreichendem Maße Genüge getan (vgl. BVerwG, B.v. 22.7.2013 a.a.O.). Mit Rücksicht auf die primär gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die Auswirkungen einer Norm ist das den einzelnen Bundesländern nach § 47 VwGO freigestellte Normenkontrollverfahren dort, wo es – wie in Bayern – durch ein entsprechendes Landesgesetz eingeführt worden ist, lediglich als ein zusätzlicher Rechtsbehelf anzusehen, der zwar im erweiterten Sinne Rechtswegqualität besitzt, durch Art. 19 Abs. 4 GG jedoch nicht geboten ist (BVerfG, B.v. 27.7.1971 – 2 BvR 443/70 – BVerfGE 31, 364).
Auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle rechtfertigen im Fall der elektronischen Bekanntmachung keine andere Bewertung. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll die prinzipale Normenkontrolle nur im engen zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein. Auf diese Weise soll zügig Rechtssicherheit für den Bürger und die Verwaltung hergestellt werden (BT-Drs. 16/2496 S. 18). Gründe dafür, warum der Erlass einer Rechtsnorm auf elektronischem Weg anders zu bewerten sein soll als der Erlass einer Norm auf herkömmlichem Weg, sind nicht ersichtlich. In beiden Fällen ist mit Bekanntmachung der Norm allein noch nicht gewährleistet, dass der Einzelne innerhalb der Jahresfrist Kenntnis vom Bestehen der Norm erhält. Dies ist wegen der auch nach Ablauf der Antragsfrist bestehenden anderweitigen Klagemöglichkeiten hinzunehmen.
3. Ist demnach die Änderungsverordnung am 24. März 2016 bekannt gemacht worden, endete die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO am Freitag, den 24. März 2017. Da der Normenkontrollantrag des Antragstellers erst am Mittwoch, den 29. März 2017, beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist, ist er verfristet.
C.
Dem Antragsteller kann die am 3. Mai 2017 beantragte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO nicht gewährt werden.
Nach § 60 Abs. 1 VwGO ist demjenigen auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, der ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten.
I. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand scheidet vorliegend bereits deshalb aus, weil es sich bei der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO um eine gesetzliche Ausschlussfrist handelt.
Bei der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO handelt es sich um eine gesetzlich fixierte Zeitspanne, deren Ende einen äußersten Zeitpunkt festlegt, nach dem auch bei fehlendem Verschulden eine Prozesshandlung endgültig nicht mehr oder nur noch unter ganz besonderen Voraussetzungen wirksam vorgenommen werden kann (vgl. BVerwG, B.v. 18.2.2013 – 6 BN 1.12 – NVwZ-RR 2013, 387 Rn. 8; Panzer in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Febr. 2016, § 47 Rn. 29; v. Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 47 Rn. 91; a.A. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rn. 74). Die Antragsfrist des § 47 VwGO beruht auf der Wertung des Gesetzgebers, dass seit längerem angewandte Normen aus Gründen der Rechtssicherheit der Nichtigerklärung mit allgemein verbindlicher Wirkung (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO) entzogen werden sollen (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 22.7.2013 – 7 BN 1.13 – NVwZ 2013, 1547 Rn. 11; vgl. auch die Gesetzesbegründung zur Verkürzung der Antragsfrist, BT-Drs. 16/2496 S. 17 f.).
Eine Fallgestaltung, die ausnahmsweise eine Wiedereinsetzung auch bei echten Ausschlussfristen verfassungsrechtlich gebietet (vgl. BVerwG, B.v. 18.2.2013 – 6 BN 1.12 – NVwZ-RR 2013, 387 Rn. 8 für den Fall eines innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellten Prozesskostenhilfeantrags), ist vorliegend nicht gegeben.
II. Ungeachtet dessen kann eine Wiedereinsetzung vorliegend auch deshalb nicht gewährt werden, weil die weiteren Voraussetzungen des § 60 VwGO nicht erfüllt sind.
1. Zunächst ist festzustellen, dass der Antragsteller entgegen § 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Tatsachen zur Begründung seines Wiedereinsetzungsantrags nicht glaubhaft gemacht hat (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO).
2. Darüber hinaus war der Antragsteller nicht ohne Verschulden im Sinne des § 60 Abs. 1 VwGO verhindert, den Normenkontrollantrag rechtzeitig bis zum 24. März 2017 zu stellen.
Angesichts des Hinweises auf die Überschrift, das Datum der Ausfertigung und die Fundstelle der Bekanntmachung der Änderungsverordnung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2016 kann sich der Antragsteller nicht damit entlasten, die Änderungsverordnung habe in amtlicher Fassung ausschließlich im Internet abgerufen werden können. Ungeachtet dessen, dass der Antragsteller bereits nicht geltend macht, über keinen Computerzugang oder entsprechende Computerfähigkeiten zu verfügen, hätte er auch nach dem 19. April 2016 ausreichend Zeit bis zum 24. März 2017 gehabt, sich über Bekanntmachung und Inhalt der Änderungsverordnung zu informieren. Hinzu kommt, dass die Bevollmächtigten des Antragstellers, die diesen bereits im Normänderungsverfahren vertreten haben, nach unbestrittenen Angaben mit Schreiben des Antragsgegners vom 5. Dezember 2016 ausdrücklich über den Erlass der Änderungsverordnung informiert worden sind. Dabei wurde auf die näheren Informationen auf der Homepage des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz verwiesen und eine genaue Webadresse genannt. Die Bevollmächtigten des Antragstellers verfügen über einen Internetzugang.
Nicht durchdringen kann der Antragsteller mit seinem Verweis darauf, die besonderen Voraussetzungen von Nr. 2 Satz 2 VeröffBek seien „weder vorsätzlich bekannt, noch fahrlässig unbekannt“ gewesen, bzw. mit seiner Rüge, die Zustimmung der Staatsregierung und die Tatsachen, warum es sich um einen besonders gelagerten Ausnahmefall handele, seien aus der Verordnung und den zugehörigen Materialien nicht ersichtlich gewesen und würden sich auch nicht aufdrängen. Auf diese Details kommt es im Zusammenhang mit der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht an.
Aufgrund des eindeutigen Wortlauts im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt „die Verordnung wurde … im Allgemeinen Ministerialblatt vom 24. März 2016 S. 258 bekannt gemacht“ konnte der Antragsteller somit nicht darauf vertrauen, dass es für den Beginn der Antragsfrist maßgeblich auf den Zeitpunkt der Veröffentlichung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt ankommt, zumal die Änderungsverordnung dort nicht im Wortlaut abgedruckt war. Es wäre dem Antragsteller nach den Umständen des konkreten Einzelfalls daher – auch in Anbetracht der Fristdauer von einem Jahr und dem Umstand, dass er bereits im Normänderungsverfahren durch seine jetzigen Bevollmächtigten vertreten war – zumutbar gewesen, sich über den Inhalt der Änderungsverordnung und vor allem über den Beginn und das Ende der Antragsfrist zu informieren. Dass er oder ggf. seine Bevollmächtigten, deren Verschulden er sich über § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 85 Abs. 2 ZPO zurechnen lassen muss, dies unterlassen haben, steht einer Wiedereinsetzung gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwGO entgegen. Eine etwaige Fehlvorstellung über den Zeitpunkt des Fristbeginns nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist nicht unverschuldet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.