Medizinrecht

Aktenzeichen  B 1 K 13.64

Leitsatz

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Regierung von … vom 23.06.2010, soweit in diesem dem Bescheid des Gewerbeaufsichtsamts … vom 26.02.1979 zur Errichtung und zum Betrieb eines Lagers für explosionsgefährliche Stoffe auf dem Grundstück Flnr. aa, Gemarkung … (südliches Sprengstofflager) Nebenbestimmung hinzugefügt wurden (Ziffern 2 und 3), sie verpflichtet wurde, die zur Umsetzung der Auflagen in Ziffern 2 und 3 geplanten Maßnahmen mitzuteilen (Ziffer 4), der Widerruf des Bescheides sowie ggf. weitere Auflagen vorbehalten wurden (Ziffer 5) und ihr die Kosten des Verfahrens auferlegt wurden (Ziffer 6).
Die form- und fristgerecht erhobene Klage ist zulässig. Sie bleibt in der Sache jedoch ohne Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die nachträgliche Beifügung, Änderung und Ergänzung von Auflagen – auch in Bezug auf einen bestandskräftigen Bescheid – ist nach dem klaren Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 2 SprengG zulässig. Diese Regelung stellt gegenüber dem Art. 49 BayVwVfG eine lex specialis dar und entspricht auch den Sicherheitsanforderungen an den Umgang mit Sprengstoffen.
Nach Auffassung des Gerichts sind die nachträglichen Auflagen auch erforderlich, weil andernfalls die Anforderungen des § 17 Abs. 2 SprengG nicht erfüllt werden könnten. Dies ist dann der Fall, wenn keine Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter, insbesondere durch die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechende Maßnahmen getroffen sind, oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften oder Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung, dem Betrieb oder der wesentlichen Änderung des Lagers entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 SprengG).
Der angefochtene Bescheid geht vom richtigen Sachverhalt aus. Dabei kommt es, wie nachfolgend ausgeführt wird, jedoch nicht entscheidend darauf an, ob die Entfernung zwischen den Lagern SML I und SML II richtig ermittelt wurde bzw. ob die Distanz 26 m oder 28 m beträgt. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass nach § 2 der 2.SprengV i.V.m. Nr. 3.2 des Anhangs zu § 2 der 2. SprengV bei Verkehrswegen dann ein ausreichender Schutz besteht, wenn der Schutzabstand zwischen dem Lager und dem Verkehrsweg einem berechneten skalierten Abstand von mindestens 15 entspricht und dieser Wert im vorliegenden Fall nicht erreicht wird.
Der Beklagte hält einen skalierten Abstand mit dem Faktor 9,6 für erforderlich. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass dieser K-Faktor vom Beklagten zu Recht gefordert wurde.
Mit der genehmigten Bauausführung und Lagermenge für das Lager SML II liegt überschlägig berechnet ein skalierter Abstand zur BAB … von 7,0 nach den Berechnungsmethoden der 2. SprengV vor. Dieser K-Faktor ist in keinem Fall ausreichend, wie der Beklagte dargelegt hat. Der Beklagte bezieht sich dabei auf die Mustersicherheitsanalyse nach § 7 Störfallverordnung für eine Sprengstofffabrik von Dr. M Steidinger und Dipl.-Ing. B. Krüning, die von der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung Berlin herausgegeben wurde. Danach ergibt sich, dass bei einem K-Faktor von 7,2 der zu erwartende maximale Gesamtschaden die Möglichkeit einer verzögerten Explosionsübertragung durch Brände oder Ausfall von Geräten in dem zu schützenden Objekt Schäden ernsterer Natur an unverstärkten Gebäuden mit Kosten für die Instandsetzung von wahrscheinlich 50% der Neubaukosten oder mehr umfasst, ernste, möglicherweise tödliche Verletzungen durch Spreng- und Wurfstücke wahrscheinlich sind, sowie die Gefahr mit 1% Wahrscheinlichkeit von Schäden am Trommelfell von Personen besteht.
Bei einem K-Faktor von 9,6 ist nach der Mustersicherheitsanalyse dagegen mit folgendem maximalen Gesamtschaden zu rechnen: Menschen verlieren zeitweise das Hörvermögen, ein Dauerschaden ist nicht zu erwarten; andere Verletzungen in Folge der direkten Auswirkung von Überdrücken sind unwahrscheinlich, es werden keine ernstlichen oder tödlichen Verletzungen durch Spreng- und Wurfstücke oder durch Umstoßen vorkommen; Landfahrzeuge können Beschädigungen an den Metallteilen des Dachs und der Karosserie davontragen; Windschutzscheiben können durch den Druck brechen, ohne dass ernsthafte Verletzungen der Fahrzeuginsassen zu erwarten sind. Wenn der Beklagte diesen – immer noch erheblichen – maximalen Gesamtschaden unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes im Interesse der Klägerin als vertretbar ansieht, ist dies nach Auffassung der Kammer nicht zu beanstanden.
Der Beklagte geht zutreffend davon aus, dass beide Lager sicherheitstechnisch als eine Einheit zu betrachten sind. Der Sachverständige Herr Dr. O … hat in seinem Gutachten, welches allerdings nur als „Aktennotiz über die Begehung des Lagers … am 26. und am 30.06.2009“ vorliegt und nicht in der klassischen Form eines Gutachtens ausgearbeitet ist, festgestellt: „Die bisherige Annahme, dass der Sicherheitsabstand zwischen den Bunkern I und II bei einer Belegung mit jeweils bis zu 25 t Sprengstoff eingehalten wird, ist falsch.“ Er hat diese Feststellung anhand einer Ortsbesichtigung und eigener Berechnung getroffen und auch festgestellt, dass die früheren Berechnungen von Herrn Dipl. Ing. Dr. A …, auf die sich die Klägerin stützt, nicht nachvollziehbar dargelegt sind. (Sie sind in den vorhandenen Behördenakten nicht enthalten und wurden auch von der Klägerin nicht beigebracht.)
Das Gericht sieht keinen Anlass, diesen Aktenvermerk nur deshalb nicht als Gutachten zu werten, weil er nicht die übliche Form eines Gutachtens einhält, da es nach Auffassung der Kammer auf die inhaltlichen Feststellungen, insbesondere die Darlegung der Erkenntnisquellen und die Nachprüfbarkeit der Aussagen ankommt.
Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass der vom Beklagten als Maßstab herangezogene K-Faktor geeignet ist, um die Gefährdungssituation einschätzen und beurteilen zu können. Beim K-Faktor handelt es sich um eine Maßeinheit für das Gefahrenpotential in Abhängigkeit von Lagermenge und Abstand, wie sich aus der in Anlage 3 zum Anhang Schutzabstände nach Nr. 3.2.2 des Anhangs für Lager mit sonstigen explosionsgefährlichen Stoffen der Lagergruppen I bis III (BGBl. I 2002,3564) enthaltenen Berechnungsformel ergibt. Dies bedeutet, dass das Gefahrenpotential sowohl durch den Faktor Lagermenge als auch den Faktor Abstand beeinflusst werden kann.
Die Beteiligten sind sich auch mit dem Gericht darin einig, dass das Gefahrenpotential durch bestimmte Auflagen z.B. in Bezug auf bauliche Maßnahmen beeinflusst werden kann. § 17 Abs. 3 SprengG bildet die Rechtsgrundlage für die Forderung nach baulichen Änderungen. Damit spielt es – wie oben bereits erwähnt – keine wesentliche Rolle, ob der Abstand zwischen den Lagern SML I und SML II 26 m oder 28 m beträgt, da dies bei dem von der Klägerin geforderten Sicherheitskonzept eingebracht und berücksichtigt werden kann. Damit kann auch die Frage dahinstehen, ob es sich bei der Tür im SML II um eine bauartzugelassene Tür handelt, wie die Klägerin meint, oder eine nicht zugelassene Tür, wie vom Sachverständigen Herrn Dr. O … zugrunde gelegt.
Bei der Einschätzung des Gefahrenpotentials kann der Umstand nicht als gefahrenmindernd herangezogen werden, dass – wie die Klägerin hervorhebt – in den Vorräumen der beiden Lagerstätten weder Sprengstoffe noch Zünder gelagert seien, da die Lagerung dieser Materialien jedenfalls nicht unmöglich ist. Es bleibt deshalb allein eine unternehmerische Entscheidung der Klägerin, ob sie dies tun möchte oder nicht. Damit muss diese Möglichkeit auch in eine Gefahreneinschätzung einfließen.
Es bestand entgegen der Ansicht der Klägerin Anlass für den Erlass des angefochtenen Bescheides.
Voraussetzung für ein Einschreiten unter den Voraussetzungen des Polizei- und Sicherheitsrecht ist das Vorliegen einer konkreten Gefahr, worunter ein Zustand zu verstehen ist, der bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den Eintritt eines Schadens für das Schutzgut erwarten lässt (vgl. etwa BayVGH, U.v. 28.2.1996 – 4 B 94.2229 – BayVBl 1996,566 m.w.N.). Für die Einschätzung bedarf es einer Gefahrenprognose auf der Grundlage einer verständigen Würdigung aller im Entscheidungszeitpunkt verfügbaren Erkenntnisquellen, also aus ex ante-Sicht. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, kann dahinstehen, weil das gegenüber den sonstigen sicherheitsrechtlichen Eingriffsregelungen als lex specialis anzusehende SprengG eine solche konkrete Gefahr nicht expressis verbis voraussetzt. Vielmehr ergibt sich aus dem Verständnis des § 17 Abs. 2 und 3 SprengG, wonach immer – auch nachträglich – Bedingungen, Änderungen und Ergänzungen von Auflagen zulässig sind, soweit dies erforderlich ist, um Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter zu treffen, dass der Gesetzgeber Sprengmittel als grundsätzlich so gefährliche Materialien angesehen hat, dass der Umgang und die Lagerung unter Genehmigungsvorbehalt stehen und auch jederzeit Auflagen möglich sind.
Durch die Unterschreitung des Sicherheitsabstandes besteht im vorliegenden Fall eine Gefahr für den Verkehr auf der BAB …, insbesondere für Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer, der umso größere Bedeutung zukommt, als das Verkehrsaufkommen auf dieser Autobahn erheblich zugenommen hat – von durchschnittlich 15.054/24 h Kfz und 3.234/24 h Schwerlastfahrzeugen im Jahr 2000 auf 21.289/24 h Kfz und 3.605/24 h Schwerlastfahrzeugen im Jahr 2005. Diese Verkehrszunahme ist als wesentliche Änderung der früheren Situation auch ausreichender Anlass, strengere Anforderungen als bisher zu stellen.
Der Bescheid vom 23.06.2010 ist hinreichend bestimmt.
Nach Auffassung der Klägerin sind die Auflagen in Ziffer 2 und 3 des Bescheides deswegen nicht hinreichend bestimmt, weil sie keine konkreten Vorgaben enthalten, welche Maßnahmen von der Klägerin gefordert werden. Dies ist jedoch nicht zwingend geboten. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten gemäß Art. 13 BayVwVfG, insbesondere für die Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass sie ihr Verhalten danach richten können, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaiger Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl., § 37 Rn. 5), gegebenenfalls nach Auslegung (BayVGH, U.v. 18.07.2016 – 15 ZB 15.1; U.v. 16.10.2013 – 15 B 12.1808; B. v. 29.1.2016 – 15 ZB 13.1759). Nicht zu beanstanden ist damit, wenn der Verwaltungsakt zunächst das Ziel festlegt, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel, d.h. der zur Verwirklichung dieses Ziels zu treffenden Maßnahmen Wahlfreiheit gelassen und im Hinblick auf den verfassungsrechtlich gebotenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gelassen werden muss (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 16 m.w.N.). Eine Verletzung des Bestimmtheitsgebots, etwa weil wegen widersprüchlicher oder unklarer Formulierungen sich für die Klägerin nicht sicher ermitteln lässt, was von ihr verlangt wird (vgl. BVerwG, U.v. 25.6.2014 – 9 A 1/13 – BVerwGE 150, 92), liegt damit hier nicht vor.
Diesen Anforderungen entsprechen die Regelungen 2 und 3 des angefochtenen Bescheides. In Ziffer 2 und 3 wird konkret aufgeführt, welches Ziel mit den beiden Auflagen verfolgt wird, nämlich dass
– der nach dem Skalierungsgesetz von Hopkinson und Cranz berechnete skalierte Abstand K zwischen dem Explosionsort und dem im Wirkbereich liegenden Teilstück der Bundesautobahn BAB … den K-Faktor 9,6 nicht unterschreitet,
– dass die Auswirkungen einer Detonation von Sprengstoffen in einem der beiden Lager auf das jeweils andere Lager zu berücksichtigen sind und
– die Klägerin dies durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen hat.
Damit ist unmissverständlich klar, welches Ziel mit den beiden Auflagen verfolgt werden soll.
Eine konkrete Vorgabe der einzelnen Maßnahmen wäre zwar grundsätzlich rechtlich möglich, sie erscheint aus Sicht des Gerichts jedoch schon deshalb nicht sinnvoll, weil – wie in der Begründung des Bescheides dargelegt wird – das angestrebte Ziel durch verschiedene Maßnahmen bzw. auch durch eine Kombination verschiedener Maßnahmen erreicht werden kann, die jeweils unterschiedliche Auswirkungen haben. So werden in der Aktennotiz von Herrn Dr. O … vom 28.07.2009 mehrere Vorschläge unterbreitet (wie z.B. die bauliche Ertüchtigung der Eingangsseite, die angeschüttetem Erdreich von mindestens 2 m entspricht, den Zugang möglichst klein und mit Barrieren auszuführen, Reduzierung der die Lagermenge, etc.). Dabei hängen die einzelnen Maßnahmen von verschiedenen Faktoren ab und haben selbst auch Auswirkungen auf andere Faktoren (wie z.B. Kosten der entsprechenden Maßnahme, Wirtschaftlichkeit beim Betrieb des Lagers, Lagermenge, Art der Lagerung des Sprengstoffes, Behinderungen des Arbeitsablaufs, Gewährleistung der Sicherheit der Beschäftigten, etc.). Es erscheint daher sinnvoll, wenn die Klägerin selbst prüft und entscheidet, welche der in Frage kommenden Maßnahmen für sie und ihren Betrieb am günstigsten sind. Die Klägerin verfügt als langjährige Betreiberin von Sprengstofflagern über die notwendigen fachlichen Kenntnisse und kann auch selbst am besten beurteilen, ob die betreffenden Maßnahmen von ihr wirtschaftlich realisiert werden können und welche Auswirkungen sie auf den Betriebsablauf zur Folge haben. Sie ist damit in der Lage, die für sie unter allen Aspekten günstigste Lösung zu wählen, so dass mit der vom Beklagten gewählten Lösung im Sinne einer Zielvorgabe der geringste Eingriff in die unternehmerische Entscheidungsfreiheit der Klägerin und in den Betrieb selbst verbunden ist.
Dabei wird durch die Regelung in Ziffer 4 des Bescheides gewährleistet, dass die Klägerin insoweit kein unüberschaubares Risiko eingehen muss. Durch die Auflage, die geplanten Maßnahmen dem Gewerbeaufsichtsamt zur Prüfung mitzuteilen, ist sichergestellt, dass das Gewerbeaufsichtsamt nicht nachträglich die von der Klägerin getroffenen Maßnahmen als unzureichend oder fehlerhaft einstufen kann und etwa bereits getätigte Investitionen verloren sind. Damit wird durch den angefochtenen Bescheid zum einen konkret vorgegeben, welches Ziel erreicht werden soll, und zum anderen, dass die getroffenen Maßnahmen ausreichend sind. Lediglich der Weg zur Erreichung des Ziels ist unbestimmt. Dies entspricht aber den o.g. Anforderungen an die Bestimmtheit eines Bescheides.
Damit ergibt sich aber gleichzeitig, dass der angefochtene Bescheid nicht unverhältnismäßig ist. Es mag zutreffen, dass – wie von der Klägerin hervorgehoben – ein wirtschaftlicher Betrieb der beiden Lager evtl. unmöglich, zumindest aber deutlich erschwert wird. Allerdings hat die Klägerin aufgrund der Variabilität der Auflagen die Möglichkeit, die Variante auszuwählen und mit dem Beklagten abzustimmen, die ihre Interessen so weit als möglich wahrt. Dass die Klägerin u.U. auch einschneidende Maßnahmen in Kauf nehmen muss, ergibt sich bereits aus der hohen Gefährdung für den Verkehr auf der BAB … und die bei einem Störfall gefährdeten Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit sowie die hohen wirtschaftlichen Werte der ggf. betroffenen Verkehrsteilnehmer. Der Beklagte hat diesen Aspekt erkannt und im angefochtenen Bescheid mit der ihm zukommenden Bedeutung rechtsfehlerfrei gewürdigt. Im Übrigen liegen derzeit keine ausreichend deutlichen Hinweise vor, dass durch geeignete Maßnahmen auch ein Weiterbetrieb der beiden Lager unmöglich ist. Die Klägerin stützt sich bei ihrem diesbezüglichen Vortrag weitgehend auf noch unklare Befürchtungen.
Soweit die Klägerin vorträgt, dass beim Bau der BAB … die von ihrem Betrieb ausgehende Gefährdung nicht ausreichend berücksichtigt wurde, ist festzustellen, dass im Planfeststellungsbeschluss für den Bau der Bundesautobahn A … im Abschnitt „… – …“ vom 16.12.1996 keine Einwendungen der Rechtsvorgängerin erwähnt sind. Da auch die Klägerin selbst keine Nachweise vorgebracht hat und auch keine Klage gegen diesen Planfeststellungsbeschluss erhoben wurde, ist davon auszugehen, dass diesbezügliche Einwendungen überhaupt nicht oder nicht form- oder fristgerecht erhoben wurden. Aus welchen Gründen dies geschehen ist – etwa weil auf Grund der fachlichen Stellungnahmen des seinerzeitigen Gutachters Herrn Dipl. Ing. Dr. A … keine Auswirkungen erwartet wurden – spielt dabei eine Rolle. Die Klägerin muss sich an einer etwaigen Fehleinschätzung ihres Rechtsvorgängers festhalten lassen.
Nach allem ist die Klage abzuweisen.
Als unterlegene Beteiligte hat die Klägerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.