Aktenzeichen 24 ZB 17.622
Leitsatz
1. Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 SprengG sind nachträgliche Auflagen für ein Sprengstofflager zulässig, wenn keine (ausreichende) Vorsorge gegen Gefahren getroffen wurde, ohne dass es auf die Rechtmäßigkeit der ursprünglich erteilten Genehmigung ankommt. Im Rahmen der Ermessensausübung ist das Vertrauen in die ursprünglich erteilte Genehmigung zu berücksichtigen (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
2. Fachbehördliche Auskünfte, die auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen, haben grundsätzlich größeres Gewicht als Expertisen privater Fachinstitute. (Rn. 11) (redaktioneller Leitsatz)
Verfahrensgang
B 1 K 13.64 2016-09-23 Urt VGBAYREUTH VG Bayreuth
Tenor
I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 311.000 € festgesetzt.
Gründe
I.
Die Klägerin wendet sich gegen die nachträgliche Festsetzung von Auflagen betreffend zwei sprengstoffrechtliche Genehmigungen.
Sie betreibt zwei genehmigte Sprengstofflager (SML I und SML II), die sich in Form von zwei Bunkern in enger räumlicher Nähe befinden. In einem Abstand von zwischen 200 – 250 m laufen die Bundesstraße B 15 und die Bundesautobahn A 93 vorbei; außerdem befindet sich ebenfalls in diesem Abstand ein benachbartes Asphaltmischwerk. Im Zuge einer Begutachtung im Rahmen der Störfallverordnung wurde festgestellt, dass die in der 2. SprengV festgelegten Sicherheitsabstände möglicherweise unterschritten würden. Nach Hinzuziehung des Sachverständigen Dr. O. der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) erging letztlich der streitgegenständliche Bescheid vom 23. Juni 2010, mit dem beiden Genehmigungsbescheiden nachträgliche Auflagen angefügt wurden, die die Einhaltung der notwendigen Sicherheitsabstände in Form eines skalierten K-Faktors von 9,6 sicherstellen sollten.
Die Klage der Klägerin gegen diesen Auflagenbescheid wurde, nachdem das Verfahren zwischenzeitlich ausgesetzt war, mit Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 23. September 2016 abgewiesen. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung und macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, besondere rechtliche Schwierigkeiten und eine nicht ausreichende Sachverhaltsaufklärung durch das Erstgericht geltend.
Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
Im Übrigen wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.
1. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das Darlegungsgebot gestaltet das Zulassungsverfahren dahingehend, dass das gerichtliche Prüfungsprogramm im Zulassungsverfahren jedenfalls im Wesentlichen darauf beschränkt ist zu klären, ob der Rechtsmittelführer seine Darlegungslast erfüllt hat und die dargelegten Gründe eine Zulassung der Berufung tragen (BVerfG, B.v. 23.7.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163). Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG dürfen allerdings die Anforderungen an die Darlegung nur in einer Weise gestellt werden, dass sie auch von einem durchschnittlichen, nicht auf das gerade einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten Anwalt mit zumutbarem Aufwand noch erfüllt werden können (BVerfG, B.v. 8.1.22009 – 2 BvR 758/07 – BVerfGE 125, 104). Dem Darlegungsgebot ist genügt, wenn der dargelegte Zulassungsgrund in der Sache auf einen der gesetzlichen Tatbestände zielt (BVerwG, B.v. 2.10.2003 – 1 B 33/03 – NVwZ-RR 2004, 220). Das Oberverwaltungsgericht muss sich aber nicht aus einem Darlegungsgemenge das heraussuchen, was möglicherweise zur Begründung des Antrags geeignet sein könnte (BVerfG, B.v. 24.8.2010 – 1 BvR 2309/09 – BayVBl. 2011, 338). Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist ein Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 VwGO nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt bzw. liegt nicht vor.
a) Die Klägerin macht zunächst ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend. Solche sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden können (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548). Für die Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel genügt keine unspezifizierte Behauptung der Unrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung.
In Ansehung des Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.
aa) Sie ergeben sich entgegen den Ausführungen im Zulassungsantrag nicht daraus, dass das Erstgericht die Einschätzung des Sachverständigen Dr. O. von der BAM vom 28. Juli 2009 (Bl. 304 d. B.A.) zu Grunde gelegt hat, obwohl diese vom Verfasser nur als Aktennotiz bezeichnet wurde und zusätzlich den Klammerzusatz „Entwurf“ trägt. Wie das Erstgericht zu Recht ausgeführt hat, handelt es sich bei der als Aktennotiz bezeichneten Einschätzung ihrem Inhalt nach um ein Gutachten eines Sachverständigen der BAM. Auch aus dem Klammerzusatz „Entwurf“ ergibt sich nichts anderes. Die sachverständige Einschätzung hat keinen vorläufigen Charakter, so dass sie noch einer weiteren Ausarbeitung bedurft hätte. Sie kommt unter Berücksichtigung des Akteninhalts und einer Inaugenscheinnahme der tatsächlichen Verhältnisse vor Ort zu konkreten Ergebnissen, die im streitgegenständlichen Bescheid umgesetzt wurden.
bb) Die Tatsachenfeststellungen des Erstgerichts, soweit dieses dem Gutachten vom 28. Juli 2009 dahingehend gefolgt ist, dass die beiden Lager SML I und SML II sprengstofffachlich als Einheit betrachtet werden müssen, hat die Klägerin nicht mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt. Diesbezüglich führt die Zulassungsbegründung aus, dass der Sachverständige Dr. O. die Schutzabstände zwischen beiden Lagern falsch beziffert habe und die darin verbauten Sicherheitstüren verfehlt als nicht bauartzugelassen eingeordnet habe. Vor diesem Hintergrund habe er den künftig als einzuhaltende Grenze empfohlenen K-Faktor falsch berechnet. Als Gegenargument wird insoweit nur aufgeführt, der früher tätig gewordene Sachverständige Dr. A. sei zu Recht davon ausgegangen, dass beide Lager bereits deshalb keine Einheit darstellten, da sie jeweils erdüberdeckt seien und getrennt voneinander bestünden. Aus diesem Vortrag erschließt sich nicht, warum die Messung, die der Sachverständige Dr. O. der Bezifferung der Schutzabstände zu Grunde gelegt hat, falsch sein sollte. Eine solche Fehlerhaftigkeit kann nicht allein damit begründet werden, dass der früher tätig gewordene Sachverständige sprengstofffachlich insgesamt letztlich zu einem anderen Ergebnis gekommen sei. Der Sachverständige Dr. O begründet seine Annahme der Notwendigkeit der einheitlichen Betrachtung beider Lager im Einzelnen mit sechs voneinander unabhängigen Gesichtspunkten, was deutlich macht, dass es nicht allein auf die Fragen der Erdüberdeckung und der räumlichen Trennung ankommt. Weiter verhält sich die sachverständige Einschätzung von Dr. O. nicht zu der Frage, ob die in Bezug genommenen Türen bauartzugelassen sind oder nicht. Vielmehr wird lediglich festgestellt, dass betreffend die Tür des Bunkers SML I keine Angaben zu ihrer Widerstandsfähigkeit gegenüber den Explosionswirkungen Luftstoßdruck, Splitter, Wurfstücke und Feuer vorliegen. Schließlich ist es in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs anerkannt, dass amtlichen Auskünften und Gutachten einer kraft Gesetzes eingerichteten Fachbehörde eine besondere Bedeutung zukommt (vgl. etwa zu Gutachten eines Wasserwirtschaftsamtes B.v. 5.3.2018 – 8 ZB 17.867 – juris Rn. 22). Nachdem solche fachbehördlichen Auskünfte auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen, haben sie grundsätzlich ein wesentlich größeres Gewicht als Expertisen privater Fachinstitute (BayVGH B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47).
cc) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils bestehen auch nicht unter dem Aspekt, dass das Vorbringen der Klägerin, in den Vorräumen beider Lager würden weder Sprengstoffe noch Zünder gelagert, nicht als gefahrmindernd berücksichtigt worden ist. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, inwiefern sich ein anderer vertretbarer skalierter Abstand ergäbe, wenn in dessen Berechnung einbezogen würde, dass die Vorräume nicht zur Lagerung von Sprengstoffen und Zündern genutzt werden.
dd) Auch der Vortrag, mit der Formulierung der Auflage dahingehend, es sei durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass der nach dem Skalierungsgesetz von Hopkinson und Crantz skalierte Abstand K zwischen dem Explosionsort und dem im Wirkbereich liegenden Teilstück der BAB 93 den Faktor 9,6 nicht unterschreite, verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG, vermag die Klägerin nicht durchzudringen. Wie das Erstgericht zu Recht ausführt, ist es von Gesetzes wegen nicht zwingend geboten, dass im Bescheid selbst konkrete Vorgaben gemacht werden, welche Maßnahmen von der Klägerin gefordert werden. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts bzw. einer Auflage bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass das Verhalten der Adressaten bzw. sonstigen Beteiligten hieran ausgerichtet werden kann, wobei unter Umständen auch eine Auslegung der getroffenen Regelung herangezogen werden kann. Das den Beteiligten bekannte Gutachten von Dr. O. enthält mehrere ausdrücklich als solche bezeichnete Hinweise für die Klägerin, deren alternative Beachtung zu einer Einhaltung des geforderten skalierten K-Faktors beitragen kann, sodass unter ergänzender Berücksichtigung des Gutachtens ohne weiteres zu bestimmen ist, welche geeigneten Maßnahmen die Klägerin ergreifen könnte.
ee) Schließlich ergeben sich auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils daraus, dass die Beklagte möglicherweise von einer nachträglich eingetretenen Rechtswidrigkeit der Genehmigungen der Lager SML I und SML II ausging. Aus der Zulassungsbegründung wird bereits nicht hinreichend deutlich, welche Auswirkungen dieser Umstand auf die einschlägige Rechtsgrundlage für die nachträgliche Anfügung der streitgegenständlichen Auflagen haben soll. Unabhängig hiervon hat das Erstgericht als Grundlage für den angegriffenen Bescheid zu Recht auf § 17 Abs. 3 Satz 2 SprengG abgehoben. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Tatbestandsseite der Vorschrift ist die nachträgliche Anfügung von Auflagen dann zulässig, wenn keine (ausreichende) Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter, insbesondere durch die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechenden Maßnahmen getroffen sind, ohne dass es auf die Rechtmäßigkeit der ursprünglich erteilten Genehmigung ankommt. Im Rahmen der Ermessensausübung hat die Beklagte das Vertrauen der Klägerin auf die ursprünglich erteilten Genehmigungen ausreichend dadurch berücksichtigt, dass eine Einhaltung des Schutzniveaus entsprechend der 2. SprengV mit dem dort vorgesehenen skalierten K-Faktor von mindestens 15 nicht gefordert wurde.
b) Es werden auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend gemacht. Die Klägerin geht davon aus, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Frage, ob § 17 Abs. 3 Satz 2 SprengG eine konkrete Gefahr voraussetze, nicht thematisiert habe. Eine rechtliche Schwierigkeit in diesem Sinne liegt nur dann vor, wenn eine kursorische Prüfung der Erfolgsaussichten einer Berufung keine hinreichend sichere Prognose über den Ausgang des Rechtsstreits erlaubt (Seibert DVBl 1997, 932). Vor diesem Hintergrund wird bereits keine besondere rechtliche Schwierigkeit dargelegt, sondern wiederum auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung abgehoben. Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass ein nicht ausreichender skalierter Sicherheitsabstand bei einem in Betrieb befindlichen Sprengstofflager eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt. Inwieweit in diesem Zusammenhang – wie die Zulassungsbegründung insoweit ausführt – die Frage hätte berücksichtigt werden müssen, welche realistisch zu erwartenden Änderungen im überregionalen Verkehrsaufkommen von mit Sprengstofflieferungen beladenen Schwerlastfahrzeugen, die für sich genommen eine gesonderte Gefahrenquelle darstellten, zu erwarten seien, erschließt sich dem Berufungsgericht nicht. Die gebotene kursorische Prüfung der Erfolgsaussichten einer Berufung kann nur zum Gegenstand haben, ob sich die durch den Rechtsstreit aufgeworfenen Fragen ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten lassen oder bereits in der Rechtsprechung geklärt sind (Eyermann/Happ, VwGO, 15. Auflage 2019, § 124 VwGO, Rn. 29), was hier der Fall ist. Gleiches gilt für die von der Klägerin als unzureichend bezeichnete Verhältnismäßigkeitsprüfung durch das Erstgericht. Wie bereits oben [unter a) ee) ] ausgeführt wurde, wurden Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte ausreichend berücksichtigt. Soweit die Zulassungsbegründung besondere Schwierigkeiten daraus ableiten will, dass der Klägerin, um den Auflagen im streitgegenständlichen Bescheid nachzukommen, letztlich nichts anderes übrig bliebe, als den Betrieb erheblich einzuschränken, ist darauf hinzuweisen, dass ihr unter Berücksichtigung des Gutachtens des Dr. O verschiedene Möglichkeiten aufgezeigt wurden, um den geforderten skalierten Abstand einzuhalten. Auch von der behaupteten Verwirkung des Rechts, die Genehmigungen nachträglich mit Auflagen zu versehen, kann keine Rede sein. Unabhängig davon, dass sicherheitsrechtliche Eingriffsbefugnisse grundsätzlich nicht verwirkt werden können, fehlt es hierfür bereits an einer substantiierten Darlegung von Anhaltspunkten für das sog. Umstandsmoment.
c) Schließlich sind auch keine Verfahrensmängel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ersichtlich. Soweit die Zulassungsbegründung darauf abhebt, das Erstgericht habe die gebotene Beweiserhebung zu Unrecht unterlassen, ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 23. September 2016 anwaltlich vertreten war, aber keine Beweisanträge gestellt hat (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 138, Rn. 19). Vor diesem Hintergrund ist ihr damit die Rüge eines Verfahrensmangels der fehlenden Sachverhaltsaufklärung verwehrt, nachdem sich eine Beweiserhebung dem Erstgericht insoweit auch nicht aufdrängen musste.
2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der Streitwertfestsetzung im erstinstanzlichen Verfahren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO)
