IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  M 16 K 16.1813

Leitsatz

1 § 4 Abs. 1a FPersG schließt die Ermächtigung ein, auch die Erteilung von Auskünften von dem dort genannten Personenkreis zu verlangen. Ein grundgesetzlich geschütztes Recht, die Einsichtnahme in geschäftliche Unterlagen zu verhindern, existiert nicht. (redaktioneller Leitsatz)
2 Da § 4 Abs. 1a FPersG keine weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Tätigwerden nennt, kann die Aufsichtsbehörde sowohl anlassbezogen als auch routinemäßig handeln. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Regierung vom 7. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die streitgegenständliche Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 1a FPersG in der Fassung, die dieser durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Fahrpersonalgesetzes und des Straßenverkehrsgesetzes vom 2. März 2015 (BGBl I S. 186) mit Wirkung vom 7. März 2015 erlangt hat. Danach kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber, der Verlader, der Spediteur, der Reiseveranstalter, der Hauptauftragnehmer, der Unterauftragnehmer und die Fahrervermittlungsagentur zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen – wie der Fahrpersonalverordnung – ergebenden Pflichten zu treffen haben. Wie sich aus den Gesetzesmaterialien zu dieser Regelung ergibt, war es gerade die Zielrichtung des Gesetzgebers, für die Aufsichtsbehörden eine Anordnungsbefugnis zu schaffen, um gegenüber an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen aufsichtlich tätig werden zu können. Dies schließt auch die Aufforderung zur Erteilung von Auskünften ein.
Gemäß § 20a Abs. 2 Satz 1 FPersV, sind neben den Verkehrsunternehmen auch die mit diesen in geschäftlicher Verbindung stehenden Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen für die Einhaltung der Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. … und der Fahrpersonalverordnung verantwortlich.
Die Regelung des § 20a FPersV geht auf die Zweite Verordnung zur Änderung fahrpersonalrechtlicher Vorschriften vom 22. Januar 2008 (BGBl I S. 54) zurück. Nach Art. 19 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. … sollen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Sanktionen für den Fall bestehen, dass Unternehmen oder mit ihnen verbundene Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen gegen die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 oder die Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 verstoßen. Dieser Verpflichtung ist der deutsche Gesetzgeber durch die Regelung in § 20a Abs. 2 FPersV nachgekommen (vgl. Andresen/Winkler, Fahrpersonalgesetz und Sozialvorschriften für Kraftfahrer, 4. Aufl. 2011, § 20a FPersV Rn. 3).
Durch Art. 1 Nr. 3a der Verordnung zur Änderung der Fahrpersonalverordnung, der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr vom 9. März 2015 (BGBl. I S. 243) wurden dem § 20a Abs. 2 (Satz 1) FPersV die weiteren Sätze (2 bis 4) angefügt. Danach haben die an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen mit dem Ziel, die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten, zusammenzuarbeiten und sich abzustimmen. Der jeweilige Auftraggeber hat dafür Sorge zu tragen, dass das beauftragte Verkehrsunternehmen die Vorschriften einhält. Er hat sich vor dem Vertragsabschluss mit einem Verkehrsunternehmen und während der Vertragslaufzeit in angemessenen Zeitabständen darüber zu vergewissern und darauf hinzuwirken, dass das beauftragte Verkehrsunternehmen aufgrund seiner personellen und sachlichen Ausstattung sowie seiner betrieblichen Organisation in der Lage ist, die vorgesehenen Transportaufträge unter Einhaltung der Vorschriften durchzuführen (vgl. § 20 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 FPersV). In der Begründung für diese Ergänzung der Vorschrift, die auf einem Änderungsvorschlag des Bundesrats bzw. dessen Ausschusses für Arbeits- und Sozialpolitik zurückgeht, wird ausgeführt, dass § 20a Abs. 2 FPersV den in der Beförderungskette beteiligten Unternehmen eine Mitverantwortung für die Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr zuweise. Wie diese Mitverantwortung wahrzunehmen sei, sei jedoch nicht näher konkretisiert. Dies führe nach Erkenntnissen der Aufsichtsbehörden dazu, dass die Mitverantwortung häufig nicht in gebotenem Maße wahrgenommen werde. Mit der Ergänzung des § 20a Abs. 2 FPersG solle den in einer Beförderungskette beteiligten Unternehmen verdeutlicht werden, dass sie zusammenzuarbeiten hätten und es solle konkretisiert werden, in welcher Weise Auftraggeber tätig werden müssten, damit die Sozialvorschriften im Straßenverkehr durch ein beauftragtes Verkehrsunternehmen eingehalten würden. Für die Aufsichtsbehörden würden dadurch die Möglichkeiten der Kontrolle und der Einforderung der Wahrnehmung der Mitverantwortung verbessert (vgl. BR-Drs. 653/14 S. 2 und BR-Drs. 653/1/14 S. 2).
§ 4 Abs. 1a FPersG war erstmals durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. b des Gesetzes über Begleitreglungen zur Einführung des digitalen Kontrollgeräts zur Kontrolle der Lenk- und Ruhezeiten (Kontrollgerätbegleitgesetz – KontrGerätBeglG) vom 15. Mai 2005 (BGBl I S. 954) eingefügt worden. Die Anordnungsbefugnis der Aufsichtsbehörde beschränkte sich dabei auf die erforderlichen Maßnahmen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen habe. Da § 4 FPersG die Befugnis der zuständigen Behörde zum Erlass von Anforderungen bisher nicht eindeutig enthalten hatte, war mit der Einfügung des Absatzes 1a eine spezielle Anordnungsbefugnis geschaffen worden, mit welcher die erforderlichen Maßnahmen angeordnet werden können, die der Arbeitgeber zur Erfüllung seiner gesetzlichen Pflichten zu treffen hat (vgl. BT-Drs. 15/2538 Begr. S. 10).
Die zuletzt mit Wirkung vom 7. März 2015 (BGBl I S. 186) erfolgte Ergänzung der Vorschrift, die ebenfalls auf eine Empfehlung des Bundesrats zurückgeht (vgl. BT-Drs. 18/3254 Anlage 2 S. 8), erweitert den Adressatenkreis um den Verlader, den Spediteur, den Reiseveranstalter, den Hauptauftragnehmer, den Unterauftragnehmer und die Fahrervermittlungsagentur. Die Änderungsempfehlung wurde damit begründet, dass im Jahr 2008 die Fahrpersonalverordnung um § 20a ergänzt worden sei. Nach dessen Absätzen 2 und 3 seien neben den Verkehrsunternehmen auch andere an der Beförderungskette Beteiligte für die Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr verantwortlich. Dazu gehörten auch Unternehmen, die kein eigenes Fahrpersonal beschäftigten. Gegenüber diesen Unternehmen hätten die Aufsichtsbehörden nach derzeitigem Recht keine Anordnungsbefugnis, weil diese in § 4 FPersG nicht entsprechend erweitert worden und auf den „Arbeitgeber“ beschränkt geblieben sei. Um gegen Beteiligte in der Beförderungskette aufsichtlich tätig werden zu können, die ihre Mitverantwortung nach § 20a FPersV nicht wahrnehmen wollten oder die der Aufsichtsbehörde Auskünfte, Unterlagen oder den Zutritt verweigerten, sei die Änderung erforderlich (vgl. BT-Drs. 18/3254 Anlage 2 S. 8). Nach der Begründung in der entsprechenden Beschlussempfehlung und Bericht des Bundestagsausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur (vgl. BT-Drs. 18/3586, S. 1, 3 und 7) hätten die Aufsichtsbehörden der Länder nach geltendem Recht nur gegenüber Arbeitgebern, nicht aber gegenüber den weiteren an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen eine Anordnungsbefugnis, um Auskünfte, Unterlagen oder den Zutritt zu Geschäftsräumen verlangen zu können. Neue materielle Pflichten seien mit der Änderung nicht verbunden; die Änderung ziele vielmehr darauf ab, die ohnehin bestehenden materiellen Verpflichtungen der an der Beförderungskette Beteiligten besser kontrollieren zu können.
Angesichts dieser Gesetzeshistorie geht die Kammer davon aus, dass sich aus der von der Regierung für die streitgegenständliche Anordnung herangezogenen Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 1a FPersG eine ausreichende Anordnungsbefugnis ergibt, auch wenn sich aus dem Wortlaut der Vorschrift das Auskunftsverlangen nicht unmittelbar ableiten lässt und eine entsprechende Erweiterung des Adressatenkreises in § 4 Abs. 3 FPersG, der die Auskunftspflicht und die Pflicht zur Aushändigung von Unterlagen (in Bezug auf den Unternehmer, den Fahrzeughalter und die Mitglieder des Fahrpersonals) im Einzelnen regelt, nicht erfolgt ist. Der Gesetzgeber hat mit der jüngsten Erweiterung der Regelung in § 4 Abs. 1a FPersG ausweislich der Gesetzesbegründung eindeutig beabsichtigt, den Aufsichtsbehörden zu ermöglichen, gegen Beteiligte in der Beförderungskette aufsichtlich tätig zu werden, die ihre Mitverantwortung nach § 20a FPersV nicht wahrnehmen wollen oder die der Aufsichtsbehörde Auskünfte, Unterlagen oder den Zutritt verweigern (vgl. auch Hamm/Ball/Fütterer, Fahrpersonalrecht, 4. Aufl. 2016, § 4 FPersG Rn. 6). Um der Aufsichtsbehörde zu ermöglichen, entsprechende Kontrollen auch in Bezug auf die Klägerin durchzuführen und hierfür auch prüfen zu können, welche Sozialvorschriften in Bezug auf die von der Klägerin eingesetzten Unternehmen im Einzelnen zur Anwendung kommen, bedarf sie der Kenntnis der bei der Klägerin eingesetzten Auftragnehmer. Das Auskunftsverlangen lässt sich somit als Vorstufe qualifizieren, um in der Folge ggf. weitere Maßnahmen gegenüber der Klägerin zur Erfüllung der dieser nach § 20a Abs. 2 FPersV obliegenden Pflichten anzuordnen.
Entgegen des von Seiten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Einwands handelt es sich bei der Klägerin auch um eine Adressatin, die von der Aufzählung in § 4 Abs. 1a FPersG umfasst ist. Unstreitig ist die Klägerin Teil der Beförderungskette, die der Gesetzgeber in den Blick bei den entsprechenden rechtlichen Änderungen bzw. Ergänzungen genommen hatte. § 20a Abs. 2 Satz 1 FPersG stellt – der Regelung in Art. 19 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. … folgend – von dem Verkehrsunternehmen ausgehend darauf ab, ob die genannten Personen bzw. Unternehmen mit diesen in geschäftlichen Verbindungen stehen, was bei den von der Klägerin eingeschalteten „Systempartnern“ in Bezug auf die Klägerin unzweifelhaft der Fall ist. In Bezug auf die zu befördernden Pakte und die damit verbundenen Aufträge handelt es sich bei ihr jedenfalls um den Hauptauftragnehmer, möglicherweise auch um den Verlader. Dass es sich bei der Klägerin im Verhältnis zu ihren „Systempartnern“ um einen Auftraggeber handelt, steht ihrer Eigenschaft als Adressatin des § 4 Abs. 1a FPersG nicht entgegen (vgl. auch Andresen/ Winkler, Fahrpersonalgesetz und Sozialvorschriften für Kraftfahrer, 4. Aufl. 2011, § 20a FPersV Rn. 3, Kommentierung zu § 20a Abs. 2 FPersV unter der Überschrift „Verantwortlichkeit von Auftraggebern“, vgl. auch Kommentierung zu § 8a FPersG Rn. 17, wonach die EU-Staaten nach Art. 19 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 561/2006 verpflichtet seien, Sanktionen bei Verstößen der Auftraggeber festzusetzen).
Sonstige tatbestandliche Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Tätigwerden nennt die Regelung des § 4 Abs. 1a FPersG nicht. Die Aufsichtsbehörde kann demnach – wie die Regierung vorgetragen hat – routinemäßig oder anlassbezogen handeln (vgl. auch VG Bayreuth, U.v. 16.4.2013 – B 1 K 12.753 – juris Rn. 22; VG Aachen, B.v. 11.3.2013 – 2 L 590/12 – juris Rn. 6).
Auch die Ermessensausübung, die nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist, erweist sich nicht als fehlerhaft (vgl. § 114 VwGO). Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, insbesondere das Übermaßverbot, ist nicht erkennbar.
Den Gründen des Bescheids lässt sich in noch ausreichender Weise entnehmen (vgl. Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG), dass die Regierung das ihr zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt hat. In nicht zu beanstandender Weise ist die Behörde dabei davon ausgegangen, dass die Angaben von ihr benötigt werden, um ihrer behördlichen Aufsichtspflicht nachkommen zu können. In Anbetracht dessen, dass die Regierung zunächst eine Kontrolle bei den von der Klägerin eingesetzten Unternehmen beabsichtigt und von der Klägerin lediglich Auskunft über Namen und Sitz dieser Unternehmen begehrt, handelt es sich um einen denkbar geringfügigen Eingriff gegenüber der Klägerin, der auch nicht mit einem hohen tatsächlichen Aufwand verbunden sein dürfte. Die Klägerin hat hierzu auch nichts Gegenteiliges vorgetragen. Im Hinblick auf die diesbezügliche Ausführung der Regierung in der Klageerwiderung wäre ein insoweit bestehendes formelles Begründungsdefizit jedenfalls als geheilt anzusehen (vgl. Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG).
Wie schon in der Rechtsprechung zu § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG anerkannt, verstößt die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen auch nicht gegen das Grundgesetz. Ein Recht, die Einsichtnahme in geschäftliche Unterlagen zu verweigern, lässt sich dem Grundgesetz insoweit nicht entnehmen; ein uneingeschränktes Recht auf Selbstbegünstigung als Ausfluss der persönlichen Freiheit besteht nicht. (vgl. BayVGH, B.v. 26.6.2007 – 22 ZB 07.1372 – juris Rn.2; VG Augsburg, U.v. 31.1.2013 – Au 5 K 12.1124 – juris Rn. 33).
Die Klägerin verstößt durch die Weitergabe der Daten auch nicht gegen ihre Verpflichtungen aus § 4 Abs. 1 BDSG. Nach dieser Regelung ist die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten zulässig, soweit das Bundesdatenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift dies erlaubt oder anordnet oder der Betroffene eingewilligt hat. Auf der Grundlage des rechtmäßigen Auskunftsersuchens ist die Datenübermittlung an die Aufsichtsbehörde demnach als zulässig anzusehen. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Regierung selbst ebenfalls nicht gegen die von ihr zu beachtenden datenschutzrechtlichen Vorgaben verstößt, wie sie in der Klageerwiderung zutreffend ausgeführt hat. Insbesondere sind auch die Voraussetzungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 BayDSG erfüllt, unter denen personenbezogene Daten bei Dritten erhoben werden dürfen. Dabei sind auch keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung überwiegender schutzwürdiger Interessen der betroffenen Unternehmer ersichtlich, da diese auch selbst unmittelbar der behördlichen Aufsicht gemäß § 4 FPersG oder ggf. in Bezug auf sonstige einzuhaltende Sozialvorschriften bzw. Arbeitszeitregelungen unterliegen.
Unschädlich ist es im Übrigen, dass die zunächst gesetzte Frist zur Erfüllung der Verpflichtung bereits abgelaufen ist. Der angefochtene Bescheid hat sich dadurch nicht erledigt. Zu vergleichbaren Fristsetzungen hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mehrfach entschieden, dass mit dem Verstreichen des jeweiligen Datums keine Erledigung eingetreten ist, wenn der angestrebte Zweck (hier, die Vorlage der listenmäßigen Aufstellung) über den Fristablauf hin fortbesteht und auch in Zukunft erfüllt werden kann (vgl. zu einer gewerbeaufsichtlichen Anordnung BayVGH, B.v. 6.2.2013 – 22 CS 13.53 – juris Rn. 17; auf anderen Rechtsgebieten u.a. BayVGH, B.v. 23.3.2011 – 10 CS 10.3068 – juris Rn. 17, B.v. 11.11.2002 – 24 CS 02.2057 – juris Rn. 15, U.v. 11.7.2000 – 10 B 99.3200 – BayVBl 2001, 369). In der vorliegenden Sache kann eine Überprüfung der Einhaltung der Arbeitsschutzbestimmungen bei den von der Klägerin eingesetzten Auftragnehmern nach wie vor erfolgen. Der Zweck der angefochtenen Anordnung besteht somit noch immer und ihre Befolgung kann auch nach Ablauf der ursprünglich gesetzten Frist sinnvoll erfolgen. Auch wenn eine bessere Abfassung der Anordnung möglich gewesen wäre, ist außerdem für die Klägerin als Adressatin nach dem Gesamtzusammenhang klar ersichtlich, dass es sich bei der Fristsetzung nur um eine Mindestfrist handelte und die Befolgung der getroffenen Anordnungen auch nach Ablauf der Frist nicht hinfällig werden sollte (vgl. VG Bayreuth, U.v. 16.4.2013 – B 1 K 12.753 – juris Rn. 8).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.